Uzasadnienie
D. O. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS lub organ odwoławczy) z 5 lutego 2026 r., nr 010070/680/3239289/2024 (postępowanie nr 463508028), utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 maja 2024 r. o odmowie przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego na córkę L.K.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 8 kwietnia 2024 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na okres 2024/2025 na dziecko L.K.
W dniu 10 kwietnia 2024 r., na wezwanie organu, strona przedłożyła m.in. oświadczenie wskazujące ją jako wiodącego rodzica dziecka oraz kwestionujące opiekę naprzemienną, a także wyrok Sądu Rejonowego w Człuchowie z 29 maja 2023 r., sygn. akt III RC 105/22, wydany w sprawie o alimenty, a także potwierdzenia ponoszenia kosztów utrzymania dziecka.
Decyzją z 20 maja 2024 r. ZUS, na podstawie art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r., poz. 421), dalej jako: "ustawa" lub "ustawa o pomocy państwa", odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej wskazując, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, a w dniu 3 kwietnia 2024 r. został już złożony wniosek o to świadczenie przez ojca dziecka i informacją z 20 maja 2024 r. to jemu przyznano przedmiotowe świadczenie. Podkreślono, że dostarczony wyrok sądu jest zabezpieczeniem alimentacyjnym i nie orzeka o kontaktach z dziećmi.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że dziecko pozostaje pod jej władzą rodzicielską i to ona pobiera świadczenie od jego urodzenia. Strona dodała też, że ojciec ma kontakty z dzieckiem.
W piśmie z 7 lipca 2024 r., w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego z 3 lipca 2024 r., skarżąca wyjaśniła, że nie posiada wyroku sądu w sprawie opieki nad dzieckiem. Do pisma załączyła zaświadczenie o zameldowaniu córki L.K.
Decyzją z 5 lutego 2026 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepisy art. 5 ust. 2a i art. 22 ustawy o pomocy państwa i wskazał, że w sprawie doszło do zbiegu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze na dziecko. Jak ustalono, podział opieki nie jest uregulowany sądownie, a rodzice sprawują opiekę wspólnie, zaś ojciec dziecka złożył wniosek jako pierwszy i to jemu, zgodnie z art. 22 ustawy, przyznano świadczenie. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia drugiemu rodzicowi na to samo dziecko.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła przewlekłość postępowania odwoławczego, wskazując, że organ procedował około rok i 8 miesięcy. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) – w skrócie: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego. Organ bowiem przyjął, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest "wspólnie", jednak nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego w zakresie rzeczywistego wykonywania opieki. Zauważyła, że ojciec dziecka przedłożył wyrok alimentacyjny oraz własne oświadczenie o rzekomej opiece naprzemiennej, lecz wyrok ten nie ustanawiał opieki naprzemiennej. Nie istnieje prawomocne orzeczenie sądu regulujące opiekę naprzemienną – dziecko stale zamieszkuje ze skarżącą i to ona ponosi zasadnicze koszty jego utrzymania.
Zdaniem skarżącej organ też błędnie zastosował art. 22 ustawy o pomocy państwa i wynikającą z niego zasadę pierwszeństwa, gdyż nie wykazał, że opieka ma charakter równoczesny i równorzędny. Zastosowanie zasady pierwszeństwa nastąpiło zatem bez prawidłowych ustaleń w tym przedmiocie.
W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwsze instancji.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentacji przedłożonej przez ojca do jego wniosku wynikało, że dziecko przebywa naprzemiennie z obojgiem rodziców. W uzasadnieniu wyroku alimentacyjnego sąd ustalił, że od października 2022 r. rodzice sprawują faktyczną pieczę naprzemienną, poświęcając dzieciom porównywalną ilość czasu, przy czym ojciec zajmuje się córkami w wyznaczone dni tygodnia oraz w co drugi weekend, zapewniając im w swoim miejscu zamieszkania wyżywienie, nocleg, osobne pokoje oraz niezbędne środki czystości.
W ocenie Sądu ojciec czynnie uczestniczy w procesie wychowawczym i realizuje obowiązek alimentacyjny w naturze, co czyni bezzasadnym pobieranie świadczeń wychowawczych wyłącznie przez matkę, gdyż środki te powinny wspierać budżet obojga rodziców proporcjonalnie do sprawowanej przez nich opieki. Dalej organ wskazał, że z treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Słupsku z dnia 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV Ca 340/24, zasądzającego od ojca alimenty na rzecz małoletnich dzieci wynika, że sposób sprawowania przez rodziców pieczy na ich córkami jest w niniejszej sprawie bardzo zbliżony do pieczy naprzemiennej.
Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że ojciec dziecka zapewnia mu miejsce pobytu, wyżywienie oraz realizuje obowiązki wychowawcze w powtarzalnych okresach, spełnia on ustawowe przesłanki wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem i wobec braku ścisłej równowagi czasowej i braku orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej, priorytetem jest zasada pierwszeństwa wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Prezesa ZUS - utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na córkę z uwagi na ustalenie przez organ właściwy, że zachodzi zbieg praw obojga rodziców do tego świadczenia i w tym przypadku decyduje zasada pierwszeństwa z art. 22 ustawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r., poz. 421), dalej jako: "ustawa" lub "ustawa o pomocy państwa",
I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy. Stosownie do treści art. 5 ust. 2a omawianej ustawy w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu (podkreślenie Sądu), jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Zgodnie zaś z art. 22 ustawy o pomocy państwa, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 stosuje się.
Wyjaśnić należy, że świadczenie wychowawcze jest kierowane do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowawczych dzieci. Stanowi ono realizację zasady pomocniczości państwa względem rodziny (red. P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Wrocław 2016, s. 16-17). Jak podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy, wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych.
W związku z powyższym, rodziny często napotykają bariery ekonomiczne związane z wielkością dochodu. Niezbędne jest więc wprowadzenie takich rozwiązań, które umożliwią ich wyeliminowanie lub istotne zmniejszenie. Projektowana ustawa pozwoli zmniejszyć istniejące obecnie ekonomiczne ograniczenia, w szczególności wśród młodych ludzi decydujących się na posiadanie potomstwa, zwłaszcza drugiego i kolejnego dziecka (VIII.216, Pomoc państwa w wychowywaniu dzieci, LEX).
Wskazać również należy, że z przepisów ustawy wynika, że co do zasady, świadczenie wychowawcze jest świadczeniem niepodzielnym i przysługuje rodzicowi, który sprawuje opiekę nad dzieckiem, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy, który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Jak wynika bowiem z dokumentów przedłożonych przez skarżącą po wniesieniu skargi, tj. postanowienie Sądu Okręgowego w Słupsku z 31 marca 2026 r., sygn. akt IV Ca 902/25, Sąd Rejonowy w Człuchowie oddalił wniosek D. K. (ojciec dziecka) o ustanowienie opieki naprzemiennej, a Sąd Okręgowy oddalił apelację od tego postanowienia.
W związku z tym oś sporu koncentruje się na kwestii, czy organ prawidłowo zastosował art. 22 ustawy o pomocy państwa. Ustawodawca postanowił bowiem, że w sytuacji, gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W motywach zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie podział opieki nie jest uregulowany sądownie, a rodzice sprawują opiekę wspólnie, zaś ojciec dziecka złożył wniosek jako pierwszy i to jemu przyznano świadczenie.
Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia drugiemu rodzicowi na to samo dziecko. W skardze zaś skarżąca akcentowała, że organ błędnie zastosował art. 22 ustawy i wynikającą z niego zasadę pierwszeństwa, gdyż nie wykazał, że opieka ma charakter równoczesny i równorzędny. W ocenie skarżącej organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego w zakresie rzeczywistego wykonywania opieki.
W ocenie Sądu stanowisko organu jest trafne. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalając wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Słuszne są wnioski organu, że z dokumentacji przedłożonej w toku postępowania wynikało, że dziecko przebywa naprzemiennie z obojgiem rodziców. Co więcej, w piśmie z 28 września 2024 r. – skierowanym do Prezesa ZUS, skarżąca sama potwierdziła, że ze względu na rodzaj pracy jaką wykonują rodzice, dzieci przebywają u rodziców naprzemiennie, pomijając okres wakacyjny i dni wolne od nauki szklonej, gdyż wtedy – jak wskazała, większość opieki nad dziećmi sprawuje skarżąca.
Zdaniem Sądu powyższych ustaleń nie podważa wyrok Sądu Rejonowego w Człuchowie z 29 maja 2023 r., sygn. akt III RC 105/22. W uzasadnieniu wyroku alimentacyjnego Sąd ustalił, że od października 2022 r. rodzice sprawują faktyczną pieczę naprzemienną, poświęcając dzieciom porównywalną ilość czasu, przy czym ojciec zajmuje się córkami w wyznaczone dni tygodnia oraz w co drugi weekend, zapewniając im w swoim miejscu zamieszkania wyżywienie, nocleg, osobne pokoje oraz niezbędne środki czystości. Sąd stwierdził także, że ojciec czynnie uczestniczy w procesie wychowawczym i realizuje obowiązek alimentacyjny w naturze, co czyni bezzasadnym pobieranie świadczeń wychowawczych wyłącznie przez matkę, gdyż środki te powinny wspierać budżet obojga rodziców proporcjonalnie do sprawowanej przez nich opieki.
Ponadto należy odnotować, że z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Słupsku z 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV Ca 340/24, zasądzającego od ojca alimenty na rzecz małoletnich dzieci wynika, że sposób sprawowania przez rodziców pieczy na ich córkami jest bardzo zbliżony do pieczy naprzemiennej, lecz - jak zauważył Sąd, stricte takiego charakteru nie posiada, gdyż szala przesuwa się nieznacznie w stronę matki dzieci, ponieważ córki spędzają z nią "choćby i nieznacznie to jednak większą część czasu".
Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że w sprawie doszło do zbiegu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze na dziecko. Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 22 ustawy o pomocy państwa poprzez jego błędne zastosowanie jest przy tym nieuzasadniony. Prawidłowe są bowiem ustalenia i argumentacja organu, że faktyczna opieka nad dzieckiem sprawowana jest przez oboje rodziców, w porównywalnym czasie, a więc o prawie do świadczenia wychowawczego decyduje kolejność złożenia wniosku.
Nawiązując do argumentacji skarżącej wyjaśnić należy, że organ orzekający o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego nie pełni roli sądu rodzinnego, ani nie rozstrzyga konfliktu między rodzicami na tle sprawowania przez każdego z nich władzy rodzicielskiej nad dziećmi. Organ właściwy w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego, w stanie faktycznym wypełniającym hipotezę art. 22 ustawy o pomocy państwa, nie jest uprawniony do oceny w jaki sposób rodzice wywiązują się ze swoich obowiązków rodzicielskich i nie musi badać ile dokładnie czasu (godzinowo, co do dnia) poświęcają dzieciom w sytuacji, gdy rodzice oboje mają pełnię władzy rodzicielskiej, a z prawidłowych ustaleń organu wynika, że dziecko naprzemiennie przebywa u rodziców, a więc opieka sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, którzy dzielą się nią w ww. sposób w związku z specyfiką wykonywanych przez nich prac zarobkowych. Przy czym ta quasi naprzemienna opieka sprawowana jest bez orzeczenia sądu ją ustalającego. Nie można zatem w tej sprawie zastosować rozwiązania z art. art. 5 ust. 2a ustawy.
Konkludując, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami, które uzasadniałyby jej uchylenie. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie naruszając przywołanych w skardze przepisów k.p.a.. Tak ustalony stan faktyczny stał się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa, w szczególności art. 22 zdanie 2. ustawy, co wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Należy dodać, że zarzucana w skardze przewlekłość postępowania organów w tej sprawie nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę legalności wydawanych w sprawie decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.