Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 23 czerwca 2023 r. Województwo Pomorskie Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku (dalej: "Inwestor") wystąpił do Burmistrza Gminy Żukowo (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa[...]".
Pismem z 3 lipca 2023 r. Burmistrz zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: "RDOŚ"), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kartuzach (dalej: "PPIS") oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Gdańsku (dalej: "PGWWP") z prośbą o przedstawienie opinii w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.
Z uwagi na to, że postanowieniem z 4 stycznia 2024 r. RDOŚ wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, Burmistrz wydał w dniu 12 stycznia 2024 r. postanowienia w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.
W dniu 9 kwietnia 2024 r. Inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia (dalej: "raport OOŚ"), o czym Burmistrz zawiadomił i obwieścił, występując do RDOŚ, PPIS i PGWWP o uzgodnienie warunków realizacji dla ww. inwestycji.
Po wezwaniu Inwestora do uzupełnienia raportu OOŚ RDOŚ wydał w dniu 17 stycznia 2025 r. postanowienie uzgadniające realizację planowanego przedsięwzięcia.
W dniu 23 stycznia 2025 r. Burmistrz zawiadomił w formie obwieszczenia o ponownym przystąpieniu do postępowania z udziałem społecznym.
Uwagi do planowanej inwestycji w toku postępowania zgłosili m.in.: A. S., B. R., Komitet Społeczny "[...]" oraz "G. " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. Decyzją z 12 sierpnia 2025 r. Burmistrz, na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.) - dalej: "u.u.i.ś", określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa [...]".
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: A.S., B.R.i "G" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. Zaskarżając decyzję Burmistrza z 12 sierpnia 2025 r. oraz postanowienie RDOŚ z 17 stycznia 2025 r. A. S. zarzucił, że: 1) zostały one sformułowane z naruszeniem procedur określających ramy proceduralne ich wydania, w tym u.u.i.ś. oraz ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", 2) określają warunki realizacji inwestycji w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego;
- 3) nie zawierają rozstrzygnięć ani elementów wymaganych prawem;
- 4) nie były prowadzone w celu możliwie jak najlepszego zabezpieczenia środowiska, a legalizacji uszczerbku w dobrach chronionych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i postanowienia RDOŚ oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z 24 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Burmistrza z 12 sierpnia 2025 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść złożonych odwołań oceniają następnie, że zaskarżona decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym zwłaszcza art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 3 oraz art. 85 ust. 2 u.u.i.ś.
Zdaniem Kolegium w zaskarżonej decyzji nie określono, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a u.u.i.ś., miejsca realizacji przedsięwzięcia. Za niewystarczające w tym zakresie organ odwoławczy uznał, aby wykaz działek ewidencyjnych, na których ma być realizowania inwestycja został określony jedynie przez inwestora np. we wniosku, karcie informacyjnej przedsięwzięcia, czy też raporcie OOŚ. Podkreślono, że organ wydający decyzję powinien szczegółowo w niej określić miejsce realizacji przedsięwzięcia przez wskazanie konkretnych działek ewidencyjnych, na których ma być ona zrealizowana, tak aby osoby biorące udział w postępowaniu (strony postępowania, społeczeństwo) mogły ustalić, na jakich działkach będzie realizowana inwestycja, czy np. będą to działki będące własnością tych osób lub położone w pobliżu ich nieruchomości. Zaznaczono, że decyzji organu nie może zastąpić wydane w sprawie postanowienie RDOŚ zawierające taki wykaz.
W ocenie Kolegium w sentencji decyzji nie określono również prawidłowo wybranego wariantu realizacji przedsięwzięcia. Z akt sprawy wynika bowiem, że Inwestor przedstawił cztery warianty przedsięwzięcia, w tym proponowany przez niego wariant W2 i najbardziej korzystny dla środowiska wariant W4. Natomiast w punkcie IX zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał: "jako dopuszczalny do realizacji wariant polegający na budowie połączenia drogi wojewódzkiej [...] z Obwodnicą [...], z zapewnieniem najkorzystniejszych warunków dla środowiska". Zdaniem organu odwoławczego z takiego zapisu można wnioskować, że Burmistrz jako dopuszczalny do realizacji wskazał wariant W4, najbardziej korzystny dla środowiska. Tymczasem - jak wynika z całości akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji - jako wariant dopuszczony do realizacji określono w rzeczywistości wariant W2, wskazany przez Inwestora. Takie nieprecyzyjne określenie w sentencji decyzji wybranego wariantu realizacji przedsięwzięcia stanowi naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.
W ocenie Kolegium dokument stanowiący załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji w żadnym zakresie nie spełnia wymogów uznania go za charakterystykę przedsięwzięcia, gdyż zawiera się ona w pięciu zdaniach, w których wskazano jedynie i to bardzo ogólnie, w jaki sposób, w których godzinach i przy pomocy jakiego sprzętu będą wykonywane prace przy realizacji inwestycji.
Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w rzeczywistości nie ocenił wydanego w sprawie postanowienia uzgadniającego RDOŚ i przedłożonego przez Inwestora raportu OOŚ. Burmistrz w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w uzgodnieniu RDOŚ i raporcie OOŚ. Poza informacją, że w sprawie wpłynęły takie dowody, organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do nich szczegółowo, nie przeprowadził ich dokładnej oceny, nie dokonał weryfikacji raportu OOŚ, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 3 pkt 8 u.u.i.ś.
W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie zawiera także uzasadnienia dla wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia. Wskazano, że Burmistrz zaakceptował wariant W2 wskazany do realizacji przez Inwestora, jednak w żaden sposób nie dokonał oceny zasadności wyboru tego wariantu, zwłaszcza w kontekście porównania go z wariantem W4, najbardziej korzystnym dla środowiska.
Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania wpłynęły wnioski, uwagi i zastrzeżenia stron postępowania oraz społeczeństwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił treść tych protestów i przebieg postępowania związany z ich wpływem, jednak w żaden sposób się do nich nie odniósł. Burmistrz nie wyjaśnił, w jaki sposób - zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. - wziął pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.
Kolegium zwróciło uwagę, że po zawiadomieniu stron postępowania o zebranych dokumentach i materiałach oraz możliwości zapoznania się z nimi i wypowiedzenia przed wydaniem decyzji (pismo z 31 marca 2025 r.) do akt sprawy wpłynęły liczne pisma stron postępowania z uwagami do raportu OOŚ, do których Inwestor kilkukrotnie przedkładał dodatkowe wyjaśnienia. Wskazano, że obszerna i merytoryczna wymiana pism między stronami a Inwestorem trwała od kwietnia do lipca 2025 r. i miała znaczenie dla sprawy.
W tej sytuacji przed wydaniem decyzji należało ponownie zawiadomić strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zaś brak takiego zawiadomienia stanowi naruszenie art. 10 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, że raport OOŚ, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś., musi zawierać informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań/przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach
Kolegium zwróciło uwagę, że w złożonym przez Inwestora raporcie OOŚ wskazano (s. 499 i 500), iż możliwe oddziaływania skumulowane mogą dotyczyć sytuacji, gdy w bliskim sąsiedztwie inwestycji są zlokalizowane lub będą realizowane podobne przedsięwzięcia, charakteryzujące się zbliżonymi oddziaływaniami. Równoległa eksploatacja takich przedsięwzięć, jak również równoległe prowadzenie prac budowlanych, a potem ich jednoczesne funkcjonowanie mogłoby doprowadzić do kumulacji oddziaływań takich jak: zwiększenie poziomu hałasu i emisji do powietrza, wpływ na krajobraz, możliwa wycinka drzew i krzewów. W raporcie OOŚ wskazano, że w toku prac nad nim przeanalizowano możliwość wystąpienia skumulowanych oddziaływań, jednak w sąsiedztwie analizowanych wariantów drogi nie przewiduje się realizacji inwestycji, których oddziaływania mogłyby się kumulować na etapie budowy w zakresie oddziaływania na środowisko oraz na bezpieczeństwo i zdrowie ludzi.
Natomiast w jednym z odwołań wskazano, że decyzją z 14 kwietnia 2025 r. Burmistrz określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia "Rozbudowa[...]", która jest planowana do realizacji w bliskiej odległości względem inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja - oba przedsięwzięcia, oddalone od siebie około 1,5 km, realizowane są w tej samej gminie (Ż.), w tych samych sołectwach (G. i B.), w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...] i obszarów chronionych. W tej sytuacji organ pierwszej instancji w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien ustalić i ocenić, czy nie dojdzie do kumulowania się oddziaływań ww. przedsięwzięć.
Kolegium podzieliło również zarzuty odwołań, że Burmistrz nie wyjaśnił i nie odniósł się do wielu szczegółowych aspektów, na które zwracały uwagę strony postępowania w jego trakcie. Organ pierwszej instancji w trakcie postępowania ograniczał się do przekazywania Inwestorowi uwag i wniosków, najpierw RDOŚ, a potem stron postępowania, a następnie w drugą stronę przekazywania wyjaśnień Inwestora. Burmistrz w żadnym zakresie nie zajął stanowiska odnośnie do poruszanych w tej korespondencji zagadnieniach. Zdaniem organu odwoławczego brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do podnoszonych przez strony zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Końcowo Kolegium wskazało, że w swoim odwołaniu A. S., na podstawie art. 142 k.p.a., zaskarżył również postanowienie RDOŚ z 17 stycznia 2025 r., wnosząc o jego uchylenie. Odwołując się do poglądów doktryny podniesiono, że organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko takiemu postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Mając to na uwadze Kolegium oceniło, że nie ma kompetencji do podejmowania odrębnego rozstrzygnięcia odnośnie do ww. postanowienia RDOŚ. Zaznaczono, że w sytuacji, gdy z uwagi na wskazane wyżej wady postępowania i samej decyzji, organ pierwszej instancji będzie musiał uzupełnić materiał dowodowy i ponownie w znacznym zakresie przeprowadzić ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, również wymagane będzie ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.
Od decyzji Kolegium A. S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł sprzeciw zarzucając jej, że pomimo istnienia przesłanek do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań organ odwoławczy skierował sprawę do ponownego rozpoznania, choć w pierwszej kolejności powinien wydać decyzję negatywną dla Inwestora, czym naruszono art. 138 § 2 k.p.a., albowiem zastosowanie tego przepisu warunkowane jest brakiem podstaw do wydania decyzji merytorycznej (w tym negatywnej) z uwagi na konieczność wyjaśnienia niewyjaśnionego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ dla rozstrzygnięcia decyzji (a nie dla wydania decyzji pozytywnej). Zarzucono również, że Kolegium nie uchyliło postanowienia RDOŚ z 17 stycznia 2025 r. w przedmiocie uzgodnienia ww. przedsięwzięcia i zakresie raportu OOŚ, przez co wciąż w mocy pozostaje wadliwe postanowienie RDOŚ, które ogranicza organ pierwszej instancji w dojściu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Ponadto zarzucono, że Kolegium nie rozpoznało części zarzutów odwołania, w tym w szczególności w zakresie wadliwego podejścia do kompensacji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium ze wskazaniem, że rozstrzygnięcie z art. 138 § 2 k.p.a. byłoby możliwe dopiero po wykluczeniu podstaw do wydania decyzji negatywnej dla Inwestora, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że prawidłowym rozstrzygnięciem sprawy powinno być wydanie decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji wnioskowanej przez Inwestora. Dokonana przez Kolegium ocena materiału dowodowego oraz treść uzasadnienia decyzji zdają się potwierdzać przedstawioną tezę, jednak organ odwoławczy nie wyciągnął z nich adekwatnego wniosku.
Wnoszący sprzeciw wskazał, że pismem z 4 marca 2025 r. Burmistrz wezwał Inwestora do uzupełnienia raportu. Wezwanie było sformułowane w sposób odpowiadający wcześniejszym wezwaniom, tj. do pisma dodano załącznik, w którym wymieniono braki. Pismo pochodziło od strony. Nie ograniczając wezwania do części zagadnień zawartych w załączniku (tj. przez dołączenie pisma strony, a nie selektywną parafrazę) organ potwierdził, że w jego ocenie całość zarzutów i wniosków strony jest zasadna, a raport ma wymienione w nim braki. Odpowiedź Inwestora uzupełniała raport w sposób nieusuwający wszystkich braków. Kreuje to stan faktyczny, w którym organ pierwszej instancji w dokumencie urzędowym potwierdził, że raport jest niekompletny i nie spełnia wymagań ustawowych. Podkreślono, że nie wzywa się do uzupełnienia dokumentów kompletnych. Niekompletność raportu stanowi o brakach formalnych wniosku o wydanie decyzji środowiskowej.
Nie uzupełniając raportu pomimo wezwania Inwestor świadomie oczekiwał rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny raport, tj. wniosek o wydanie decyzji posiadający braki formalne. Zdaniem wnoszącego sprzeciw zaniechanie Inwestora (będącego profesjonalistą i reprezentowanego przez spółkę będącą pełnomocnikiem i autorem opracowań środowiskowych dla jednych z największych inwestycji w kraju) było konfrontacyjne, celowe i poparte świadomością możliwych konsekwencji. W jej wyniku organ został z skonfrontowany z sytuacją, w której Inwestor celowo i ostentacyjnie lekceważy treść wezwań. Faktyczna odmowa uzupełnienia raportu przez Inwestora obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.
Zdaniem wnoszącego sprzeciw Kolegium oceniając sprawę jako organ merytoryczny na początku postępowania zobowiązane było do weryfikacji, czy wniosek spełniał wymagania formalne. Okoliczność ta decyduje bowiem, czy postępowanie w ogóle powinno być prowadzone. Bez tego nie można ocenić, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu, że decyzja "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" możliwe jest wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wskazano, że merytoryczne rozpoznanie sprawy może przybrać dla wnioskodawcy postać pozytywną albo negatywną. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w oparciu o istniejący materiał dowodowy oraz gdy nie można wydać decyzji pozytywnej, ani negatywnej. Jeśli nie można wydać decyzji pozytywnej, to należy sprawdzić czy nie ma podstaw do wydania decyzji negatywnej.
W przypadku spełnienia przesłanek do wydania decyzji negatywnej należy ją wydać. Jeśli nie można wydać decyzji pozytywnej ani negatywnej to właściwe jest dalsze badanie sprawy (wyjaśnianie niewyjaśnionego zakresu, który jest istotny dla rozstrzygnięcia).
Zdaniem wnoszącego sprzeciw dogłębniejsze wyjaśnianie sprawy w przypadku istnienia podstaw do wydania decyzji negatywnej jest nielogiczne i sprzeczne z zasadą ekonomiki postępowania (art. 12 § 1 i 2 k.p.a.). Uporczywe prowadzenie sprawy aż do pozytywnego skutki (bez względu na niechęć lub opór wnioskodawcy w jej wyjaśnieniu) prowadzi do zatorów i przewlekłości w pracy organów administracji. Jeśli w sprawie występuje sytuacja, w której istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który jest istotny, ale przyczyną jego wystąpienia są braki formalne wniosku o wydanie decyzji, których wnioskodawca pomimo wezwania nie uzupełnił, to powinno to skutkować wydaniem decyzji negatywnej, a nie kasacyjnej. Ów "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest bowiem istotny tylko dla wydania decyzji pozytywnej i bez znaczenia dla decyzji negatywnej, gdyż przesłanki do jej sformułowania już występują. Nie egzekwując prawa organ narusza zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.).
Podkreślono, że art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, iż istotny wpływ powinien oddziaływać na "rozstrzygnięcie", a nie na treść bądź możliwość wydania decyzji pozytywnej. Prowadzenie postępowania tak długo, aż w końcu Inwestor uzyska decyzję pozytywną (bez faktycznej możliwości wydania decyzji negatywnej) narusza prawa wszystkich innych stron niż Inwestor. Zwrócono uwagę, że wydanie decyzji negatywnej nie blokuje Inwestorowi możliwości uzyskania decyzji pozytywnej w przyszłości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 lutego 2026 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego.
Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Kolegium wydając decyzję kasacyjną wykazało wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.
Organ odwoławczy prawidłowo bowiem dostrzegł, że w decyzji z 12 sierpnia 2025 r. nie określono, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. z 2026 r., poz. 670), miejsca realizacji przedsięwzięcia. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że niewystarczające jest w tym zakresie, aby wykaz działek ewidencyjnych, na których ma być realizowania inwestycja został określony jedynie przez inwestora (np. we wniosku, karcie informacyjnej przedsięwzięcia, czy też raporcie o odziaływaniu na środowisko). Organ wydający decyzję powinien szczegółowo w niej określić miejsce realizacji przedsięwzięcia przez wskazanie konkretnych działek ewidencyjnych, na których ma być ona zrealizowana, tak aby osoby biorące udział w postępowaniu mogły ustalić, na jakich działkach będzie realizowana inwestycja, czy np. będą to działki będące własnością tych osób lub położone w pobliżu ich nieruchomości. Kolegium słusznie podkreśliło, że decyzji organu nie może zastąpić postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku zawierające taki wykaz.
Organ odwoławczy słusznie również zwrócił uwagę, że w sentencji decyzji Burmistrza z 12 sierpnia 2025 r. nie określono prawidłowo wybranego wariantu realizacji przedsięwzięcia. Z nadesłanych wraz ze sprzeciwem akt sprawy wynika, że Inwestor przedstawił cztery warianty przedsięwzięcia, w tym proponowany przez niego wariant W2 i najbardziej korzystny dla środowiska wariant W4. W trakcie postępowania organ pierwszej instancji wystąpił do Inwestora z pytaniem, czy wariant W4, będący jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, mógłby być wariantem wskazanym do realizacji, zamiast wariantu W2. W piśmie z 14 stycznia 2025 r. Inwestor wyjaśnił, że nie istnieją przesłanki do jednoznacznego wykluczenia któregoś z rozważanych wariantów ze względów środowiskowych. Wyjaśniono również, że w toku analiz brano pod uwagę, oprócz uwarunkowań środowiskowych i społecznych, również uwarunkowania ekonomiczne oraz funkcjonalno-technologiczne. W związku z tym wariant W2 wybrano do realizacji, natomiast wariant W4 wskazano jako racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska.
Analizując treść decyzji Burmistrza z 12 sierpnia 2025 r. Kolegium prawidłowo dostrzegło, że w punkcie IX zapisano: "wskazać jako dopuszczalny do realizacji wariant: polegający na budowie połączenia drogi wojewódzkiej [...] z Obwodnicą [...], z zapewnieniem najkorzystniejszych warunków dla środowiska". Z tego zapisu można wywnioskować, że organ pierwszej instancji jako dopuszczalny do realizacji wskazał wariant W4, najbardziej korzystny dla środowiska. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji z 12 sierpnia 2025 r., jako wariant dopuszczony do realizacji określono w rzeczywistości wariant W2, tj. wskazany przez Inwestora.
W powyższym zakresie Sąd zgadza się z Kolegium, że niezgodność pomiędzy sentencją decyzji Burmistrza a jej uzasadnienie w zakresie określenia wybranego wariantu realizacji przedsięwzięcia stanowi naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.
Kolejnym uchybieniem dostrzeżonym przez organ odwoławczy były braki związane z charakterystyką przedsięwzięcia, która zgodnie z art. 82 ust. 3 u.u.i.ś. stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kolegium wyjaśniło, że dokument, jakim jest charakterystyka przedsięwzięcia powinien przestawiać ogólne dane dotyczące przedsięwzięcia, takie jak np. miejsce jego usytuowania, opis sposobu realizacji, w tym np. sposobu prowadzenia prac, rodzaju używanych materiałów, przewidywanego wpływu inwestycji na środowisko (w fazie realizacji i eksploatacji), planowane rozwiązania chroniące środowisko, wskazanie przyjętego wariantu przedsięwzięcia z uzasadnieniem jego racjonalności. Charakterystyka przedsięwzięcia powinna przedstawiać stronom postępowania ogólny zarys planowanego przedsięwzięcia, który w zależności od rodzaju i skali przedsięwzięcia powinien być odpowiednio w niej uszczegółowiony.
Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w rzeczywistości nie sporządził takiej charakterystyki przedsięwzięcia. Za taką z pewnością nie można uznać kilku zdań zawartych w załączniku nr 1 do decyzji z 12 sierpnia 2025 r., w których wskazano jedynie (i to bardzo ogólnie) w jaki sposób, w których godzinach i przy pomocy jakiego sprzętu będą wykonywane prace przy realizacji inwestycji.
Kolegium prawidłowo dostrzegło, że Burmistrz nie wykonał należycie obowiązków, jakie ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję środowiskową w art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. Z regulacji tej wynika, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydając taką decyzję należy wziąć pod uwagę m.in. wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie OOŚ oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.
W odwołaniach od decyzji z 12 sierpnia 2025 r. zarzucono, że organ pierwszej instancji w rzeczywistości nie ocenił wydanego w sprawie postanowienia uzgadniającego RDOŚ i przedłożonego przez Inwestora raportu OOŚ. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz nie wyjaśnił, w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w uzgodnieniu RDOŚ i raporcie OOŚ. Poza informacją, że w sprawie wpłynęły takie dowody organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do nich szczegółowo, nie dokonał ich oceny, nie dokonał weryfikacji raportu OOŚ, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 3 pkt 8 u.u.i.ś.
W tym miejscu należy podkreślić, że gdyby powyższy mankament był jedynym dostrzeżonym przez organ odwoławczy to z całą pewnością Kolegium mogłoby go sanować we własnym zakresie, na etapie postępowania odwoławczego. Było to jednak jedno z wielu uchybień, jakich przy wydawaniu decyzji z 12 sierpnia 2025 r. dopuścił się Burmistrz. Należy również wskazać, że dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia nie dotyczyły wyłącznie treści samej decyzji, lecz również postępowania poprzedzającego jej wydanie.
W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium odnotowało również, że Burmistrz zawiadomił co prawda społeczeństwo o toczącym się postępowaniu dotyczącym planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia, o dokumentach, które zostały zebrane w toku tego postępowaniu i o możliwości przedstawienia swoich zarzutów i uwag, jednakże do złożonych wniosków, uwag i zastrzeżeń - poza odnotowaniem, że wpłynęły - nie odniósł się w sposób szczegółowy, a w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, czy wziął je pod uwagę, jak tego wymaga art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.
Organ odwoławczy podzielił również zarzuty jednego z odwołań, że obwieszczenia o prowadzonym postępowaniu były umieszczane w zakładce strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej dotyczącej postępowań z 2023 r. (rok wszczęcia postępowania w sprawie), co mogło utrudnić powzięcie wiedzy o postępowaniu i gromadzonych dokumentach. W efekcie mogło dojść do naruszenia prawa społeczeństwa do udziału w postępowaniu i wykonania przez organ obowiązku zapewniania społeczeństwu tego udziału.
Z akt sprawy wynika również, że po zawiadomieniu pismem z 31 marca 2025 r. stron postępowania o zebranych dokumentach i materiałach oraz możliwości zapoznania się z nimi i wypowiedzenia przed wydaniem decyzji, do akt sprawy wpłynęły pisma B. R. z uwagami do raportu OOŚ, do których Inwestor kilkukrotnie przedkładał dodatkowe wyjaśnienia. Wymiana pism między B. R. a Inwestorem trwała od kwietnia do lipca 2025 r. W tej sytuacji Kolegium słusznie oceniło, że przed wydaniem decyzji należało ponownie zawiadomić strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zaś brak takiego zawiadomienia stanowi naruszenie art. 10 k.p.a.
W następnej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
W złożonym przez Inwestora raporcie OOŚ wskazano (s. 499 i 500), że możliwe oddziaływania skumulowane mogą dotyczyć sytuacji, gdy w bliskim sąsiedztwie inwestycji są zlokalizowane lub będą realizowane podobne przedsięwzięcia, charakteryzujące się zbliżonymi oddziaływaniami. Równoległa eksploatacja takich przedsięwzięć, jak również równoległe prowadzenie prac budowlanych, a potem ich jednoczesne funkcjonowanie mogłoby doprowadzić do kumulacji oddziaływań takich jak: zwiększenie poziomu hałasu i emisji do powietrza, wpływ na krajobraz, możliwa wycinka drzew i krzewów. W raporcie OOŚ wskazano, że w toku prac nad nim przeanalizowano możliwość wystąpienia skumulowanych oddziaływań, jednak w sąsiedztwie analizowanych wariantów drogi nie przewiduje się realizacji inwestycji, których oddziaływania mogłyby się kumulować na etapie budowy w zakresie oddziaływania na środowisko oraz na bezpieczeństwo i zdrowie ludzi. Wskazano również, że analizy zawarte w raporcie uwzględniają przebudowę odcinków DK[...] i DW[...].
W odwołaniu od decyzji Burmistrza z 12 sierpnia 2025 r. "G" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. zwróciła m.in. uwagę, że decyzją z 14 kwietnia 2025 r. Burmistrz określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia p.n. "Rozbudowa [...]", które jest planowane do realizacji w bliskiej odległości względem inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja - oba przedsięwzięcia, oddalone od siebie około 1,5 km, realizowane są w tej samej gminie (Ż.), w tych samych sołectwach (G. i B.), w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Raduni i obszarów chronionych.
W związku z powyższym Kolegium, jak najbardziej prawidłowo, zobowiązało Burmistrza, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ustalił i ocenił, czy nie dojdzie do kumulowania się oddziaływań ww. przedsięwzięcia z planowanym przez Inwestora w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do sformułowane w sprzeciwie zarzutu nieuchylenia przez Kolegium postanowienia RDOŚ z 17 stycznia 2025 r. należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Uzgodnienie w drodze postanowienia (art. 77 ust. 3 u.u.i.ś.), w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracji rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. Uzgodnienie to jest niezaskarżalne (nie przysługuje na nie zażalenie), bowiem w art. 77 ust. 7 u.u.i.ś. wyłączono możliwość stosowania art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest przez organ decydujący po przeprowadzeniu wymaganego uzgodnienia.
Zakwestionowanie postanowienia o uzgodnieniu inwestycji jest natomiast możliwie w drodze odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ze względu na treść art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
W judykaturze wskazuje się, że w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Jednakże uznając uzgodnienie za prawidłowe, organ odwoławczy również nie wydaje odrębnego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia uzgodnieniowego (zob. wyroki NSA: z 6 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3/16 i z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, z uwagi na dostrzeżone przez Kolegium wady postępowania i samej decyzji Burmistrza z 12 sierpnia 2025 r., organ pierwszej instancji będzie musiał uzupełnić materiał dowodowy i ponownie, w znacznym zakresie przeprowadzić ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przez co będzie wymagane ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.
Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).
Zdaniem Sądu skala dostrzeżonych przez organ odwoławczy naruszeń przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) uprawniała Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się z wnoszącym sprzeciw, że z uwagi na dostrzeżone przez Kolegium uchybienia organ ten powinien był uchylić decyzję Burmistrza i wydać decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Takie oczekiwanie należy ocenić jako przedwczesne i naruszające sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. W doktrynie wskazuje się, że istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.[pic]