Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 6 listopada 2025 r. Prezydent Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") ustalił K.M. (dalej: "Skarżący") opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej córki M.M.
Powyższa decyzja została wysłana na adres zamieszkania Skarżącego, gdzie została przez niego odebrana w dniu 18 listopada 2025 r.
W dniu 5 grudnia 2025 r. Skarżący nadał w urzędzie pocztowym przesyłkę zawierającą odwołanie od decyzji Prezydenta z 6 listopada 2025 r.
Postanowieniem z 5 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym Skarżący został prawidłowo pouczony w treści zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji została odebrana przez Skarżącego w dniu 18 listopada 2025 r., wobec czego termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 grudnia 2025 r. Odwołanie Skarżącego zostało zaś nadane w placówce pocztowej w dniu 5 grudnia 2025 r., a więc po upływie terminu do jego złożenia.
Organ odwoławczy podkreślił, że termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, ma charakter zawity i ze swej istoty nie może być przedłużony. Zaznaczono, że nawet nieznaczne uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania stanowi jego uchybienie i skutkuje bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu, na mocy bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Kolegium podkreśliło, że wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest związane obowiązującymi przepisami prawa i nie ma możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Podniesiono, że merytoryczne rozpatrzenie odwołania, które zostało wniesione przez stronę z uchybieniem terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa mogące być podstawą do stwierdzenia nieważności jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wydanego na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu.
W skardze na postanowienie Kolegium z 5 lutego 2026 r. K.M., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od Kolegium na swoją rzecz kosztów postępowania, zwrócił uwagę, że organ odwoławczy pominął istotny fakt (być może wskutek niepoinformowania przez organ pierwszej instancji), iż drogą mailową wniósł odwołanie już w dniu 24 listopada 2025 r., po czym w kolejnym piśmie został zobowiązany do wniesienia go w formie tradycyjnej, tj. pisemnie.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 lutego 2026 r., którym stwierdzono uchybienie przez K.M. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 6 listopada 2025 r. ustalającej Skarżącemu opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej córki M.M..
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem tę regulację poprzez wskazanie w art. 127 § 1 k.p.a., że stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie tego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu wskazanego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany - w świetle art. 134 k.p.a. - do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia.
Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada zatem odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 845/21).
Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane po prawidłowym ustaleniu przesłanek przewidzianych w art. 134 k.p.a. i odpowiada przepisom prawa. Skoro Skarżący złożył odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, to Kolegium nie mogło przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązane było stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia.
Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Prezydenta z 6 listopada 2025 r. została wysłana na adres zamieszkana Skarżącego, gdzie została przez niego odebrana osobiście w dniu 18 listopada 2025 r. Począwszy od dnia następującego po dacie doręczenia zaczął biec czternastodniowy termin do złożenia odwołania. W związku z tym termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 2 grudnia 2025 r., zaś Skarżący odwołanie od ww. decyzji złożył w dniu 5 grudnia 2025 r., zatem z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia.
Odnosząc się do stanowiska Skarżącego, że odwołanie od decyzji Prezydenta z 6 listopada 2025 r. wniósł już 24 listopada 2025 r. należy zauważyć, że pismo zatytułowane "Czynny Żal. Dotyczy Decyzji nr. MOPS.CWS 42160.81/2022" zostało wniesione e-mailem (na adres: [...]). Zgodnie zaś z art. 63 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania (1). Podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru (3a).
Przytoczona wyżej treść przepisów została ukształtowana nowelizacją art. 63 k.p.a. podyktowaną wejściem w życie ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2026 r., poz. 3). Ustawodawca zdecydował się wówczas m.in. na doprecyzowanie kwestii wnoszenia podań na adres poczty elektronicznej organu, tj. w formie "zwykłej" wiadomości e-mail, przesłanej z prywatnego adresu poczty elektronicznej na adres poczty elektronicznej organu niebędący specjalnym adresem do doręczeń elektronicznych (elektroniczną skrzynką podawczą organu), jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. W. Szafrańska, O wnoszeniu podań na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej (o problemie "zwykłego" e-maila), Studia Prawnoustrojowe UWM, s. 57 i n.).
Należy zauważyć, że do dnia 5 października 2021 r. kwestia wnoszenia pism procesowych "zwykłym mailem" nie była jednoznacznie uregulowana w k.p.a. Prowadziło to do odmiennych interpretacji skuteczności pism procesowych wnoszonych w ten sposób. Po wskazanej wyżej dacie weszła w życie nowa treść § 1 art. 63 k.p.a. Z chwilą jej wejścia w życie organy administracji publicznej nie mogą rozpatrywać pisma procesowego przesłanego zwykłym e-mailem.
Należy wskazać, że adres do doręczeń elektronicznych jest pojęciem prawnym posiadającym definicję legalną. Na gruncie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2025 r., poz. 1703) jest określony jako elektroniczna skrzynka podawcza organu. Elektroniczna skrzynka podawcza organu to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17). Zgodnie z art. 16 ust. 1a tej ustawy podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę, z kolei zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2024 r., poz. 1513) przez adres elektroniczny należy rozumieć oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej.
Elektroniczna skrzynka podawcza, wymagająca spełnienia standardów określonych i opublikowanych na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji nie jest zatem tożsama z jakimkolwiek adresem elektronicznym, czy "urzędową skrzynką mailową", a funkcjonalność elektronicznej skrzynki podawczej zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego.
Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 180) minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na e-PUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na e-PUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą e-PUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1 i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2).
Doręczenia dokonywane za pomocą e-PUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na e-PUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą e-PUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3).
Należy też podkreślić, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 ww. rozporządzenia). Jeżeli zatem pismo (podanie, wniosek, skarga) zostało przesłane drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie poświadczenia przedłożenia pozwala przyjąć przez nadawcę, że dokument ten wpłynął do urzędu. Standardów takich nie musi natomiast spełniać "zwykła" skrzynka mailowa.
Poczta elektroniczna (adres e-mail) stanowi bez wątpienia środek komunikacji elektronicznej i jest objęta definicją z art. 3 pkt 4 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie jest jednak tożsama z pojęciem elektronicznej skrzynki podawczej, która stanowi dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej i służy do przekazywania dokumentu elektronicznego. Pojęcie elektronicznej skrzynki podawczej nie jest więc tożsame z adresem e-mail, choćby ten drugi był dostępny w przestrzeni publicznej (zob. postanowienia NSA: z 23 listopada 2022 r. sygn. akt III FZ 276/22, z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OZ 134/22 i z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 4856/21).
A zatem, warunkiem skuteczności wniesienia odwołania utrwalonego w postaci elektronicznej jest jego wniesienie wyłącznie na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Adres do doręczeń elektronicznych jest odmiennym adresem od adresu poczty elektronicznej organu. Adresem tym nie będzie adres: [...], czy też adres mailowy pracownika danego organu. Przesłanie podania do organu drogą elektroniczną na dowolny adres elektroniczny nie jest tożsame np. ze złożeniem dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Jak już wyżej wskazano, przepisy k.p.a. przewidują konsekwencje niedochowania sposobu wniesienia odwołania. Niezachowanie tego wymogu powoduje bezskuteczność czynności, gdyż zgodnie z powołanym wyżej art. 63 § 1 zdanie drugie k.p.a. podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu pozostawia się bez rozpoznania. Powyższy przepis w swojej treści jest jednoznaczny i nie przewiduje żadnych wyjątków. Tym samym, obowiązkiem organu w wypadku wniesienia podania poprzez e-mail jest jego pozostawienie bez rozpoznania.
Należy również zauważyć, że w przypadku wniesienia odwołania e-mailem organ nie ma możliwości wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i właściwego podpisania złożonego e-maila. Organ administracji publicznej nie może traktować żądania wniesionego na adres e-mail jako podania zawierającego braki formalne, ponieważ braki formalne mogą się odnosić tylko do wniosku mieszczącego się w pojęciu podań określonym w art. 63 § 1 k.p.a., czyli wniesionych w odpowiedni sposób. Żądanie wysłane wiadomością e-mail nie jest podaniem, a więc nie można stosować do niego trybu uzupełnienia braków formalnych podania (tak: WSA w Warszawie w postanowieniu z 25 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3639/24). Dopiero wniesienie podania w sposób określony w art. 63 § 1 k.p.a. wywołuje po stronie organu obowiązek ewentualnego wezwania nadawcy do usunięcia braków formalnych podania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., w tym opatrzenia dokumentu kwalifikowanym podpisem elektronicznym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1046/17).
W aktualnie obowiązującym stanie prawnym warunkiem skuteczności wniesienia podania na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej jest więc jego wniesienie wyłącznie na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Niezachowanie tego wymogu powoduje bezskuteczność czynności, albowiem stosownie do cytowanego art. 63 § 1 zdanie drugie k.p.a., podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu pozostawia się bez rozpoznania.
Należy powtórzyć, że w myśl art. 63 § 1 zdanie drugie k.p.a. organ administracji jest zobowiązany do pozostawienia pisma bez rozpoznania, jeśli strona wniosła je do organu zwykłym e-mailem, a nie za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym bądź na adres do doręczeń elektronicznych. Działanie takie nie jest zatem oznaką złej woli, czy też braku chęci podjęcia dodatkowych, pozaprawnych działań umożliwiających nadanie dalszego biegu sprawie, a działaniem odpowiadającym literze prawa.
Skoro odwołanie Skarżącego od decyzji Prezydenta z 6 listopada 2025 r. zostało wniesione po upływie terminu (w dniu 5 grudnia 2025 r.), zaś wniesienia odwołania zwykłym e-mailem w dniu 24 listopada 2025 r. należy uznać za nieskuteczne, organ odwoławczy był zobligowany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.
Podsumowując należy stwierdzić, że Kolegium dokonało wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych oraz w sposób prawidłowy oceniło zebrany w sprawie materiał procesowy. Podstawy zastosowania art. 134 k.p.a. zostały w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymagania stawiane przez art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]