Uzasadnienie
Skarga pana A.P. (dalej jako: "Skarżący"), na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) z 28 stycznia 2026 r., w przedmiocie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z 2 lipca 2007 r. Starosta Powiatowy w Pruszczu Gdańskim zatwierdził projekt budowlany i udzielił Skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w B., gmina P..
W dniach 17 lipca 2024 r. oraz 11 września 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Gdańskim (PINB) przeprowadził oględziny na ww. działce i ustalił, że inwestor nie rozpoczął budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, natomiast w miejscu projektowanego budynku gospodarczo-garażowego inwestor realizuje budynek mieszkalny. Ustalono, że w zatwierdzonym projekcie wymiary budynku gospodarczo-garażowego wyniosły 9,54 m x 6 m oraz wysokość 4,57 m do kalenicy. Aktualne wymiary budynku wynoszą 9,79 m x 6,5 m oraz wysokość ok. 6 m. Stwierdzono, że budowa nie została zakończona oraz że od strony zachodniej ściany szczytowej pozostawiono pręty zbrojeniowe pod montaż schodów zewnętrznych i spocznika prowadzących na poddasze budynku. W związku z wprowadzonymi odstępstwami od ww. pozwolenia na budowę zmianie uległy wymiary zewnętrzne budynku, wysokość oraz sposób użytkowania z funkcji gospodarczo-garażowej na mieszkalną, co zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego.
PINB postanowieniem z 24 września 2024 r. wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w miejscowości B. gmina P., wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nakazał inwestorowi wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy. WINB w postępowaniu zażaleniowym, postanowieniem z 18 grudnia 2024 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z powodu niewydania przez organ wymaganej decyzji w terminie dwóch miesięcy. Prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Gd 143/25 z 4 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych.
Postanowieniem z 30 września 2025 r. PINB ponownie wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w miejscowości B. gmina, P., wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nakazał inwestorowi wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy. WINB postanowieniem z 4 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 kwietnia 2026 r., II SA/Gd 113/26 oddalił skargę na to postanowienie.
PINB decyzją z 2 października 2025 nałożył na Skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (sporządzonego przez osobę posiadającą prawo do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie), dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w miejscowości B., gmina P., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu PINB wskazał, że w zatwierdzonym projekcie wymiary budynku gospodarczo-garażowego są 9,54 m x 6 m oraz wysokość 4,57 m do kalenicy. Aktualne wymiary budynku wynoszą 9,79 m x 6,5 m oraz wysokość ok. 6 m. W związku z wprowadzonymi odstępstwami od pozwolenia na budowę zmianie uległy wymiary zewnętrzne budynku, wysokość oraz sposób użytkowania z funkcji gospodarczo-garażowej na mieszkalną, co zgodnie z art. 36a ust 5 ustawy Prawo budowlane stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Ustalono, że budowa nie została zakończona. Stwierdzono, że od strony zachodniej ściany szczytowej pozostawiono pręty zbrojeniowe pod montaż schodów zewnętrznych i spocznika prowadzących na poddasze budynku.
W wyniku wniesionego odwołania WINB decyzją z 28 stycznia 2026 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin tj. do 30 czerwca 2026 r., a w pozostałym zakresie utrzymał ją mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że wprowadzone zmiany w każdym przypadku zostały zwiększone o więcej niż dopuszczalne 2%, oznacza to wprowadzenie istotnego odstępstwa w myśl art. 36 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania. Zaprojektowany budynek miał pełnić funkcję gospodarczo-garażową. Wybudowany budynek pełni funkcję mieszkalną. Wobec tego wprowadzone zostało istotne odstępstwo, o którym mowa w art. 36 ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego.
Skarżący we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na decyzję WINB wskazał, że budowę budynku gospodarczo-garażowego G-20 wykonał zgodnie z pozwoleniem na budowę i na podstawie projektu architektoniczno-budowlanego. Firma E. S.A. dokonała samowoli budowlanej nad budynkiem zawieszając przewody linii średniego napięcia niezgodnie z przepisami prawa. Wykonanie projektu zastępczego i adaptacja tego projektu do samowoli budowlanej jest niezgodna z prawem. W związku z powyższym Skarżący podjął czynności prawne przed sądem powszechnym i do czasu wydania prawomocnego wyroku projekt architektoniczno-budowlany nie może być zmieniany.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie w dniu 15 lipca 2026 r. pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że spór nie dotyczy dokonanych pomiarów budynku tylko kwalifikacji prawnej stanu zabudowy na działce. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego na nieruchomości doszło do wybudowania innego budynku niż objęty pozwoleniem na budowę, co doprowadziło do zmiany funkcji i parametrów obiektu. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w G. postępowania o sygn. I C 1769/25. Pełnomocnik wskazał na zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wpływu lokalizacji budynku ani zgodności inwestycji z pierwotnym zamierzeniem. Zdaniem pełnomocnika, naruszono także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie wszystkich zarzutów strony w szczególności dotyczących linii energetycznej.
Naruszono też art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez powołanie się na związanie się oceną prawną wyroku II SA/Gd 143/25, a związanie to dotyczyło wyłącznie kwestii wstrzymania robót, a nie zwalniało organu z pełnej ponownej analizy sprawy co do meritum nakazu. Naruszono też art. 36a ustawy Prawo budowlane przez błędną kwalifikację stanu jego odstępstwa od projektu budowlanego zamiast realizacji innego obiektu budowlanego. Skarżący oświadczył, że linię energetyczną nad budynkiem wykonano w 2019 r. Powództwo do Sądu przeciwko spółce wniesiono w grudniu 2025 r. Skarżący wyjaśnił, że sporny budynek wybudował na postawie pozwolenia na budowę i w jego ocenie jest zgodny z funkcją określoną w decyzji natomiast wymiary budynku mogą być z tą decyzją niezgodne z uwagi na dołożenie ocieplenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie podlega uwzględnieniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej do Sądu decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej jako: "p.b."), w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. W myśl bowiem art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie zaś z normą z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzenia projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikającego z dotychczas wykonanych robót oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do tych zmian.
Wydana w sprawie decyzja jest konsekwencją uprzedniego wydania przez PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i utrzymanego w mocy przez WINB postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości B., gmina P., wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych decyzji o pozwoleniu na budowę z 2007 r. Co istotne, zarówno postanowienie PINB z 30 września 2025 r. jak i utrzymujące je w mocy postanowienie WINB 4 grudnia 2025 r. były przedmiotem kontroli tut. Sądu, który prawomocnym wyrokiem z 22 kwietnia 2026 r., II SA/Gd 113/26 oddalił skargę. Co ważne – wcześniej kwestia sprzeczności prowadzonej budowy z wydanym pozwoleniem na budowę została przesądzona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 4 czerwca 2025 r., II SA/Gd 143/25 oddalającym skargę na postanowienie WINB w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.).
Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania nie podlega kontroli Sądu prawidłowość wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót, w którym to postanowieniu w ślad za wyrokiem Sądu rozstrzygnięto, że w sprawie mamy do czynienia z prowadzeniem robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydane wyroki wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.).
Należy zaznaczyć, że przepis art. 50 ust. 1 p.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z czterech wskazanych w nim przesłanek. Oznacza to, że właściwy organ musi najpierw stwierdzić, że zachodzi przynajmniej jedna z określnych ustawowo przesłanek, gdyż dopiero wówczas aktualizuje się obowiązek podjęcia działań określonych w omawianym przepisie (por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., II OSK 2243/18, przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem zasadność wstrzymania prowadzonych robót z uwagi na istotne odstępstwa od projektu budowlanego, polegające na przekroczeniu wymiarów budynku i jego funkcji została potwierdzona prawomocnymi wyrokami tut. Sądu, to w dalszym toku postępowania organy jak i rozpoznający niniejszą sprawę Sąd - nie mogły kwestionować prawidłowości podstaw wydania postanowienia WINB z 4 grudnia 2025 r. Z tego już tylko względu kwestionowanie przez pełnomocnika Skarżącego prawno-budowlanej kwalifikacji stwierdzonych uchybień, nie mogło odnieść skutku na tym etapie postępowania.
W konsekwencji, skoro kwestia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego została już prawomocnie rozstrzygnięta, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.
Na marginesie rozważań należy odnotować, że stanowiska Skarżącego oraz jego pełnomocnika są w zakresie kwalifikacji prawnej prowadzonej inwestycji wzajemnie sprzeczne. Skarżący wyjaśnił na rozprawie, że przedmiotowy budynek wybudował na podstawie pozwolenia na budowę z 2007 r., z kolei pełnomocnik Skarżącego prezentował odmienne stanowisko, domagając się uznania, że budynek powstaje bez pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że konsekwencje prawnobudowlane budowy budynku bez pozwolenia na budowę byłyby dla Skarżącego dalej idące niż jego budowa z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia. W konsekwencji stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej byłoby dla Skarżącego rozstrzygnięciem mniej korzystnym w stosunku do stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wobec stwierdzenia, że w sprawie doszło do istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 2007 r. i wydaniu postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych, zasadne było wydanie przez PINB w dniu 2 października 2025 r. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a następnie jej uchylenie jedynie w zakresie wykonania terminu wykonania obowiązku i utrzymanie w mocy w pozostałej części przez WINB.
Trzeba także w świetle zarzutów skargi wyjaśnić, że przedłożenie projektu budowlanego zamiennego nie powoduje, że oryginalny projekt ulega modyfikacji. W judykaturze zauważa się, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 jest legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 7 czerwca 2017 r., II OSK 2534/15; z 7 lutego 2018 r., II OSK 922/16; z 10 maja 2017 r., II OSK 2222/15; z 2 lutego 2017 r., II OSK 1251/15;), a nie korygowanie czy zmienianie rozwiązań w uprzednio zatwierdzonym decyzją ostateczną projekcie budowlanym, od których odstępstw nie stwierdzono. Projekt budowlany zamienny jest dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, sporządzanym po wydaniu tego pozwolenia i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego nim projektu. Są to więc projekty budowlane co najwyżej w części takie same, nie te same.
W obrocie prawnym nie mogą zaś istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny, toteż projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. II OSK 174/19).
Wyjaśnienia również wymaga odmowa zawieszenia niniejszego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Gdańsku, dotyczące nakazania usunięcia linii energetycznej nad budynkiem objętym zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, toczące się przed sądem cywilnym postępowanie nie ma wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły, aby sporna linia energetyczna stanowiła przeszkodę przeprowadzenia etapu postępowania naprawczego w postaci nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Dopiero na kolejnym etapie postępowania, to jest po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego, organy nadzoru budowlanego będą oceniać czy przewidziane w nim rozwiązania są zgodne z prawem, w tym z warunkami technicznymi budynków i zasadami ich lokalizowania. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 4 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kwestia spornej linii energetycznej, będzie przedmiotem ewentualnych rozważań organów nadzoru budowlanego po przedłożeniu przez Skarżącego projektu budowlanego zamiennego.
W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów na podstawie art.151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.