Uzasadnienie
Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Komisji Polityki Gospodarczej oraz Komisji Finansowo – Budżetowej, podjęła w dniu 25 maja 2005 r. uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami w zakresie nabycia, zbycia, obciążenia oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę wniosła E. D. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wskazując, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny poprzez nieprawidłowe naliczenie odsetek przy ratalnej formie płatności w związku ze sprzedażą lokalu mieszkalnego położonego w T. przy ul. S. wbrew literalnemu brzmieniu § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części § 4 ust. 4 lub stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi podano, iż pismem z dnia 5 września 2005 r. E. D. została zawiadomiona o przeznaczeniu lokalu mieszkalnego nr 8 w budynku przy ul. S. do sprzedaży oraz o zasadach sprzedaży lokali mieszkalnych ustalonych w uchwale Rady Miejskiej Nr [...]. Zgodnie z § 5 ust. 11 tej uchwały przy ratalnej formie płatności, ustaloną po bonifikacie kwotę, rozkłada się maksymalnie na 5 rat rocznych, z wpłatą pierwszej raty w wysokości co najmniej 10% ceny najpóźniej do dnia zawarcia umowy notarialnej. Natomiast spłata pozostałych, równych rat rozpoczyna się po upływie roku od dnia zawarcia umowy notarialnej, najpóźniej ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa ten termin i podlega oprocentowaniu w wysokości 200% stopy redyskonta stosowanej przez NBP. Powyższy zapis został następnie powtórzony w § 4 ust. 4 uchwały Rady Gminy z dnia 25 maja 2005 r. Nr [...]. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie skarżąca oświadczyła, iż podtrzymuje wcześniej złożony wniosek o wykup lokalu i wyraziła zgodę na cenę sprzedaży ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego.
Poinformowała również, iż cenę za przedmiotowy lokal mieszkalny chce zapłacić w 5 ratach rocznych wraz z ustalonym oprocentowaniem. W związku z faktem, iż z literalnego brzmienia § 5 ust. 11 uchwały Nr [...] wynikało, że oprocentowaniu podlegają poszczególne raty, nie zaś cała kwota, skarżąca zdecydowała się na tę formę zapłaty za przedmiotowy lokal mieszkalny, w przeciwnym wypadku skarżąca zdecydowałaby się na jednorazową płatność za przedmiotową nieruchomość. W dniu 15 marca 2006 r. zawarto umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz sprzedaży lokalu przez Gminę Miejską, na mocy której skarżąca nabyła własność przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Na poczet ceny sprzedaży E. D. zapłaciła kwotę 1.274 zł, resztę ceny, 11.100 zł zobowiązała się zapłacić Gminie Miejskiej w czterech równych ratach rocznych po 2.775 zł wraz z oprocentowaniem przy zastosowaniu stopy procentowej równej 200% stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP.
Następnie pismem z dnia 9 marca 2007 r. skarżąca została poinformowana, iż należność z tytułu ratalnej spłaty w 2007 r. wynosi 3.719,00 zł, przy czym rata w wysokości 2.775,00 zł oraz odsetki w wysokości 944 zł, tj. 8,5% od kwoty 11.100 zł. Pismem z dnia 26 marca 2007 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta o ponowną wykładnię treści § 5 ust. 11 uchwały nr [...], gdyż istnieje rozbieżność w interpretacji powyższego przepisu. W ocenie skarżącej należność z tytułu ratalnej spłaty w 2007 r. wynosi 3.010,86 zł (rata w wysokości 2.775,00 zł oraz odsetki w wysokości 235,86 zł, tj. 8,5% od kwoty 2.775,00 zł.). Powiatowy Rzecznik Konsumentów pismem z dnia 31 grudnia 2007 r. zwrócił się do Rady Miejskiej o zmianę § 4 ust. 4 uchwały Nr [...] z dnia 25 maja 2005 r. poprzez sprecyzowanie parametrów finansowych spłat ratalnych zobowiązań ustalonych dla nabywców mienia komunalnego, wskazując przy tym, iż brak jednoznacznie określonych w uchwale zasad, na podstawie których dokonuje się ostatecznego ustalenia wartości należności za wykup np. w zakresie okresu naliczania odsetek oraz wielkości sumy pieniężnej stanowiącej podstawę oprocentowania, powoduje dezorientację nabywców co do rzeczywistych kosztów transakcji.
Następnie Rada Miejska podjęła w dniu 29 maja 2008 r. uchwałę Nr [...] regulując sporną kwestię w sposób jednoznaczny i odmienny od dotychczasowego, jednakże skarżącej w dalszym ciągu naliczane są odsetki od pozostałej do spłacenia kwoty, a nie jak wynikało z dotychczasowych przepisów, od wysokości poszczególnych rat. Pismem z dnia 6 listopada 2009 r. skarżąca poprzez swego pełnomocnika wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego w związku z § 4 ust. 4 uchwały Nr [...], poprzez naliczanie odsetek od wysokości poszczególnych rat. Wezwanie było bezskuteczne, Rada Miejska uznała, iż brak jest podstaw do jego zadośćuczynienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Rady skarga jest bezpodstawna, gdyż nie podaje jakie przepisy prawa zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, tak aby można orzec ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazuje Rada, że uchwała w zaskarżonej części utraciła moc przez § 5 ust. 4 uchwały Nr [...] r. z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz zmiany uchwały w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami w zakresie nabycia, zbycia oraz obciążenia oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, która weszła w życie z dniem 14 sierpnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 83, poz. 2150). Uchwała Rady Miejskiej w części kwestionowanej została podjęta na podstawie delegacji zawartej w art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm) i określa jedynie inną stopę oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny. Regulacje w uchwale nie miały wpływu na sposób naliczania odsetek i nie naruszają postanowień prawa materialnego.
Nadto działający w imieniu organu pełnomocnik procesowy wskazał, że strona skarżąca w istocie kwestionuje prawidłowość naliczenia odsetek będących konsekwencją umowy kupna mieszkania komunalnego, a więc umowy cywilnoprawnej, wobec czego należy rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) skutkujące odrzuceniem skargi jako należącej do kompetencji sądów powszechnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Podstawą wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.) - dalej u.s.g, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga zatem spełnienia określonych prawem warunków formalnych, a jej skuteczność zależy od wystąpienia ustanowionych w nim przesłanek materialnych. Do przesłanek formalnych należy poprzedzenie skargi wniesieniem do organu, który podjął kwestionowany akt wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżonym aktem i bezskuteczność tego wezwania oraz złożenie skargi do sądu z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Do materialnych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, tak aby wniesienie skargi było skuteczne, należy zaliczyć podjęcie zaskarżonego aktu przez organ gminy (uchwały lub zarządzenia) w sprawie z zakresu administracji publicznej, istnienie po stronie skarżącego legitymacji procesowej do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu oraz obiektywne zaistnienie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.
W niniejszej sprawie warunki formalne skargi E. D., polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie przewidzianym w art. 53 p.p.s.a. zostały bezspornie spełnione. Analizując natomiast skargę pod kątem spełnienia przesłanek materialnoprawnych, Sąd wziął pod uwagę, że zaskarżona w niniejszej sprawie (w części obejmującej postanowienie § 4 ust.
4) uchwała Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2005 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami w zakresie nabycia, zbycia, obciążenia oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. określa kompetencje rady gminy, stanowiąc, że do jej właściwości należą sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. wynika natomiast, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Poza wskazanym przepisem kompetencyjnym, podstawę prawną uchwały stanowił także art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Badając administracyjno – publiczny charakter przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 10/94 (OTK 1994, cz.II, poz. 44 i 46) opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" wskazując, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego, nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego względu, według Trybunału, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.
Również w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99 (ONSA 1999, z.4, poz. 109) zawarto interpretację przemawiającą za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zawartego w art. 101 ust.1 u.s.g. W kontekście powyższych uwag Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że uchwała rady gminy obejmująca swym przedmiotem zasady gospodarowania mieniem komunalnym podjęta jest w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Następnie rozważenia wymaga, czy E. D. przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Należy przy tym zauważyć, że regulacja zawarta w art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi istotne zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo (art. 51 § 2 p.p.s.a.). Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89).
Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).. Tak więc legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyznacza niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołująca negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego.
Z uwagi na fakt, iż naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi przesłankę materialną, której spełnienie otwiera drogę do merytorycznej kontroli aktu (podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej), nie znajduje zastosowania przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który przesłankę dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego łączy z kognicją tego sądu. Wobec tego żądanie przez Radę odrzucenia skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nie może zostać uwzględnione.
W niniejszym sprawie strona skarżąca wskazuje, że uchwała narusza interes prawny skarżącej, poprzez nieprawidłowe naliczenie odsetek przy ratalnej formie płatności w związku ze sprzedażą lokalu mieszkalnego położonego w T.przy ul. S. wbrew literalnemu brzmieniu § 4 ust. 4 uchwały z dnia 25 maja 2005 r., Nr [...]. Pozostaje przy tym niesporne, że kwestionowane postanowienie uchylone zostało przez § 5 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Tczewie Nr [...] z dnia 29 maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 30 lipca 2008 r., Nr 83, poz. 2150) w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz zmiany uchwały w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami w zakresie nabycia, zbycia, obciążenia lub ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, a zmiana weszła w życie z dniem 14 sierpnia 2008 r. W przedstawionym stanie faktycznym strona wnosząc skargę do sądu musiałaby zatem wykazać naruszenie swego interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uchylonym już postanowieniem § 4 ust. 4 uchwały.
Zaskarżona uchwała z dnia 25 maja 2005 r. w nieobowiązującym na dzień wniesienia skargi § 4 ust. 4 stanowiła, że "przy ratalnej formie płatności ustaloną kwotę rozkłada się maksymalnie na 5 rat rocznych, z wpłatą pierwszej raty w wysokości co najmniej 10 % ceny najpóźniej do dnia zawarcia umowy notarialnej. Spłata pozostałych równych rat rozpoczyna się po upływie roku od dnia zawarcia umowy notarialnej i podlega oprocentowaniu w wysokości 200 % stopy redyskonta stosowanej przez NBP. Za zwłokę w zapłacie rat wraz z oprocentowaniem stosowane będą ustawowe odsetki". Całość regulacji § 4 uchwały (zatytułowanego "Sprzedaż nieruchomości") określa szczegółowe zasady gospodarowania mieniem komunalnym w związku ze sprzedażą nieruchomości, po części stanowiąc normy skierowane wyłącznie do organu wykonawczego gminy miejskiej (por. § 4 ust. 1, 7 uchwały).
Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP) został uszczegółowiony w powołanej wyżej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wedle której organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1 u.s.g.) a organem wykonawczym wójt (burmistrz, prezydent miasta). Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" wynika ze wskazanego wyżej art. 18 ust. 1 u.s.g., a wyłączne kompetencje rady określone zostały w art. 18 ust. 2 u.s.g. Stosownie do treści art. 30 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wśród zadań organu wykonawczego gminy mieści się między innymi gospodarowanie mieniem komunalnym.
Również ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), dalej u.g.n., przewiduje, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 u.g.n.). Sprzedaż nieruchomości odbywa się zaś według zasad określonych w rozdziale 4 działu 2 u.g.n. Przyjmuje się w judykaturze, że uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. powinna przykładowo zawierać granice, w jakich muszą się mieścić dokonywane przez wójta (burmistrza, prezydenta) czynności.
Zatem, rada gminy określając "zasady gospodarowania nieruchomościami" opracowuje w tym zakresie zbiór reguł postępowania organu wykonawczego, przy czym zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08, nie publ.).
W tym kontekście, w ocenie Sądu, zarzuty przedstawione w skardze, a wcześniej podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dotyczą wyłącznie naruszeń pozostających w sferze cywilnoprawnej, wynikających z zawartej umowy sprzedaży, która konkretyzuje postanowienia zaskarżonej uchwały w odniesieniu do przedmiotu tej umowy. To nie postanowienia uchwały wywołują problemy szeroko opisywane w skardze, co strona sama przyznaje, lecz postanowienia zwartej następnie umowy sprzedaży, w zakresie ustalenia wysokości rat w związku ze sposobem liczenia odsetek. Kwestia zaś wzajemnych rozliczeń wynikających z umowy sprzedaży nieruchomości pozostaje obojętna prawnie dla niniejszej skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ podlegać może badaniu przed sądem powszechnym.
W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie zachodzi związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem organu administracji publicznej, tym samym kwestionowany zapis przedmiotowej uchwały nie wpłynął na sytuację prawną skarżącej, która co należy podkreślić, pozostaje chroniona poprzez możliwość wystąpienia lub podjęcia obrony przed sądem powszechnym. Z powyższych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza w jakikolwiek sposób interes prawny skarżącej, niezależnie od tego, że również strona nie wykazała naruszenia interesu prawnego nieobowiązującym już postanowieniem uchwały Nr [...].
Brak legitymacji skargowej określonej w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę do oddalenia skargi, nie wymagając przy tym dokonania oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę jako niezasadną oddalił.