Uzasadnienie
Rada Miasta Kolno uchwałą nr XIX/113/26 z 27 maja 2026 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Kolno M. O. (dalej jako: "skarżący") z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat a także zarządzaniem taką działalnością.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 28 kwietnia 2026 r. Wojewoda Podlaski skierował do Rady Miasta Kolno wezwanie do podjęcia uchwały w trybie przepisu art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta Kolno M. O. Wojewoda stwierdził, że skarżący jako radny prowadzi działalność gospodarczą "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a mianowicie świadczenie usług telekomunikacyjnych (dostęp do Internetu, telefonia stacjonarna, budowa sieci telekomunikacyjnych, monitoringu) na rzecz jednostek organizacyjnych Miasta Kolno". Wojewoda swoje twierdzenia oparł na zgromadzonych dokumentach w postaci "umów i faktur potwierdzających współpracę ww. podmiotów gospodarczych; umowy najmu lokalu zawartej pomiędzy Kolneńskim Ośrodkiem Kultury i Sportu a M. sp. z o.o. - podmiotem wynajmującym reprezentowanym przez radnego M. O." oraz na wpisach w CEiDG i KRS.
Wcześniej, w dniu 9 stycznia 2026 r., do Przewodniczącego Rady Miasta Kolno wpłynęło pismo Wojewody Podlaskiego, w którym wskazano na możliwość zaistnienia przesłanek do wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks wyborczy, w związku z domniemanym naruszeniem art. 24f ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako: "u.s.g."). Wojewoda wskazał w piśmie na istnienie dokumentów w postaci umów i faktur, które miały stanowić podstawę zawiadomienia. W dniu 20 stycznia 2026 r. radny złożył obszerne wyjaśnienia nie zgadzając się z zarzutami Wojewody. Przedmiotowe pismo Wojewody zostało rozpatrzone przez Radę Miasta, która w dniu 6 lutego 2026 r. podjęła uchwałę nr XVII/103/26, udzielając szczegółowych wyjaśnień i uznając, że radny M. O. nie naruszył zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.
W dniu 24 lutego 2026r. Wojewoda Podlaski zwrócił się ponownie do Burmistrza Kolna o przesłanie wszelkich umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych lub innych usług, zawartych w okresie trwania obecnej kadencji Rady Miasta Kolno przez jednostki organizacyjne miasta z podmiotami: P., spółką M. sp. z o.o. w K. i spółką N. sp. z o.o. w K. W dniu 5 marca 2026 r. Burmistrz Kolna przesłał Wojewodzie Podlaskiemu kopie poświadczone za zgodność z oryginałem umów i faktur, które znajdują się również w posiadaniu Rady Miasta.
Rozpatrując wezwanie Wojewody Podlaskiego do podjęcia przedmiotowej uchwały, Rada ustaliła następujący stan prawny i faktyczny.
Skarżący zostały wybrany radnym Rady Miasta Kolno w wyborach do organów samorządowych, które odbyły się w dniu 7 kwietnia 2024 r., w okręgu wyborczym nr 13. Ślubowanie jako radny złożył w dniu 6 maja 2024 r., a w dniu 5 czerwca 2024 r. złożył Radzie Miasta wraz z oświadczeniem majątkowym informację, że w ciągu 3 miesięcy zaprzestanie prowadzenia działalności. W dniu 25 lipca 2024 r. radny złożył oświadczenie, że z dniem 31 lipca 2024 r. rozwiązał wszystkie umowy z Miastem Kolno zawarte uprzednio przez P. i N. sp. z o.o. W Urzędzie Miasta Kolno brak jest dowodów księgowych świadczących o korzystaniu przez Miasto Kolno i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej z usług przedsiębiorcy M. O. i N. sp. z o.o. po dniu 31 lipca 2024 r.
Ustalono też, że skarżący jest wspólnikiem i członkiem zarządu: N. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - dane z KRS nr 657277 oraz M. sp. z o.o. - dane z KRS nr [...]. Prowadzi również jednoosobową działalność jako przedsiębiorca pod firmą P. - dane z CEiDG. Firma N. świadczył usługi telekomunikacyjne i dostępu do Internetu na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w Kolnie sp. z o.o. (zwanego dalej: "PUK") w okresie od 1 listopada 2024 r. do 31 marca 2025 r. wystawiając za te okresy faktury. N. sp. z o.o. świadczy usługi telekomunikacyjne i dostępu do Internetu na rzecz PUK na podstawie dwóch umów, pierwsza z dnia 28 marca 2025 r. - zawarta na 24 miesiące i druga z dnia 1 grudnia 2025 r. - zawarta na 24 miesiące. Firma N. świadczy usługi telekomunikacyjne i dostępu do Internetu na rzecz Kolneńskiego Ośrodka Kultury i Sportu (dalej zwanego: "KOKiS") na podstawie dwóch umów, pierwsza z dnia 31 marca 2022 r. - zawarta na 24 miesiące i druga z dnia 11 marca 2024 r. - zawarta na 24 miesiące.
N. sp. z o.o. świadczy usługi telekomunikacyjne i dostępu do Internetu na rzecz KOKiS na podstawie trzech umów z dnia 23 maja 2025 r. - zawarte na 24 miesiące i jedna z dnia 15 lipca 2025 r. - zawarta na 24 miesiące. Spółka M. sp. z o.o była w okresie od 14 grudnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. najemcą lokalu od KOKiS na siedzibę spółki. KOKiS posiada w użyczeniu mienie, którego właścicielem jest miasto Kolno.
Radny w złożonych w dniu 13 maja 2026 r. - pisemnych wyjaśnieniach nie zaprzeczył faktowi prowadzenia działalności i podtrzymał swoje wyjaśnienia z dnia 20 stycznia 2026r. Stwierdził jednocześnie, że nie prowadzi sam działalności, tylko spółka, w której jest udziałowcem i zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. jego nie dotyczy, a świadczenie usług na rzecz gminnych osób prawnych takich jak PUK nie jest prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gdyż mienie spółki gminnej jakim jest PUK jest to mienie odrębne od mienia gminy, natomiast otrzymywane wynagrodzenie za świadczone usługi nie jest korzystaniem z mienia.
W oparciu o tak poczynione ustalenia oraz treść art. 24f ust. 1 u.s.g., Rada Miasta Kolno stwierdziła, że wykorzystywanie mienia komunalnego gminnych osób prawnych, takich jak Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Kolnie sp. z o.o. czy Kolneński Ośrodek Kultury i Sportu jest wykorzystywaniem mienia komunalnego gminy. Mienie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której miasto Kolno jest jedynym udziałowcem oraz mienie miasta Kolno użyczone dla KOKiS jest bez wątpienia mieniem komunalnym, a jego wykorzystywanie jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyść jest w pełni zasadne.
W konsekwencji uznając, że działalność radnego narusza zakaz określony w art. 24f ust. 1 u.s.g. Rada opisaną na wstępie – uchwałą stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (dalej w skrócie: "k.w.").
Skargę na powyższą uchwałę do tut. sądu administracyjnego wniósł skarżący zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 383 § 1 pkt 5) k.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwe uznanie, że doszło do naruszenia przeze niego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, podczas gdy nie naruszył żadnego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, a w konsekwencji Rada niezasadnie stwierdziła wygaśnięcie mojego mandatu radnego:
- 2. art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwe uznanie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego, jak również, że zarządza taką działalność, co doprowadziło do bezzasadnego wygaśnięcia jego mandatu radnego, podczas gdy nie prowadzi i nie zarządza taką działalnością gospodarczą, a w konsekwencji nie narusza ustawowego zakazu, o którym mowa w zacytowanym art. 24f ust. 1 u.s.g.
W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie naruszył art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat jako radny, czyli z wykorzystaniem mienia komunalnego Miasta Kolno. Ponadto, nie zarządza taką działalnością lub nie jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Faktem jest, że jest wspólnikiem i członkiem zarządu spółki N. sp. z o.o. z siedzibą w Kolnie oraz spółki M. sp. z o.o. z siedzibą w K. Niesporne jest również to, że skarżący prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą P. N. Skarżący wskazał jednak, że sam fakt prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej, jak również posiadanie statusu wspólnika i członka zarządu spółek kapitałowych nie powoduje automatycznie, że narusza zakaz określony w art. 24f ust. 1 u.s.g.
Radny może prowadzić działalność gospodarczą. Nie może jedynie prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nie każde wykorzystanie mienia komunalnego gminy stanowi zakaz określony w art. 24f ust. 1 u.s.g., a celem art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest całkowite pozbawienie radnych możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.
Skarżący podkreślił także, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy konieczne jest sięgnięcie do celu ww. regulacji, a celem tym jest ochrona przed wykorzystywaniem swojej pozycji radnego do uzyskiwania przez tego radnego korzyści majątkowych. Chodzi o sytuacje, w których radny uzyskuje korzyść od gminy (np. w formie wynagrodzenia) na bardziej preferencyjnych zasadach niż w przypadku innych kontrahentów. Skarżący obszernie zacytował w tym zakresie wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., sygn. akt. II OSK 3186/19.
Zaznaczył też, że w przedmiotowej sprawie, w żaden sposób nie wykorzystał swojej funkcji radnego do uzyskania jakichkolwiek korzyści w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Świadczone usługi telekomunikacyjne zarówno przez jego działalność gospodarczą, jak i przez spółki, w których posiada status wspólnika i członka zarządu nie są wynagradzane na uprzywilejowanych warunkach, a na warunkach rynkowych. Wynagrodzenia płacone za te usługi nie różnią się od wynagrodzeń uiszczanych przez innych kontrahentów. Ponadto, należy w tej sprawie wziąć pod uwagę rodzaj świadczonych usług. Przedmiotem tych usług był w szczególności internet. Jak wynika z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, jedynymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w Kolnie są: spółka N. sp. z o.o. oraz jednoosobowa działalność gospodarcza skarżącego. W Kolnie nie istnieje zatem żaden inny podmiot, który może legalnie świadczyć usługi telekomunikacyjne na rzecz gminy czy też jednostek organizacyjnych gminy.
W opinii skarżącego świadczenie usług telekomunikacyjnych na rzecz np. gminnych osób prawnych takich jak np. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Kolnie sp. z o.o. nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Powołując się na powyższe argumentację Skarżący stwierdził, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a naruszenie te należy uznać za istotne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzupełniająco wskazał, że nie może zgodzić się z interpretacją skarżącego jakoby mienie KOKiS w Kolnie i PUK sp. z o.o. w Kolnie, tj. jednostek organizacyjnych miasta – nie było mieniem komunalnym gminy w rozumieniu art. 24 f ust. 1 u.s.g. W tym zakresie organ powołał odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie organu bezzasadny jest również zarzut braku uprzywilejowania prowadzonej przez radnego działalności i nieprawdziwe jest stwierdzenie autora skargi, że wyłącznie dwa przedsiębiorstwa, czyli N. i N. sp. z o.o. są wpisane w Rejestr przedsiębiorców telekomunikacyjnych w Kolnie. Jak podkreślił organ do świadczenia usług tego rodzaju w województwie podlaskim jest zarejestrowanych 65 przedsiębiorców, a w całym kraju ponad 13 tysięcy.
W toku rozprawy w dniu 21 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącego uzupełniająco oświadczył, że ceny zaproponowane jednostkom organizacyjnym Miasta Kolno za usługi telekomunikacyjne w żaden sposób nie różnią się od cen proponowanych innym podmiotom prywatnym. Wskazał, że po objęciu mandatu radnego przez skarżącego wypowiedziane zostały wszystkie umowy na świadczenia usług telekomunikacyjnych zawarte z Miastem Kolno. Nie zostały wypowiedziane umowy z jednostkami organizacyjnymi, ale funkcjonują one na tych samych warunkach jakie były przed objęciem mandatu przez skarżącego.
Skarżący zaznaczył, że nie miał wiedzy o tym, że umowy zawarte przez spółkę skarżącego z jednostkami organizacyjnymi Miasta Kolno powinny być również rozwiązane, z uwagi na ryzyko wynikające z art. 24f u.s.g. Brak wypowiedzenia umów z jednostkami organizacyjnymi wynikał zatem z jego niewiedzy, a kolejne umowy były zawierane z jednostkami organizacyjnymi z tego powodu, że nie miał świadomości z kim były zawierane i że jest naruszony zakres art. 24f u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Procedura i przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662, dalej: "u.s.g.") oraz w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2025 r. poz. 365, dalej: "k.w.").
Jak wynika z powyższych regulacji w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 383 § 1 pkt 1 – 5 k.w.: śmierć, utrata prawa wybieralności lub nieposiadanie go w dniu wyborów, odmowa złożenia ślubowania, pisemne zrzeczenie się mandatu, naruszenie ustawowego obowiązku łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, objęcia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej, wyboru na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego, niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o stanie majątkowym - następuje z mocy prawa stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Co prawda ustawodawca w art. 383 § 2 k.w. wskazał, że wygaśnięcie mandatu stwierdza w drodze uchwały rada gminy w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu i jest to jej ustawowy obowiązek, to jednak uchwała rady jedynie potwierdza wygaśnięcie, natomiast nie jest aktem tworzącym (wygaszającym).
Jeżeli rada nie wyda aktu potwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, aktualizuje się procedura zawarta w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., tj. wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Z kolei w myśl art. 383 § 5 k.w., jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
W przedmiotowej sprawie to Rada Miasta Kolno uchwałą nr XIX/113/26 z dnia 27 maja 2026 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Kolno M. O. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat a także zarządzaniem taką działalnością. Uchwała ta została podjęta na skutek skierowania przez Wojewodę Podlaskiego do Rady Miasta Kolno pisma z 28 kwietnia 2026 r., w którym wezwał on do podjęcia uchwały w trybie przepisu art. 383 § 2 k.w.
Zdaniem sądu zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.
Stosownie do art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zatem niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 k.w. Przy czym nie jest zakazane prowadzenie jakiejkolwiek działalności gospodarczej, a jedynie prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Wprowadzając powyższy zakaz ustawodawca zmierzał przede wszystkim do wyeliminowania sytuacji, w których radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Antykorupcyjny w istocie zakaz ma służyć zagwarantowaniu wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej i zapobiec angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (vide np. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 1994 r. w sprawie sygn. W 2/94).
W konsekwencji, zarówno wykładnia jak i stosowanie przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie mogą prowadzić do tego, aby dochodziło do obejścia celu tej regulacji i do umożliwienia wykonywania działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. Zakaz ten powinien być wykładany i stosowany z uwzględnieniem osiągnięcia zamierzonego w nim celu - wyeliminowania sytuacji mogących wywoływać wątpliwości co do istnienia uwikłań i powiązań, którym ten przepis ma przeciwdziałać.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że sformułowanie "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Przepis ten nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego. Rozstrzygający pozostaje sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2020 r. (sygn. akt II OSK 34/20), wygaśnięcia mandatu radnego nie należy postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym; jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie.
Dlatego, w odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 u.s.g., brak jest podstaw do formułowania w drodze wykładni dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. NSA w powołanej sprawie wyjaśnił, że "Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy.
Ponadto art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy". Sąd w sprawie niniejszej powyższe stanowisko w całości podziela.
Dla pełnego obrazu sytuacji prawnej wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie również wykładane jest pojęcie mienia komunalnego zawartego w art. 44 Kodeksu cywilnego. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe". Za taką wykładnią przemawia definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 u.s.g., zgodnie z którą nie chodzi wyłącznie o własność, ale i o inne prawa majątkowe. Mieniem komunalnym będą zatem prawa majątkowe, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu, jak również zapłata za wykonanie działalności realizowana z budżetu samorządowego.
W konsekwencji wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wynagrodzenie stanowi mienie gminy, a zapłata za wykonane usługi objęte umową, czy też zapłata należności za wydany towar, stanowi korzystanie z mienia komunalnego. Jak podkreślił NSA w wyroku z 9 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1269/16, CBOSA) nie ma znaczenia czy przy wykorzystaniu mienia komunalnego radny odniósł korzyści czy nie, bowiem rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego. Przy wykładni i stosowaniu przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. konieczny jest bowiem pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika jednostki organizacyjnej.
Uzasadnia to wykładnię tego przepisu polegającą na szerokim rozumieniu pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych. Korzystanie przez radnego z mienia komunalnego gminy przy prowadzonej działalności gospodarczej polegać może również i na tym, że otrzymał zapłatę z budżetu gminy za świadczone usługi (tak też NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 34/20, CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że sprawie bezsporne jest, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą jako przedsiębiorca pod firma N. M. O. oraz jest wspólnikiem i jednocześnie członkiem zarządu: N. sp. z o.o. oraz M. sp. z o.o.
Skarżący zostały wybrany radnym Rady Miasta Kolno w wyborach do organów samorządowych, które odbyły się w dniu 7 kwietnia 2024 r., w jednomandatowym okręgu wyborczym nr 13 w Kolnie. Ślubowanie jako radny złożył w dniu 6 maja 2024r. Niesporne pozostaje również, że skarżący w dniu 5 czerwca 2024 r., zgodnie z art. 383 § 5 k.w., złożył Radzie Miasta informację, że w ciągu 3 miesięcy zaprzestanie prowadzenia działalności i w dniu 25 lipca 2024 r. złożył oświadczenie, że rozwiązał wszystkie umowy z Miastem Kolno zawarte uprzednio przez P. N. sp. z o.o. Niemniej jednak, jak ustaliła Rada: (1) Firma P..świadczyła usługi telekomunikacyjne i dostępu do Internetu na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w Kolnie sp. z o.o. w okresie od 1 listopada 2024 r. do 31 marca 2025r. wystawiając za te okresy faktury; (2) Firma P. świadczyła usługi telekomunikacyjne i dostępu do Internetu na rzecz Kolneńskiego Ośrodka Kultury i Sportu na podstawie dwóch umów, pierwsza z dnia 31 marca 2022r. - zawarta na 24 miesiące i druga z dnia 11 marca 2024 r. - zawarta na 24 miesiące; (3) spółka N. sp. z o.o. świadczy usługi telekomunikacyjne i dostępu do Internetu na rzecz KOKiS na podstawie trzech umów z dnia 23 maja 2025 r. - zawarte na 24 miesiące i jedna z dnia 15 lipca 2025 r. - zawarta na 24 miesiące; (4) spółka N. sp. z o.o. świadczy usługi telekomunikacyjne i dostępu do Internetu na rzecz PUK na podstawie dwóch umów, pierwsza z dnia 28 marca 2025 r. - zawarta na 24 miesiące i druga z dnia 1 grudnia 2025 r. - zawarta na 24 miesiące.
W sprawie nie jest też sporne, że Kolneński Ośrodek Kultury i Sportu (KOKiS) jest instytucją kultury Miasta Kolno, wpisaną do rejestru instytucji kultury i korzysta z mienia Miasta Kolno na podstawie umowy użyczenia z dnia 26 marca 2018 r. Z kolei Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Kolnie sp. z o.o. jest spółką, w której jedynym wspólnikiem jest Miasto Kolno. Ponadto, jak podkreśliła Rada, mienie spółki z ograniczona odpowiedzialnością, w której miasto Kolno jest jedynym udziałowcem oraz mienie miasta Kolno użyczone dla KOKiS jest mieniem komunalnym. W konsekwencji prowadzenie działalności gospodarczej na rzecz powyższych jednostek organizacyjnych miasta Kolna i otrzymywanie od nich środków finansowych za świadczone na ich rzecz usługi jest działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.
Skarżący stanął z kolei na stanowisku, że to nie on prowadzi działalność gospodarczą, tylko robi to spółka, w której jest udziałowcem i członkiem zarządu. Ponadto świadczenie usług na rzecz gminnych osób prawnych takich jak PUK nie jest prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego, gdyż mienie spółki gminnej jakim jest PUK jest to mienie odrębne od mienia komunalnego gminy, natomiast otrzymywane wynagrodzenie za świadczone usługi nie jest korzystaniem z mienia w rozumieniu art. 24 f ust. 1 us.g. Radny stwierdził też, że warunki umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych na rzecz gminnych osób prawnych "są warunkami ustalonymi powszechnie dla tej czynności prawnej".
W kontekście zaprezentowanych stanowisk należy przypomnieć, że pod pojęciem "prowadzenia i zarządzania działalnością gospodarczą" należy rozumieć nie tylko czynności faktyczne odpowiadające zarządzaniu (osobiste podjęcie decyzji związanej z działalnością spółki, podpisanie umowy w imieniu spółki itp.), ale również posiadanie aktualnych kompetencji (sprawczości) do podjęcia takiej decyzji. Członek zarządu spółki zgodnie z art. 208 § 2 Kodeksu spółek handlowych "ma prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki".
Jak wynika zaś wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, skarżący jest wspólnikiem i członkiem zarządu: N. sp. z o.o. oraz M. sp. z o.o., a także prowadzi działalność gospodarczą jako przedsiębiorca pod firma P. Nie ulega wątpliwości, że bycie członkiem kolegialnego organu decyzyjnego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wiąże się z faktyczną możliwością podejmowania decyzji z zakresu zarządzania spółką i to niezależnie od tego, czy akurat dana konkretna umowa została podpisana przez tego konkretnego członka zarządu. Celem zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest – jak wyżej wskazano – sankcjonowanie łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ale eliminowanie już na wstępie jakichkolwiek wątpliwości, które mogą się pojawić na styku funkcjonowania działalności gospodarczej, w której uczestniczy radny i działalności organów gminy (miasta).
Chodzi zatem o eliminowanie sytuacji mogących rodzić wątpliwość co do istnienia jakichkolwiek powiązań między działalnością radnego a wykorzystaniem mienia komunalnego. Nie realizuje tego celu wykonywanie umów na świadczenie usług telekomunikacyjnych (dostęp do Internetu, telefonia stacjonarna, budowa sieci telekomunikacyjnych, monitoringu) do obiektów miejskich przez spółkę, w której radny – co należy podkreślić jest wspólnikiem ale i członkiem rządu mogącym podejmować decyzje jednoosobowo w imieniu spółki. Skoro zaś nie ma wątpliwości, że takie umowy były wykonywane i spółka uzyskiwała za nie wynagrodzenie (na co dowodem są znajdujące się w aktach sprawy liczne - faktury oraz treść samych umów), to mamy niewątpliwie do czynienia z wykorzystaniem mienia komunalnego w postaci środków pieniężnych Miasta Kolno, w którym skarżący jest radnym.
Stanowisko Rady w tym względzie zasługuje zatem na pełną aprobatę. W ocenie sądu nie ma wątpliwości, że pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu wyżej wymienionych spółek oznacza zarządzanie przez niego działalnością gospodarczą tychże spółek.
Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie pozwala radnemu na prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, przy czym chodzi o mienie komunalne obejmujące nie tylko tę gminę, w której radny uzyskał mandat, ale i mienie komunalne należące do innych gminnych osób prawnych pod warunkiem, że będą to osoby prawne, w których wspólnikiem jest ta gmina, w której mandat uzyskał radny. Stanowisko, że art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje również przypadki korzystania przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą z mienia gminnej osoby prawnej innej niż gmina, wbrew argumentacji strony skarżącej, jest także akceptowane w sądownictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024r., sygn. akt III OSK 2811/22, wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1542/17; wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 7737/21 – wszystkie dostępne w CBOSA).
Jak wynika zaś z akt sprawy, a co zostało uwypuklone już też wyżej, radny jako wspólnik i członek zarządu N. sp. z o.o. świadczy usługi telekomunikacyjne i dostępu do Internetu na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych sp. z o.o. w Kolnie na podstawie dwóch umów, pierwsza z dnia 28 marca 2025 r. - zawarta na 24 miesiące i druga z dnia 1 grudnia 2025 r. - zawarta na 24 miesiące. Spółka PUK w Kolnie jest zaś miejską spółką, ponieważ 100 % udziałów należy do Miasta Kolno. Jeżeli zaś chodzi o Kolneński Ośrodek Kultury i Sportu (KOKiS) jest to instytucja kultury Miasta Kolno, wpisana do rejestru instytucji kultury, która korzysta z mienia Miasta Kolno na podstawie umowy użyczenia z dnia 26 marca 2018 r.
W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że mienie komunalne obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym jeśli środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18). Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Tym samym skoro radny w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, czy też jako wspólnik i członek zarządu spółki z.o.o. zawierał umowy z gminnymi osobami prawnymi, to sama okoliczność otrzymywania wynagrodzenia wypłacanego przez te Spółki, której wysokość uzależniona jest od wartości zawartych umów, stanowi korzystanie z mienia komunalnego.
W konsekwencji jest to działalność prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego, a więc objęta regulacją art. 24f ust. 1 u.s.g. Także w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że "wykorzystanie mienia" dotyczy wszelkich przypadków korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności, a w przypadku, gdy radny wykorzystywał mienie komunalne poprzez uzyskiwanie wynagrodzenia w związku z prowadzoną przez siebie na rzecz gminnych osób prawnych (i także gminy) działalnością gospodarczą, to tym samym spełnia przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. (zob. wyroki NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18; z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; i z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 426/18, CBOSA).
Podkreślić należy również, że rozstrzygnięcie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy nie musi obejmować analizy, czy miałoby to wpływać na korzystne dla radnego rozporządzenie tym mieniem przez płacące za usługi lub sprzedaż towaru jednostki organizacyjne gminy i sama gmina. Jak to wyżej wykazano, środki pieniężne uzyskane przez skarżącego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w wyniku świadczenia usług na rzecz tych podmiotów, są mieniem komunalnym gminy. Środki te zostały wypłacone z budżetu gminy, należy zatem uznać, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co jest wystarczające do stwierdzenia naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 344/22, CBOSA).
W sprawie nie mamy też do czynienia z niebezpieczeństwem wywołania skutków nieproporcjonalnych jeśli chodzi o cel przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. i okoliczności faktyczne sprawy. Interes publiczny przemawia za tym, aby eliminować możliwość, podejrzenie, okazję do podważenia zaufania do organów samorządowych, co może się wiązać z wywołaniem pewnych trudności faktycznych, jednak nie mogą one przeważyć konieczności realizacji celu zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. Mechanizm zabezpieczający powinien być skuteczny, bowiem tego wymaga wzgląd na interes publiczny. Niewątpliwie zaś wykorzystanie mienia gminy pozostawało w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego, bowiem właśnie ze względu na prowadzenie tej działalności umowa była możliwa (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 921/10, II OSK 3274/17, CBOSA).
Dodatkowo zaakcentować należy, że zgodnie z art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust.
6. Skarżący podejmując się piastowania mandatu radnego w dniu 5 czerwca 2024 r. złożył Radzie Miasta informację, że w ciągu 3 miesięcy zaprzestanie prowadzenia działalności i w dniu 25 lipca 2024 r. złożył oświadczenie, że rozwiązał wszystkie umowy z Miastem Kolno zawarte uprzednio przez P. sp. z o.o. Jednak zaniedbał rozwiązania umów z Kolneńskim Ośrodek Kultury i Sportu oraz z Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych w Kolnie sp. z o.o. W związku z czym sąd nie ma wątpliwości, że skarżący naruszył regulację art. 24f ust. 1 u.s.g.
Sąd jednocześnie rozumie stanowisko skarżącego, że ceny za świadczone usługi są cenami rynkowymi, nie zostały one zmienione po objęciu przez skarżącego funkcji radnego. Jednak regulacja art. 24f ust. 1 u.s.g. i utrwalone w odniesieniu do tego przepisu orzecznictwo nie daje sądowi innej możliwości niż oddalenie wniesionej skargi. Prowadzenie działalności gospodarczej na rzecz powyższych jednostek organizacyjnych miasta Kolna i otrzymywanie od nich środków finansowych za świadczone na ich rzecz usługi jest działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Radny bez wątpienia zarządzał działalnością gospodarczą swoich spółek.
Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - o czym orzeczono jak w sentencji.
Anna Bartłomiejczuk Marta Joanna Czubkowska Elżbieta Lemańska