Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Postanowieniem z 11 grudnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] w K. w części należącej do M.B. i M.B.1 (dalej: "Wnioskodawcy", "Skarżący") i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.
Przesyłki zawierające ww. postanowienie zostały wysłane na wskazany przez Wnioskodawców adres do korespondencji (ul. [...], [...] K.), gdzie w dniu 19 grudnia 2025 r. M.B.1 odmówił ich przyjęcia, w związku z czym uznano je za skutecznie doręczone, w trybie art. 47 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.".
Pismami z 29 grudnia 2025 r. (nadanymi w placówce pocztowej w dniu 30 grudnia 2025 r.) Wnioskodawcy wystąpili do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 11 grudnia 2025 r., składając jednocześnie zażalenia na to postanowienie.
Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu Wnioskodawcy wskazali, że postanowienia PINB z 11 grudnia 2025 r. zostały im doręczone w okresie bezpośrednio poprzedzającym Święta Bożego Narodzenia. Wskazano również, że w czasie biegu terminu występowały dni wolne od pracy (24-26 grudnia), a także ograniczona możliwość dokonania czynności prawnych i urzędowych.
Postanowieniem z 5 lutego 2026 r. PWINB, na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., odmówił Wnioskodawcom przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 11 grudnia 2025 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 58 k.p.a. wskazując, że przywrócenie uchybionego przez stronę terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) złożenia przez zainteresowanego prośby w tym przedmiocie, w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 2) jednoczesnego dopełnienia, wraz z wniesieniem prośby, czynności, dla której termin ten był określony, 3) uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Zdaniem PWINB pierwsze dwie przesłanki zostały przez Wnioskodawców spełnione, gdyż wnioski o przywrócenie terminu złożyli oni dzień po upływie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 11 grudnia 2025 r., zaś do wniosków dołączono zażalenia na to postanowienie.
Odnosząc się do trzeciej ww. przesłanki organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obecnym orzecznictwem sądów administracyjnych uprawdopodobnienie nie jest tożsame z udowodnieniem braku winy i ma jedynie na celu uwiarygodnienie przedstawionych przez wnioskodawcę okoliczności. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce, a zakres uprawdopodobnienia obejmuje zdarzenie, które spowodowało brak winy po stronie zainteresowanego. Podkreślono, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
W konsekwencji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. PWINB wskazał, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się m.in. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp.
Organ odwoławczy wskazał, że jako przesłankę braku winy w uchybieniu terminu do złożenia zażalenia Wnioskodawcy wskazali ograniczoną możliwość dokonania czynności prawnych i urzędowych z uwagi na wystąpienie dni ustawowo wolnych od pracy w czasie biegu terminu do złożenia zażalenia.
Oceniając powyższą argumentację PWINB podniósł, że nie można uznać wystąpienia dni ustawowo wolnych od pracy w czasie biegu terminu do wniesienia zażalenia, co spowodowało "ograniczenia w dokonaniu czynności urzędowych i prawnych" za "przeszkodę nie do przezwyciężenia", czy "siłę wyższą", co uzasadniałoby przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji.
Z uwagi na powyższe, wobec niespełnienia wszystkich przesłanek z art. 58 § 2 k.p.a., organ odwoławczy odmówił Wnioskodawcom przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 11 grudnia 2025 r.
W skardze na postanowienie PWINB z 5 lutego 2026 r. M.B. i M.B.1, zaskarżając je w całości, zarzucili mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uchybienie terminu o jeden dzień w okresie świąteczno-noworocznym nastąpiło z winy Skarżących, podczas gdy opóźnienie było niezawinione i wynikało z obiektywnych trudności w uzyskaniu pomocy prawnej w tym specyficznym okresie;
- 2. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania) poprzez przyjęcie skrajnie rygorystycznej interpretacji przepisów zamiast podejścia proobywatelskiego, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy dotyczącej obiektu o znikomej kubaturze;
- 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji polegający na zakwalifikowaniu drewnianego schowka o wymiarach 2,85 m x 2,85 m, postawionego bez fundamentów w dwie godziny, jako obiektu wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy stanowi on obiekt małej architektury lub budowlę tymczasową niewiązaną trwale z gruntem.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz nakazanie organowi przywrócenia terminu i merytoryczne rozpatrzenie zażalenia.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zaskarżone postanowienie PWINB jest przejawem nadmiernego formalizmu, który uderza w podstawowe interesy obywatela. Skarżący wskazali, że uchybienie terminu wyniosło zaledwie jeden dzień oraz miało miejsce w okresie między Świętami Bożego Narodzenia a Nowym Rokiem. W tym czasie dostęp do profesjonalnej pomocy prawnej oraz urzędów jest skrajnie utrudniony. Zdaniem Skarżących dochowali oni należytej staranności, składając pismo niezwłocznie po ustaniu przeszkody.
W dalszej kolejności wskazano, że organ odwoławczy poświęcił znaczną część uzasadnienia na argumentację procesową, całkowicie ignorując fakt, że sprawa dotyczy rażąco błędnej kwalifikacji obiektu przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie zwrócono uwagę, że w protokole z 26 września 2025 r. stwierdzono: "budowę bez pozwolenia", ignorując wyjaśnienia współwłaściciela, że: a) obiekt ma wymiary 2,85 m x 2,85 m i jest postawiony z gotowych elementów (montaż w dwie godziny), b) brak fundamentów - obiekt jest w pełni mobilny, co wyklucza go z definicji budynku w rozumieniu Prawa budowlanego, c) konstrukcja nie posiada otworów od strony granicy, a jej charakter odpowiada obiektom małej architektury, które w myśl art. 29 ust. 2 pkt 19 Prawa budowlanego nie wymagają nawet zgłoszenia.
W ocenie Skarżących nadużyciem jest nakładanie opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł na prostą konstrukcję ogrodową, której wartość rynkowa jest wielokrotnie niższa. Ponadto nakaz "zabezpieczenia terenu budowy" i "wstrzymania robót" w stosunku do obiektu, który został już dawno postawiony w gotowej formie, jest nielogiczny i prawnie bezprzedmiotowy.
Podsumowując zarzucono, że działanie organów w tej sprawie stoi w sprzeczności z zasadą asystowania obywatelowi - zamiast wyjaśnić charakter obiektu organ skupił się na procedurze karnej i restrykcyjnym liczeniu terminów, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia skrajnie niesprawiedliwego i nieproporcjonalnego.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 5 lutego 2026 r. odmawiające M.B. i M.B.1 przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 11 grudnia 2025 r. wstrzymujące roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego na działce nr [...] w K. i informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie kwestia proceduralna, dotycząca przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Z tego powodu sformułowane w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowej - w ocenie strony skarżącej - kwalifikacji obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] w K. pozostają poza zakresem rozważań Sądu w ramach niniejszej sprawy.
Zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest kumulatywne spełnienie czterech przesłanek: 1) uchybienie terminowi, 2) złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie,
- 3) uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminu oraz 4) dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany.
W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest spełnienie przez Skarżących trzech ze wskazanych wyżej przesłanek przywrócenia terminu. Spór koncentruje się natomiast wokół przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia.
W odniesieniu do tej spornej w sprawie przesłanki w piśmiennictwie przyjmuje się, że winę należy pojmować w sposób obiektywny, wymagając od strony staranności. Od strony postępowania należy bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw. W tym też kontekście należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu przez Skarżącego. Należyta staranność w prowadzeniu swych spraw wymaga, aby w warunkach z jakiegokolwiek powodu niekorzystnych zachować szczególną dbałość i ostrożność, zwłaszcza w dokonywaniu istotnych czynności urzędowych (zob. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1970 r., s. 136).
Również w orzecznictwie wskazuje się, że brak winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych i można mówić o nim tylko wówczas, gdy dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody niezależnej od strony. Powszechnie przyjmuje się - jako kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego - obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 14 stycznia 1972 r. sygn. akt III CRN 448/71, OSPiKA 1972, nr 7-8, poz. 144). Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie.
Ponadto wskazuje się, że przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (zob. postanowienie NSA z 29 września 2026 r. sygn. akt I OZ 348/26, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Przeszkody powodując uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz powinny trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej lub co najmniej w ostatnim dniu tego terminu (zob. wyroki NSA: z 19 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1593/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 811/21, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2369/16, z 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt I GSK 1580/12 i z 19 marca 2013 r. sygn. akt I GSK 1347/11).
Ciężar wykazania, że istotnie zaistniała taka przeszkoda faktyczna, która wykluczyła możność terminowego dokonania czynności procesowej spoczywa na stronie, przy czym wystarczającym środkiem jest tutaj uprawdopodobnienie. Należy jednak zaznaczyć, że o ile uprawdopodobnienie jest środkiem zwolnionym od ścisłych formalności, to jego zadaniem jest przekonanie organu orzekającego o prawdziwości, graniczącej niemalże z pewnością, co do formułowanych we wniosku o przywrócenie terminu twierdzeń. Aby uprawdopodobnić brak winy strona postępowania powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (zob. wyrok NSA z 19 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2582/16).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że okolicznością, która spowodowała uchybienie terminu do wniesienia zażalenia był wskazana we wniosku z 29 grudnia 2025 r. ograniczona możliwość dokonania czynności urzędowych i prawnych z uwagi na wystąpienie dni ustawowo wolnych od pracy w czasie biegu terminu do złożenia zażalenia.
Oceniając argumentację zawartą zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, jak i w skardze na postanowienie PWINB należy zwrócić uwagę, że przesyłki zawierające postanowienie PINB z 11 grudnia 2025 r. zostały wysłane na wskazany przez Skarżących adres do korespondencji (ul. [...], [...] K.), gdzie w dniu 19 grudnia 2025 r. M.B.1 odmówił ich przyjęcia, w związku z czym uznano je za skutecznie doręczone, w trybie art. 47 § 2 k.p.a. Tym samym, z dniem 20 grudnia 2025 r. rozpoczął bieg siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia na ww. postanowienie (art. 141 § 2 k.p.a.). Termin ten upływałby z dniem 26 grudnia 2025 r., ale z uwagi na to, że zarówno ten dzień (drugi dzień Świąt Bożego), jak i jeden z dwóch kolejnych (28 grudnia 2025 r. - niedziela) były dniami ustawowo wolnymi od pracy (oraz sobotą - 27 grudnia 2025 r.), termin ten, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., "przesunął się" na dzień 29 grudnia 2025 r.
Odnosząc się do stanowiska Skarżących, że postanowienia organu pierwszej instancji zostały im doręczone w okresie bezpośrednio poprzedzającym Święta Bożego Narodzenia należy zwrócić uwagę, że z żadnego przepisu k.p.a. nie wynika, aby organy administracji publicznej były zobowiązane (lub miały możliwość) do powstrzymywania się z dokonywaniem czynności urzędowych w okresach świątecznych. Wręcz przeciwnie, na organach tych ciąży zarówno obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (zgodnie ze sformułowaną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania), jak i obowiązek załatwiania spraw w ściśle określonych terminach (art. 35 i n. k.p.a.).
Również w judykaturze wskazuje się, że do przeszkód w dokonaniu czynności procesowej nie sposób zaliczyć okoliczności możliwych do przewidzenia lub pewnych, do których należy zaliczyć święta Bożego Narodzenia - będące świętem o stałej, niezmiennej dacie (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 204/24).
Skarżący mieli świadomość prowadzonego z ich udziałem postępowania (M.B.1 uczestniczył w kontroli na działce nr [...] w dniu 26 września 2025 r., złożył pismo z 5 listopada 2025 r., w którym przedstawił swoje stanowisko do ustaleń zawartych w tym protokole), zatem nie powinni być zaskoczeni korespondencją przychodzącą z organu, również w okresie przedświątecznym.
Wskazując na "ograniczoną możliwość dokonania czynności urzędowych i prawnych" oraz "obiektywne trudności w uzyskaniu pomocy prawnej w tym specyficznym okresie" Skarżący nie sprecyzowali, jakie czynności podejmowali, do kogo się zwracali i z jakim skutkiem.
Zdaniem Sądu wskazywane przez Skarżących okoliczności nie uprawdopodabniają braku ich winy w niedochowaniu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Okoliczności te mają charakter ogólny i nie wskazują, w jaki sposób wywarły wpływ na możliwość dochowania terminu dokonania wspomnianej czynności procesowej.
W związku z powyższym sformułowane w skardze zarzuty należało uznać za nieuzasadnione. Sąd podziela tym samym stanowisko organu odwoławczego, że Skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia.
Zdaniem Sądu PWINB dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Podstawy zastosowania art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zostały w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymagania stawiane przez art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]