Uzasadnienie
A. Spółka z o.o. z siedzibą w R., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i ustalenia należności oraz opłaty rocznej z tego tytułu.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 15 stycznia 2025 r. A. Spółka z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "Spółka"), reprezentowana przez J. J., złożyła wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], położonych w G., o powierzchni 3.320,60 m2. W nagłówku wniosku w miejscu "imię i nazwisko/ nazwa firmy" wpisano dane Spółki, a w miejscu "adres do doręczeń" wpisano J. J. i jej adres. Wniosek został podpisany przez J. J. Do wniosku załączono m.in. opinię o pochodzeniu gleby wydaną na wniosek J. J. jako "upoważnionego przedstawiciela inwestora". W aktach znajduje się pełnomocnictwo udzielone J. J. przez P. S. i M. A. (wspólników Spółki) do występowania w imieniu Spółki "w sprawach związanych z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej budowy budynku biurowo-magazynowego" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w G. Na podstawie danych archiwalnych organ ustalił, że co najmniej od 1984 r. przedmiotowy teren był częściowo zabudowany placem składowym, przy czym brak jest dokumentów stwierdzających legalność zabudowy i zagospodarowania terenu.
Pismem z 28 maja 2025 r. organ zawiadomił J. J., jako reprezentującą Spółkę, o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie nielegalnego wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...] (k. nr 24 akt organu I instancji).
Decyzją nr 10/2025 z 24 lipca 2025 r. Prezydent Miasta Gdyni orzekł o:
- 1) zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, w klasie bonitacyjnej RV (grunty orne klasy V) w części o pow. 0,0353 ha położonych w G., obręb [...] przy ul. [...], w granicach działki nr [...] o pow. 0,6882 ha RV, ŁIV;
- 2) zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, w klasie bonitacyjnej ŁIV (łąki trwałe klasy IV) o łącznej powierzchni 0,5148 ha położonych w granicach działki nr [...] obręb [...] o pow. 0,6882 ha RV, ŁIV w części o pow. 0,3417 ha ŁIV oraz położonych na działce nr [...] obręb [...] o pow. 0,1731 ha ŁIV;
- 3) umorzeniu postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, w klasie bonitacyjnej RV (grunty orne klasy V) w części o pow. 0,2207 ha, oraz gruntów rolnych w klasie bonitacyjnej ŁIV w części o pow. 0,0905 ha położonych w G., obręb [...] przy ul. [...], w granicach działki nr [...];
- 4) ustaleniu - w związku z wyłączeniem gruntu wskazanego w pkt. 1 i 2 decyzji - właścicielowi gruntu jednorazowej należności, powiększonej o 10%, w wysokości 103.552,19 zł - zgodnie z art. 12 ust. 7 i art. 28 ust. 2 ustawy;
- 5) ustaleniu właścicielowi gruntu wskazanego w pkt. 1 i 2 decyzji opłaty rocznej w wysokości 9.413,84 zł, stanowiącej 10% należności - zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy;
- 6) zobowiązaniu właściciela gruntu do wniesienia należności, o której mowa w pkt. 4, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;
- 7) zobowiązaniu właściciela gruntu do wnoszenia opłaty, o której mowa w pkt. 5, przez okres 10 lat w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku począwszy od 2026 do 2035 r.
Ww. decyzja została doręczona J. J. jako osobie reprezentującej Spółkę (k. nr 37 akt organu I instancji) w dniu 29 lipca 2025 r. (k. nr 40 akt organu I instancji).
W dniu 18 sierpnia 2025 r. do Urzędu Miasta Gdyni wpłynęło odwołanie z 11 sierpnia 2025 r., od ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 24 lipca 2025 r., sporządzone przez radcę prawnego M. S. w imieniu Spółki. Do odwołania dołączono pełnomocnictwo udzielone ww. radcy prawnemu przez P. S. (Prezesa Zarządu) i P. G. (Członka Zarządu).
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 40 § 1 k.p.a.) poprzez doręczenie decyzji "przedstawicielowi" zamiast "stronie", w sytuacji gdy J. J. nie została ustanowiona pełnomocnikiem strony w postępowaniu dotyczącym nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, które organ prowadzi z urzędu, a jest pełnomocnikiem w sprawie dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji rolnej zainicjowanej na wniosek strony. Ponadto, zarzucono naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 107 § ust. 5 k.p.a. poprzez zawarcie w pkt. 2 decyzji części rozstrzygnięcia, które nie zostało objęte pierwotnym zakresem postępowania, a nadto sformułowanie zakresu wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w sposób, który uniemożliwia ich identyfikację w terenie, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez naliczenie należności stanowiącej sankcję administracyjno-prawną za nieuprawnione wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, na rzecz obecnego właściciela nieruchomości, podczas gdy regulacja ta zakłada, że sankcją obciążony ma byś sprawca naruszenia, a nie obecny właściciel, co jest szczególnie uzasadnione biorąc pod uwagę, że organ sam ustalił fakt zabudowy nieruchomości już od 1984 r., a obecny właściciel kupił nieruchomość zaledwie w 2022 r., również jako nieruchomość zabudowaną.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nałożenie obowiązku uiszczenia należności i opłaty w warunkach przedawnienia tych opłat, jako że minęło ponad 5 lat od stanu naruszenia prawa (zabudowa wykonana w 1984 r.), względnie naruszenie z tych samych przyczyn art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 68 ordynacji podatkowej poprzez naliczenie opłaty i należności w sprawie w sytuacji przedawnienia, bowiem decyzja wymiarowa została doręczona ponad 3 lata od dowiedzenia się przez organ o fakcie naruszenia (najpóźniejsza data 2018 r.).
Postanowieniem z 13 lutego 2026 r. sygn. akt SKO Gd/3842/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że pierwszy z zarzutów odwołania dotyczył niedoręczenia decyzji stronie. W ocenie Kolegium zarzut ten zasługuje na uwzględnienie, bowiem J. J. działając w ramach udzielonego jej przez Spółkę pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki w sprawach związanych z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę budynku biurowo-magazynowego dla lokalizacji G. [...] ul. [...] dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w dniu 15 stycznia 2025 r. złożyła wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej ww. działek gruntu o pow. 3.320,6 m2. Jednakże postępowanie wszczęte tym wnioskiem nie zostało przez organ zakończone.
Z kolei w postępowaniu o wyłączenie z produkcji rolniczej ww. działek gruntu wszczętym przez organ z urzędu i zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji strona nie ustanowiła pełnomocnikiem J. J. Wniosek taki należy wyprowadzić zarówno z treści pełnomocnictwa udzielonego przez stronę J. J. w dniu 12 marca 2024 r., jak i zarzutów odwołania sporządzonego przez pełnomocnika Spółki. Jak wynika z przekazanych Kolegium akt sprawy decyzja Prezydenta Miasta Gdyni nr 10/2025 z 24 lipca 2025 r., zaskarżona w niniejszym postępowaniu, została doręczona wyłącznie J. J., natomiast nie została doręczona Spółce będącej stroną tego postępowania. To zaś oznacza, że wskazana decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wejście aktu prawnego do obrotu prawnego jest więc warunkiem dopuszczalności środka zaskarżenia. Środek zaskarżenia jest niedopuszczalny m.in. przed wejściem zaskarżonego aktu do obrotu prawnego. Tym samym jeżeli odwołanie zostało wniesione zanim rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a., to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Spółka zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. skutkujące uznaniem przez organ, że odwołanie złożone przez stronę jest niedopuszczalne, a to z uwagi na wadliwość doręczenia (pierwotnie zaskarżoną decyzję doręczono nieuprawnionemu pełnomocnikowi, zamiast stronie), podczas gdy decyzja została przekazana na ręce strony przez tegoż pełnomocnika, nawet jeśli był on nieuprawniony do jej odbioru (weszła do obrotu prawnego), a odwołanie złożono w ustawowym terminie, natomiast stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w rzeczywistości pozbawiło strony prawa do zaskarżenia niekorzystnej decyzji, mającej istotne skutki finansowe.
W ocenie Skarżącej, zaskarżone postanowienie jest wadliwe w zakresie, w jakim stwierdza niedopuszczalność odwołania i w tym zakresie prowadzi do pobawienia strony prawa do zbadania zasadności merytorycznej zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo że odwołanie w sprawie złożone zostało przed upływem przepisanego prawem terminu. Kolegium przyznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi, którego nie ustanowiła strona (a który jednocześnie reprezentuje tę stronę w innym postępowaniu toczącym się przed tym samym organem, które nie zostało zakończone). Fakt, że strona otrzymała jednak decyzję oraz że złożyła odwołanie przed upływem 2 tygodni od jej otrzymania, nie budzi wątpliwości i nie jest sporny. W rzeczywistości więc postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania wywołało skutek w postaci pozostawienia w obrocie prawnym decyzji organu I instancji, która stwierdzała powstanie obowiązku finansowego po stronie skarżącej, a z którą to decyzją strona się nie zgadzała i od której złożyła odwołanie.
Doprowadziło to do efektywnego pozbawienia strony możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia decyzji wynikała wyłącznie z działania organu wszczynającego postępowanie z urzędu.
Skarżąca powołała się przy tym na wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 575/15, zgodnie z którym decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego nawet wówczas, gdy została doręczona jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu, nawet, gdy ów podmiot nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przeczy to więc wprost tezie postawionej przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu. Gdyby decyzja nie została doręczona w żaden sposób stronie, a ta dowiedziała się o niej po jej uprawomocnieniu, przysługiwałoby jej uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego (wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), co jednak możliwe jest jedynie w odniesieniu do decyzji prawomocnych. Jednak strona dowiedziała się o decyzji przed jej uprawomocnieniem się i skutecznie złożyła odwołanie. Oczekiwanie na uprawomocnienie się decyzji tylko po to, żeby zainicjować procedurę nadzwyczajną jawi się w tej sytuacji jako nieadekwatne i niepotrzebnie ryzykowne prawnie.
Dalej Skarżąca powołała się na orzecznictwo, w którym stwierdzono, że pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a. należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia zastępczego z wymaganiami określonymi w art. 43 k.p.a., decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Ponadto, brak jest dostatecznie zasadnych przesłanek do wywodzenia o "przedwczesności" do wniesienia odwołania od decyzji przez stronę, której decyzji nie doręczono jeszcze zgodnie z przepisami rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I k.p.a., a która to strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną stronę, której decyzję doręczono ze skutkiem prawnym; w takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu przez tę stronę jako "przedwczesnego" wniesienia odwołania od decyzji (art. 134 k.p.a.). Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony.
Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Innymi słowy, nawet jeżeli doręczenie decyzji było w okolicznościach sprawy wadliwe, to brak podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania było przedwczesne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 lutego 2026 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i ustalenia należności oraz opłaty rocznej z tego tytułu.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy uznał, iż niedopuszczalność odwołania wynikała z tej okoliczności, iż zaskarżona decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego.
Bezsporne w sprawie jest, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni nr 10/2025 z 24 lipca 2025 r. nie została wysłana na adres pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Jednakże z treści odwołania wynika jednoznacznie, iż skarżąca zapoznała się z jej treścią. Jak wskazano w skardze wynika to z tego, iż osoba której doręczono decyzję przekazała ją skarżącej.
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że niezależnie od wadliwości doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu w sytuacji gdy strona za zapoznała się z jej treścią.
Pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a. należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia zastępczego z wymaganiami określonymi w art. 43 k.p.a. decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 599/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 172/16 – dostępne w CBOSA).
Celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz to, aby nie ponosiła ona negatywnych konsekwencji zaniedbań organu. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 463/08, dostępne tamże).
Tym samym na skutek wejścia do obrotu prawnego decyzji organu I instancji wniesione w sprawie odwołanie nie było niedopuszczalne z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.