Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 8 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 111/26

Uzasadnienie

Powiat K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 17 maja 2024 r. nr B.6740.7.45.2023.MA Starosta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z drogą gminną ul. [...] w S." (dalej jako "decyzja zrid"). Decyzją tą została objęta m.in. działka nr [...] (powstała wskutek podziału działki nr [...]). Ww. działka przeszła z mocy prawa (art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej jako "specustawą drogową") na własność Powiatu K. z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, tj. z dniem 18 czerwca 2024 r.

Sąd Rejonowy w K. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził dla działki nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...]) księgę wieczystą nr [...]. Zgodnie z działem II ww. księgi wieczystej właścicielem ww. działki, na dzień wydania decyzji zrid, był Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym była spółka A. (dalej jako "A."). Działy III i IV ww. księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów.

Pismem z 10 lipca 2024 r. Starosta K. zawiadomił strony m.in. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...].

Na zlecenie organu, w dniu 2 grudnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy M. W. sporządziła operat szacunkowy, w którym określiła wartość rynkową prawa własności gruntu działki nr [...] na kwotę 6.828,00 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego ww. działki na kwotę 5.096,00 zł oraz wartość nakładów (w postaci utwardzenia terenu z kostki brukowej) znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości w wysokości 20.995,00 zł.

Decyzją z 30 czerwca 2025 r. nr GN.683.18.3.2024.IW Starosta K.:

1. 1) ustalił odszkodowania w wysokości 5.096,00 zł na rzecz A. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 143 m2, położonej w obrębie S., gmina S. oraz
2. 2) zobowiązał Zarząd Powiatu K. do jego wypłaty, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu Starosta przypomniał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., a bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Ponadto z treści § 49 ust. 4 rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród grantów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W niniejszej sprawie biegła przyjęła dla części działki [...] o pow. 103 m2 przeznaczenie pod drogę publiczną, dla pozostałej części działki (tj. 40 m2) pod zabudowę usługową - w myśl art. 134 ust. 3 u.g.n. Biegła zastosowała podejście kosztowe (art. 153 ust. 3 u.g.n.). Określając wartość prawa użytkowania wieczystego działki [...] w pierwszej kolejności rzeczoznawca przedmiotem badania objęła ceny transakcyjne prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanych przeznaczanych/zajętych/nabytych pod drogę gminną, powiatową. W związku z faktem, że na lokalnym rynku nie zidentyfikowano transakcji objętych tego typu prawem, rozszerzono obszar monitorowania do terenu całego powiatu k., gdzie również nie znaleziono wystarczających danych. Z uwagi na powyższe przeprowadzono, zgodnie z § 30 ust. 2 rozporządzenia, analizę rynku w celu ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu własności uzyskanymi przy transakcjach dokonanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości.

Poszukiwano transakcji nieruchomości porównywalnych ze względu m.in. na położenie, przeznaczenie i powierzchnię, które różniły się jedynie rodzajem prawa do nieruchomościami. Wskaźnik relacji wartości prawa użytkowania wieczystego do prawa własności określony został dla działki o przeznaczeniu drogowym oraz pod zabudowę odpowiednio na poziomie 0,73 oraz 0,76.

W wyniku przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości gruntowych biegła określiła wartość rynkową prawa własności 1 m2 działki numer [...] na kwotę 30,00 zł dla przeznaczenia pod drogę oraz 93,44 zł pod zabudowę, co daje wartości odpowiednio 3.090,00 zł oraz 3.738,00 zł, zaś wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego przy ww. wskaźnikach na kwotę odpowiednio 2.256.00 zł oraz 2.840.00 zł. Natomiast nakłady w postaci utwardzenia terenu oszacowano w wysokości 20.995,00 zł. Biorąc powyższe pod wzgląd oraz mając na uwadze zasadę słusznego odszkodowania Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego obejmować będzie wyłącznie wartość prawa użytkowania wieczystego, tj. kwotę 5.096,00 zł. Dokonując analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego Starosta stwierdził, że jest on zgodny z ww. przepisami prawa, a jego treść jest zupełna, spójna i logiczna.

Tym samym daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość odpowiada wysokości odszkodowania ustalonego za działkę numer [...], która przeszła z mocy prawa na własność Powiatu K. Następnie Starosta wskazał, że w jego ocenie ustalenie odszkodowania za nakłady nie poniesione przez beneficjenta odszkodowania, prowadziłoby do jego zawyżenia i bezpodstawnego wzbogacenia, a także naruszyłoby zasadę słusznego odszkodowania w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Ponadto, zdaniem Starosty nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, bowiem zgodnie z orzecznictwem w przypadku, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności znaczenie ma upływ terminu wskazanego w art. 18 ust. 1e pkt 1 nie zaś pkt 3 specustawy drogowej. Tym samym termin przewidziany do wydania nieruchomości należy więc, co do zasady, liczyć od momentu pierwszego zdarzenia, gdyż nie są one wobec siebie konkurencyjne. W tym przypadku w terminie 30 dni od dnia doręczenia dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu działki zawiadomienia o wydaniu decyzji numer B.6740.7.45.2023.MA z 17 maja 2024 r. z nadanym rygorem wykonalności. Zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji zostało ponownie wysłane w dniu 19 marca 2025 r. (doręczone 19 marca 2025 r.) do A., gdyż poprzednie nie zostało dostarczone z uwagi na błędny adres skrzynki e-PUAP. Z oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. z 3 czerwca 2025 r. wynika, że użytkownik wieczysty działki [...] nie dokonał formalnego wydania gruntu zarządcy drogi.

Dodatkowo, zgodnie z treścią pisma z 25 lutego 2025 r. Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. " (...) z uwagi na brak środków finansowych w roku bieżącym nie przewiduje się rozpoczęcia prac przy rozbudowie skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z ulica [...] w S."

Po rozpatrzeniu odwołania A. decyzją z 2 grudnia 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.128.2025.AG Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i:

1. 1) ustalił odszkodowanie w wysokości 26.091,00 zł na rzecz A. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 143 m2, położonej w obrębie S., gmina S., księga wieczysta nr [...], objętej decyzją Starosty K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 17 maja 2024 r. nr B.6740.7.45.2023.MA o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z drogą gminną ul. [...] w S.";
2. 2) zobowiązał Zarząd Powiatu K. do zapłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy na podstawie art. 80 k.p.a. dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej operatu szacunkowego z 2 grudnia 2024 r., a także zbadał jego wartość dowodową w niniejszej sprawie. Biegła wskazała, że przedmiotowa nieruchomość, na dzień wydania decyzji zrid, objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sprawie uchwalenia zmiany uchwały nr Xlll/152/11 Rady Gminy S. z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu wsi S. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. nr XLIII/518/14 z dnia 31 grudnia 2014 r., zgodnie z którym, znajdowała się na terenie oznaczonym symbolami: 20-KDL - teren ulicy lokalnej, ulica [...], 21-KDL - teren ulicy lokalnej, ulica [...] - fragment, 01a-KS - tereny obsługi komunikacji (około 28% powierzchni działki, tj. 40 m2) [por. strona 6 wyceny]. Biegła ustaliła powierzchnie działki nr [...] o różnych przeznaczeniach na podstawie analizy własnej.

Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że część ww. działki o pow. 103 m2 jest przeznaczona pod drogę, natomiast część ww. działki o pow. 40 m2 jest przeznaczona pod zabudowę usługową (por. strona 26 wyceny). Ustalone przez biegłą przeznaczenie działki nr [...] potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy S. z 29 sierpnia 2025 r. (w aktach sprawy).

Następnie Wojewoda przywołał treść art. 154 u.g.n. oraz § 49 rozporządzenia i art. 134 u.g.n. W przedmiotowej sprawie zasada korzyści dla części działki nr [...] o przeznaczeniu drogowym nie ma zastosowania, gdyż aktualne przeznaczenie części ww. działki, na dzień wydania decyzji zrid - drogowe, jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia. Zatem, część działki nr [...] o pow. 103 m2, została wyceniona zgodnie z przeznaczeniem drogowym. Biegła zastosowała w wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rzeczoznawca poddała analizie transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu drogowym (zgodnym z aktualnym przeznaczeniem części działki nr [...] o pow. 103 m2, jak i alternatywnym przeznaczeniem ww. działki), występujące na terenie gminy S., w okresie od stycznia 2023 r. do dnia wyceny oraz transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu usługowym (zgodnym z aktualnym przeznaczeniem części działki nr [...] o pow. 40 m2), występujące na terenie powiatu k. ("za wyj.

Gminy Ż."), w okresie od stycznia 2023 r. do dnia wyceny (vide: strony 15 - 16 i 18 operatu szacunkowego). Jednostkowa cena przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym została oszacowana jako średnia ze skorygowanych cen nieruchomości podobnych na poziomie 30,00 zł/m2 (vide: strona 23 wyceny). Natomiast jednostkowa cena przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu usługowym została oszacowana jako średnia ze skorygowanych cen nieruchomości podobnych na poziomie 93,44 zł/m2 (vide: strona 25 wyceny). Biegła dowiodła, że nieruchomości o przeznaczeniu usługowym osiągają wyższe ceny niż nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

W związku z powyższym, część działki nr [...] o aktualnym przeznaczeniu pod obsługę komunikacji (o pow. 40 m2), została wyceniona na podstawie art. 134 ust. 3 u.g.n., zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę usługową, na kwotę 3.738,00 zł. Natomiast część działki nr [...] o aktualnym przeznaczeniu drogowym (o pow. 103 m2) została wyceniona na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z przeznaczeniem drogowym, na poziomie 3.090,00 zł. Zatem, wartość prawa własności gruntu działki nr [...] została oszacowana na poziomie 6.828,00 zł.

Biegła wskazała, że "W pierwszej kolejności przedmiot badania obejmował ceny transakcyjne prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu scharakteryzowanym w przedmiocie badania. W związku z tym, że na lokalnym rynku nie zidentyfikowano transakcji tego typu, rozszerzono obszar monitorowania do terenu całego powiatu k., gdzie również nie znaleziono wystarczających danych", w związku z czym, biegła przeprowadziła wycenę na podstawie § 30 ust. 3 rozporządzenia (vide: strona 26 wyceny). W tym miejscu Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca majątkowy omyłkowo na stronie 26 przedmiotowej wyceny wskazała § 30 ust. 2 rozporządzenia, zamiast § 30 ust. 3 rozporządzenia, co nie miało wpływu na wynik wyceny i możliwość weryfikacji przyjętych założeń. Autorka wyceny przedstawiła wzajemne relacje pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości, na podstawie których oszacowała wskaźnik relacji wartości prawa użytkowania wieczystego do prawa własności dla nieruchomości o przeznaczeniu pod drogę, na poziomie 0,73 oraz wskaźnik relacji wartości prawa użytkowania wieczystego do prawa własności dla nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, na poziomie 0,76.

Wartość prawa użytkowania wieczystego części działki nr [...] o przeznaczeniu drogowym (o pow. 103 m2) została oszacowana na poziomie 2.256,00 zł. Natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego części działki nr [...] o przeznaczeniu usługowym (o pow. 40 m2) została określona na poziomie 2.840,00 zł. W związku z powyższym, wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] została oszacowana na kwotę 5. 096,00 zł.

Ponadto, biegła ustaliła, że na przedmiotowej nieruchomości na pow. 103 m2, na dzień wydania decyzji zrid, znajdowały się nakład w postaci utwardzenia terenu kostką brukową (vide: strona 8 wyceny). Wartość ww. składników budowlanych biegła oszacowała metodą kosztów odtworzenia, techniką szczegółową z uwzględnieniem stopnia zużycia technicznego na poziomie 5%. Wojewoda przypomniał treść art. 153 ust. 3 u.g.n. oraz § 25 i § 28 ust. 1 rozporządzenia i wskazał, że wartość utwardzenia biegła oszacowała "(...) na podstawie kosztorysu opracowanego przez inż. H. S. z 2.12.2024 r. w oparciu o KNR-y z wykorzystaniem cen materiałów z rynku lokalnego dla miejsca inwestycji (...), korygując otrzymaną wartość o stopień zużycia", na kwotę 20.995,00 zł.

Przechodząc do oceny, operat szacunkowy szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości przedmiotowej działki, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Ponadto, w przedmiotowej sprawie strony nie skorzystały z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wojewoda nie ma wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny działki nr [...] przez biegłą.

W związku z powyższym organ odwoławczy nie zlecił oceny prawidłowości ww. operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Reasumując, w ocenie Wojewody powyższy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającą wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten należy uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania za działkę nr [...].

Odnosząc się do zarzutów A. dotyczących pominięcia przy ustaleniu odszkodowania wartości nakładów budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid w postaci utwardzenia z kostki brukowej terenu Wojewoda uznał je za słuszne. W art. 12 ust. 4f specustawy drogowej ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania wskazując, iż są to właściciele, użytkownicy wieczyści oraz podmioty, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości bądź ich części. Następnie Wojewoda przywołał treść art. 235 k.c. wskazując, że nie należy literalnie odczytywać art. 235 § 1 k.c., co prowadziłoby do twierdzenia, że tylko budynki i inne urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego stanowić mogą przedmiot jego własności (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 11 lipca 1983 r. sygn. akt III CZP 27/83, OSNCP 1984, nr 2-3, poz. 24), a te pozostałe (wzniesione przez inne osoby) stają się częścią składową gruntu i należą do właściciela gruntu. każdy budynek lub inne urządzenie wzniesione na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste staje się przedmiotem odrębnej własności użytkownika wieczystego.

W związku z powyższym przykładowo budynek wzniesiony przez dzierżawce na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowi własność użytkownika wieczystego (uchwała Sadu Najwyższego z 25 listopada 2011 r. sygn. akt III CZP 60/11, OSNC 2012, nr 6, poz. 66). Natomiast nie można zaakceptować tezy, iż budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, których użytkownik nie wzniósł ani nie nabył przy zawarciu umowy, nie stanowią jego własności. Wojewoda powołał się także na orzecznictwo, w tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 149/24 oraz z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 541/21.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Wojewoda wskazał, że stan nieruchomości, według którego zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej należy ustalić odszkodowanie za działkę nr [...], powinien uwzględniać pełny zakres prawa użytkowania wieczystego istniejącego na dzień wydania decyzji zrid, a więc powinien obejmować nie tylko sam grunt, ale także jego utwardzenie w postaci kostki brukowej (jak już wyżej wskazano przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym). Organ odwoławczy przywołał art. 128 u.g.n. i wskazał, że nie istnieje przepis, który pozwalałby naniesienia na gruncie znajdującym się w użytkowaniu wieczystym traktować jako własność innego podmiotu niż użytkownik wieczysty gruntu. Brak jest zatem prawnej możliwości, aby na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej za naniesienia znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości odszkodowanie nie zostało ustalone na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego gruntu.

Zatem w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za utratę prawa użytkowania wieczystego, wskutek decyzji zrid, rozważanie kwestii kto poniósł nakłady na naniesienia znajdujące się na gruncie nie ma podstawy prawnej. Reasumując, organy orzekające o ustaleniu odszkodowania z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego, wskutek decyzji zrid, nie mają obowiązku badania okoliczności, w jakich dokonano naniesień znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości i kto tych naniesień dokonał. W związku z powyższym, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 26.091,00 zł, uwzględniając nie tylko wartość prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ale także wartość nakładów budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji zrid, tj. nawierzchni z kostki brukowej.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2027/18 wskazując, że przedmiotowej decyzji zrid z 17 maja 2024 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z powyższym, termin na wydanie działki nr [...] biegł od dnia zawiadomienia byłego użytkownika wieczystego o jej wydaniu tj. od dnia 19 marca 2025 r. (vide: urzędowe poświadczenie przedłożenia). Zgodnie z pismem z Zarządu Dróg Powiatowych w K. z 25 lutego 2025 r. "(...) z uwagi na brak środków finansowych w roku bieżącym nie przewiduje się rozpoczęcia prac przy rozbudowie skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z ulicą [...] w S.".

Natomiast według pisma z Zarządu Dróg Powiatowych w K. z 3 czerwca 2025 r. "(...) po 19 marca 2025 r. nie wpłynęło żadne pismo dotyczące wydania działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie S., gm. S. przez dotychczasowych użytkowników wieczystych (...)". Zatem można jednoznacznie wskazać, że dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za wydanie działki nr [...] o 5% wartości użytkowania wieczystego, co słusznie zauważył organ I instancji.

W skardze na powyższą decyzję Powiat K. – Zarząd powiatu K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, iż nakłady poniesione na gruncie Skarbu Państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego, a nie przez użytkownika wieczystego, stanowią własność użytkownika, a w konsekwencji przyznanie na jego rzecz odszkodowania, mimo, że nie przysługuje mu prawo własności do nakładów;
2. 2) art. 128 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegającym na przyznaniu odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości wywłaszczonych nieruchomości i nie spełniającego cechy słusznego odszkodowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem interesu publicznego prowadząc do nadmiernego wzbogacenia uprawnionego do odszkodowania. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na kwestię dotyczącą własności nakładów na wywłaszczonych działkach w postaci utwardzenia z kostki stanowiącego część węzła integracyjnego S. A. było wszakże wyłącznie użytkownikiem wieczystym tych nieruchomości. Stosownie natomiast do treści art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. Z treści przywołanego przepisu wynika wprost, że własność innych urządzeń (np. drogi) przysługuje użytkownikowi wyłącznie w sytuacji, w której zostały one wzniesione przez samego użytkownika. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestią sporną, że nakłady na działce poniosła Gmina S., przy akceptacji użytkownika wieczystego, który przyznawał, że w zakresie zajętym pod nie wykonuje uprawnień właścicielskich.

Pismem z 11 grudnia 2024 r. Wójt Gminy S. oświadczył, że "(...) nakłady budowlane w postaci kostki brukowej znajdujące się na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie S. zostały poniesione przez Gminę S. w ramach realizacji inwestycji celu publicznego w 2019 roku jakim była budowa węzła integracyjnego S.". Dalej w § 4 protokołu uzgodnień numer 1/2025 z 27 lutego 2025 r. zawartym pomiędzy Zarządem Powiatu K. reprezentowanym przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. a Gminą S. reprezentowaną przez Wójta Gminy S. wskazano: "Wójt Gminy S. oświadcza, że Gmina S. odstępuje od jakichkolwiek roszczeń względem Powiatu K. w zakresie nakładów znajdujących się na działce [...], które poniesione zostały przez Gminę S. w ramach realizacji inwestycji celu publicznego w 2019 r." Powyższe okoliczności potwierdzają, że do czasu przedmiotowego postępowania A. nie rościło sobie żadnych praw do nakładów na nieruchomości.

Mając jednocześnie na uwadze, że nie A. jako użytkownik wieczysty utwardziła działkę, zgodnie z brzmieniem art. 235 § 1 k.c. nie uzyskała własności nakładów, a co za tym idzie to ewentualnie właściciel - Skarb Państwa, mógłby nabyć roszczenie o odszkodowanie za urządzenia wybudowane przez Gminę S. W zaskarżanej decyzji błędnie zatem określono podmiot uprawniony do uzyskania odszkodowania w zakresie nakładów.

Jednakże nawet w przypadku uznania, że urządzenie w postaci utwardzenia z kostki wzniesione na wywłaszczonych działkach miałoby przysługiwać A., to należy uznać, że odszkodowanie za przedmiotowe nakłady nie powinno jej zostać przyznane. Wyżej już wykazano, że budowa dokonywana byłą za wiedzą i zgodą A. Co więcej, Spółka nie rościła sobie prawa do nakładów i nie wykonywała żadnych czynności utrzymaniowych czy zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego. Tym samym obecnie przyznawanie Spółce odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów jest oczywiście nieprawidłowe. Spółka w sposób oczywisty stałaby się bezpodstawnie wzbogacona kosztem jednostki samorządu terytorialnego - zarządcy drogi oraz podmiotu, który nakłady poczynił - Gminy S. Odszkodowanie służyć ma wszakże zrekompensowaniu wartości odbieranych praw. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie byłoby wyższe od wartości odbieranych praw.

W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie należało dokonać ważenia odszkodowania i ograniczyć je jedynie do wartości prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy nakłady na nieruchomość ewentualnie zwiększające jej wartość poniosła Gmina, która wybudowała węzeł za zgodą i akceptacją wywłaszczanej Spółki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygania sprawy Sąd zobowiązany jest ocenić spełnienie formalnych i materialnych przesłanek dopuszczalności skargi. Analiza skargi w niniejszej sprawie prowadzi zaś do wniosku, że skarga ta jest niedopuszczalna.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1684), dalej jako "u.s.p.", mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.p.). Stosownie do art. 8 ust. 2 u.s.p. organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym, a radni wybierani są w wyborach bezpośrednich (art. 9 ust. 1 i 3 u.s.p.).

Natomiast zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p.). Przy czym to rada powiatu wybiera zarząd, w tym starostę i wicestarostę (art. 27 ust. 1 u.s.p.).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że wykonywanie zadań publicznych w powiecie – rozumianym jako lokalna wspólnota samorządowa (mieszkańcy powiatu) oraz odpowiednie terytorium – jest powierzone organom tego powiatu. Natomiast niezależnie, ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1 u.s.p.).

Zaskarżona decyzja została wydana w pierwszej instancji przez Starostę K. działającego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311). Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta. Następnie, w myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. tych, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W niniejszej sprawie bezspornie organem wydającym decyzję z 17 maja 2024 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej był Starosta K. Wobec powyższego, Starosta K. był również właściwy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania m.in. za działkę nr [...], która przeszła z mocy prawa na własność Powiatu K. z dniem 18 czerwca 2024 r. Na mocy decyzji z 30 czerwca 2025 r. Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz A. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, a do wypłaty tego odszkodowania zobowiązał Zarząd Powiatu K. (tj. organ wykonawczy powiatu).

Następnie decyzją z 2 grudnia 2025 r. Wojewoda uchylił ww. decyzję i ustalił odszkodowanie na rzecz A. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, a do wypłaty tego odszkodowania zobowiązał Zarząd Powiatu K. Skargę do tutejszego Sądu wniósł zaś "Powiat K. – Zarząd Powiatu K.". A więc mamy do czynienia z sytuacją, gdy członek Zarządu Powiatu K., tj. Starosta K., jako organ I instancji jednoosobowo wykonuje powierzone mu na mocy ustawy zadanie z zakresu administracji rządowej i zobowiązuje Zarząd Powiatu K. do wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności działki na rzecz Powiatu K., a następnie tenże Powiat wnosi skargę do tutejszego Sądu na decyzję organu odwoławczego zapadłą w wyniku rozpoznania odwołania uczestniczki postępowania.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 u.s.p.

W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że istotą sprawy jest ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Z jednej strony jest on organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 u.s.p. jest przewodniczącym zarządu powiatu (wykonującego zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego) i reprezentuje powiat na zewnątrz. Zasadnicze znaczenie przy badaniu legitymacji procesowej ma posiadanie przez podmiot "interesu prawnego". Pojęcie to należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej NSA przyjął tezę, zgodnie z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Przyjąć zatem można, że przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym determinuje przymiot strony tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dalej NSA wskazał, że w orzecznictwie NSA, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115).

NSA stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten został podtrzymany po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego na gruncie p.p.s.a. Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy.

W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r. II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., I OSK 815/09). Na poparcie tego stanowiska przywoływane są poglądy prezentowane w doktrynie: W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, PiP 2003/4; J. Jagoda, Ograniczenia legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Lex 2011; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 32; J. P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, PiP 2006/2.

Dalej NSA wskazał, że jednostki samorządu terytorialnego nie są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Konieczność wprowadzenia tych ograniczeń wynika zarówno z charakteru powierzonych tym jednostkom zadań, które najogólniej rzecz ujmując możemy sprowadzić do wykonywania administracji publicznej, jak i z charakteru przysługującego im prawa własności i innych praw rzeczowych.

Zadania powiatu, o których mowa w art. 4 u.s.p., obejmują także zadania publiczne, którymi są indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości powiatu, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W tych sprawach organem administracji publicznej jest starosta. Art. 38 ust. 1 u.s.p. wprost stanowi, że starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wdawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu.

Stosownie do art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu, na podstawie decyzji starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi powiatowej, wydaje starosta. Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty.

Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat i na tej podstawie być stroną postępowania.

Jednocześnie NSA zaznaczył, że powyższe nie oznacza, że prawo do sądu nigdy nie przysługuje ww. jednostkom. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. czy też art. 86 ust. 2 u.s.w. Wreszcie należy mieć na względzie, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym).

Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.

Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną.

NSA stanowczo podkreślił, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo, NSA zwrócił uwagę, że jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu (art. 184 § 1 k.p.a.).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zajęte w niej stanowisko, niezależnie od faktu bycia związanym przytoczoną uchwałą NSA. Należy przypomnieć, że z art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały. Zatem dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 269).

Reasumując, jako że w niniejszej sprawie decyzję w I instancji (prawidłowo i zgodnie ze swoją właściwością) wydał Starosta K., decyzja ta dotyczy m.in. przejścia działki na własność Powiatu K. i obowiązku zapłaty odszkodowania przez ten Powiat, to w takim układzie procesowym tenże Powiat K. nie ma następnie legitymacji skargowej do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez Starostę.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1-5a – przyp. Sądu) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą i uczestnika.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwrócił stronie skarżącej cały uiszczony wpis sądowy od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy.