Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 415/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 16 kwietnia 2026 r., nr AB-II.7840.4.1.2026.ED, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Starosty Sokólskiego (dalej: "Starosty") z 12 grudnia 2025 r., nr OŚA-V.6740.1.252.2025, odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia Gminie Sokółka (dalej: "Gmina", "Skarżąca" lub "Inwestor") pozwolenia na budowę budynku przedszkola nr 4 z oddziałami żłobkowymi wraz z rozbiórką istniejącego budynku przedszkola, budowę 4 murów oporowych, budowę wiaty śmietnikowej, budowę doziemnej kanalizacji sanitarnej oraz instalacji kanalizacji wodociągowej, budowę i przebudowę doziemnej instalacji kanalizacji deszczowej, budowę doziemnej instalacji elektroenergetycznej, budowę wewnętrznej instalacji hydrantowej, budowę wewnętrznej instalacji wentylacji mechanicznej oraz zagospodarowanie terenu na działce o nr ewid. gr. [...] w Sokółce, powiat sokólski.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 25 września 2025 r. Gmina wystąpiła do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku przedszkola z oddziałami żłobkowymi wraz z rozbiórką istniejącego budynku przedszkola. Do wniosku Inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie o braku możliwości podłączenia przedmiotowej inwestycji do istniejącej sieci ciepłowniczej, pozwolenie Podlaskiego Konserwatora Zabytków z 22 maja 2025 r. oraz trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego.

Wezwaniem z 6 października 2025 r. Starosta na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał Inwestora do przedłożenia zgody właściciela istniejącego budynku przedszkola nr 4 na jego rozbiórkę. W dniu 9 października 2025 r. Inwestor przedłożył wymaganą zgodę.

Postanowieniem z 17 października 2025 r. organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nałożył na Inwestora liczne obowiązki, w tym m.in. obowiązek doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu w zakresie funkcji projektowanego budynku (pkt 1 postanowienia). Zdaniem Starosty teren inwestycji przeznaczony jest pod budowę usług nieuciążliwych wbudowanych w budynki mieszkalne wielorodzinne, podczas gdy przedmiotem inwestycji jest samodzielny budynek przedszkola, który nie został wbudowany w budynek mieszkalny wielorodzinny. Powyższe, zdaniem organu I instancji, jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego. Inwestor został też zobowiązany m.in. do przedłożenia projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno - budowlanych, które zostały uzgodnione przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku.

Pismem z 19 listopada 2025 r. Inwestor odniósł się do nieprawidłowości wskazanych w pkt 1 postanowienia Starosty Sokólskiego z 17 października 2025 r., dotyczących niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Inwestora planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Projektowany budynek przedszkola z oddziałami żłobkowymi stanowi budynek usługowy (usługi nieuciążliwe), co zdaniem Inwestora odpowiada podstawowemu przeznaczeniu terenu o symbolu UMW, który oznaczony jest w części rysunkowej planu miejscowego kolorem czerwonym.

Ponadto zgodnie z § 25 planu miejscowego do czasu realizacji projektowanego zagospodarowania terenu obszar objęty planem miejscowym pozostawia się w dotychczasowym sposobie użytkowania, co zdaniem Inwestora, wpisuje się w pozostawienie na działce inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] istniejącej funkcji usługowej - przedszkola z oddziałami żłobkowymi.

Zawiadomieniem z 24 listopada 2025 r. organ I instancji poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie na podstawie art. 79a k.p.a. wskazał, że Inwestor nie doprowadził planowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Starosta wyjaśnił także, że zmiana terminu określonego w postanowieniu z 17 października 2025 r. (zgodnie z wnioskiem Inwestora) nie spowoduje ustąpienia przesłanki skutkującej wydaniem pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Opisaną na wstępie decyzją z 12 grudnia 2025 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia Gminie pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie.

Zdaniem organu I instancji planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń planu miejscowego wynika bowiem, że teren o symbolu UMW, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi wbudowanymi w budynki mieszkalne wielorodzinne do 50% powierzchni całkowitej. Starosta nie zgodził się także ze stanowiskiem Inwestora w kwestii podwyższenia przez planowaną inwestycję istniejących standardów związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu. Wyjaśnił jednocześnie, że zakres planowanej inwestycji obejmuje rozbiórkę istniejącego przedszkola, zatem z chwilą dokonania rozbiórki istniejącego przedszkola nastąpi przerwanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu.

Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z 16 kwietnia 2026 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, zwłaszcza na art. 35 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Następnie Wojewoda stwierdził, że przedłożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z obowiązującym na analizowanym terenie prawem miejscowym.

Organ wskazał, że Starosta przedstawił Inwestorowi stanowisko w sprawie, iż inwestycja jest niezgodna z prawem miejscowym i umożliwił Inwestorowi zmianę rozwiązania projektowego, a także zapewnił stronom możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Inwestor nie zmienił rozwiązania projektowego i nie doprowadził projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W postanowieniu z 17 października 2025 r. organ I instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., zobowiązał Inwestora do doprowadzenia, w określonym terminie, planowanej inwestycji m.in. do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji projektowanego budynku. Z powyższego obowiązku Inwestor nie wywiązał się.

Wojewoda podkreślił, że postanowienie Starosty z 17 października 2025 r. sporządzone zostało w sposób jasny i czytelny. Wskazano w nim naruszenia przepisów prawa wraz z wyjaśnieniem stanowiska organu. Wskazane w postanowieniu nieprawidłowości wymagały zmiany przez Inwestora rozwiązań projektowych. Postanowienie umożliwiło Inwestorowi poznanie stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz wyeliminowanie niezgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie Wojewody w postanowieniu prawidłowo również pouczono wnioskodawcę, że w przypadku braku usunięcia wskazanych przez organ I instancji nieprawidłowości w podanym terminie, organ wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem Inwestor posiadał wiedzę, że niewypełnienie wszystkich punktów postanowienia będzie skutkowało negatywną decyzją organu w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu decyzji, że Inwestor nie spełnił wymogów pkt. 1 postanowienia, zgodnie z którym projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany należało doprowadzić do zgodności z uchwałą Rady Miejskiej w Sokółce nr XLII/325/09 z 12 października 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka (Dz. U. Województwa Podlaskiego z 2023 r., poz. 1747) - poprzez wykazanie spełnienia § 7 planu miejscowego, w zakresie funkcji projektowanego budynku.

Dalej Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja zlokalizowana została na działce o nr ewid. gr. [...], która zgodnie z § 7 ust. 1 planu miejscowego przeznaczona jest pod zabudowę usługową nieuciążliwą z towarzyszącą zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Teren działki inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] oznaczony jest w planie miejscowym symbolem UMW. W myśl § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego na obszarze o symbolu UMW usługi nieuciążliwe należy realizować w formie wbudowanej w budynki mieszkalne wielorodzinne do 50 % powierzchni całkowitej. Zgodnie z § 7 ust. 3 planu miejscowego na terenie o symbolu UMW dopuszcza się lokalizację urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, lokalizację dróg wewnętrznych, parkingów i garaży (...), a także innych obiektów stanowiących programowy rozwój i podwyższających istniejące standardy związane z podstawowym przeznaczeniem terenu.

Wojewoda podkreślił, że przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa przedszkola z oddziałami żłobkowymi na działce o nr ewid. gr. [...] oznaczonej w planie miejscowym symbolem UMW, na której w chwili obecnej istnieje budynek przedszkola przeznaczony do rozbiórki. Budynek przedszkola zaprojektowany został w kształcie litery "L" i posiada zróżnicowaną wysokość. Część budynku usytuowana równolegle do ul. [...] posiada 1 kondygnację nadziemną (parter), natomiast część budynku zaprojektowana prostopadle do ww. ul. [...] posiada 2 kondygnacje nadziemne. Jak wynika z projektu architektoniczno - budowlanego (str. 4 projektu) w przedmiotowym budynku zaprojektowano część przedszkolną składającą się z 6 oddziałów z 6 salami dydaktycznymi zlokalizowanymi na kondygnacji parteru i pierwszego piętra oraz część żłobkową składającą się z 3 sal zlokalizowanych na kondygnacji parteru. W przedmiotowym budynku nie zaprojektowano żadnych pomieszczeń mieszkalnych, co potwierdza znajdujące się w projekcie architektoniczno - budowlanym zestawienie pomieszczeń i powierzchni zaprojektowanych na poszczególnych kondygnacjach (str. 4-11 projektu). Powyższe dowodzi, że przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku usługowego - samodzielnego, wolnostojącego budynku przedszkola z oddziałami żłobkowymi.

Organ odwoławczy podkreślił, że teren, na którym zaprojektowano przedmiotowe przedszkole z oddziałami żłobkowymi w planie miejscowym przeznaczony jest pod usługi nieuciążliwe z towarzyszącą zabudową mieszkaniowa wielorodzinną, przy czym usługi nieuciążliwe należy realizować w formie wbudowanej (do max. 50%) w zabudowę wielorodzinną. W chwili obecnej na działce inwestycyjnej znajduje się istniejący budynek przedszkola, a najbliższa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zlokalizowana jest w odległości ok. 13 m od granicy działki inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...].

Zdaniem Wojewody budowa budynku usługowego - przedszkola z oddziałami żłobkowymi jako samodzielnego, wolnostojącego budynku usługowego, który nie będzie wbudowany w budynek mieszkalny wielorodzinny, jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa do którego pierwszeństwo zastosowania ma wykładnia literalna (językowa). Tym samym nie można rozszerzać znaczenia przepisów planu. Zatem jeżeli plan miejscowy wskazuje konkretną formę realizacji funkcji, tj. realizację funkcji usługowej w formie wbudowanej w budynek mieszkalny wielorodzinny, to inne formy zabudowy, w tym budowa budynku usługowego w formie wolnostojącej, są niezgodne z planem. Zdaniem organu zapis zawarty w § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego "usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne wielorodzinne" stanowi ograniczenie formy zabudowy.

Na działce inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] uchwałodawca dopuścił możliwość realizacji funkcji usługowej wyłącznie w formie wbudowanej w budynek mieszkalny wielorodzinny, a powierzchnia wbudowanych usług nie powinna przekraczać 50 % powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z uwagi na ograniczenia procentowe (do 50 % powierzchni) usługi nieuciążliwe nie mogą stanowić funkcji dominującej, gdyż ich dopuszczalna powierzchnia będzie równa lub mniejsza od funkcji mieszkalnej. Z powyższego wynika, że na obszarze o symbolu UMW funkcja mieszkalna wielorodzinna stanowi w istocie funkcję podstawową (dominującą), gdyż to w budynek mieszkalny wielorodzinny należy wbudować funkcję usługową, a nie odwrotnie.

Wojewoda zaznaczył, że na obszarze o symbolu UMW uchwałodawca nie przewiduje możliwości realizacji usług jako samodzielnych (wolnostojących) budynków. Odmienne ustalenia wynikają natomiast z § 7 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, który odnosi się do terenu o symbolu UMN (bezpośrednio sąsiadującego z przedmiotowym terenem o symbolu UMW). W ww. § 7 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego uchwałodawca wprost wskazał, że na terenie UMN dopuszcza się usługi jako odrębny budynek, przy określonym limicie powierzchni. Przy symbolu UMW takiego dopuszczenia nie ma, a wskazano tylko formę "wbudowaną w budynki mieszkalne wielorodzinne".

W ocenie organu powyższe dowodzi, że zamiarem uchwałodawcy było, aby usługi realizowane na terenie o symbolu UMW współistniały razem z funkcją mieszkalną wielorodzinną i były wbudowane w budynki mieszkalne wielorodzinne, jednak nie stanowiły funkcji dominującej, a tym bardziej funkcji samodzielnej i jedynej.

Organ skonstatował, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Przedmiotem planowanej inwestycji jest bowiem budowa samodzielnego, wolnostojącego budynku przedszkola (jako samodzielnej funkcji usługowej), bez realizacji jakiejkolwiek funkcji mieszkalnej wielorodzinnej.

Nadto organ wskazał, że wbrew twierdzeniu Inwestora projektowanego budynku przedszkola nr 4 z oddziałami żłobkowymi nie można uznać także za obiekt stanowiący programowy rozwój i podwyższający istniejące standardy związane z podstawowym przeznaczeniem terenu, których realizację na obszarze UMW dopuścił uchwałodawca w § 7 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego. Zgodnie § 3 ust. 4 planu miejscowego za przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Podstawowym przeznaczeniem terenu o symbolu UMW jest w istocie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z wbudowaną częścią usługową (do 50 % powierzchni całkowitej). Z uwagi na brak istnienia na działce inwestycyjnej, budynku o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej zgodnego z podstawowym przeznaczeniem terenu, projektowanego przedszkola nr 4 z oddziałami żłobkowymi nie można uznać za obiekt podwyższający standardy związane z podstawowym przeznaczeniem terenu.

Fakt istnienia w chwili obecnej na działce inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] budynku przedszkola (który przeznaczony jest do rozbiórki) nie zwalnia Inwestora z obowiązku realizacji nowej inwestycji zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. W myśl § 25 planu miejscowego do czasu realizacji projektowanego zagospodarowania obszar objęty planem miejscowym pozostawia się w dotychczasowym sposobie użytkowania. Natomiast w stosunku do nowej zabudowy realizowanej na obszarze UMW uchwałodawca określił szereg wymagań (§ 7 ust. 2 planu miejscowego), które powinny spełniać wszystkie nowoprojektowane budynki, zatem także projektowany budynek przedszkola nr 4 z oddziałami żłobkowymi. Realizacja nowego przedszkola nr 4 z oddziałem żłobkowym w miejscu istniejącego budynku przedszkola przeznaczonego do rozbiórki, jest zatem – zdaniem Wojewody – niezgodna z § 7 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego i nie odpowiada zapisom planu w zakresie podwyższenia istniejących standardów związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu, które zdaniem Inwestora wyznacza istniejący i funkcjonujący budynek przedszkola.

Budynek przedszkola przeznaczony jest do rozbiórki, a z chwilą dokonania jego rozbiórki, na działce inwestycyjnej obowiązywać będzie przeznaczenie terenu określone w § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, czyli zabudowa usługowa wbudowana w budynki mieszkalne wielorodzinne.

Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że pierwotnie, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółki w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka (uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Sokółce nr XLII/319/06 z 31 marca [...]6 r.) teren działki inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] oznaczony był symbolem 9UO i przeznaczony pod usługi z zakresu oświaty (przedszkola). Obecnie obowiązujący na działce inwestycyjnej plan miejscowy z 12 października [...]9 r. uchylił pierwotny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 31 marca 2006 r. m.in. w zakresie przeznaczenia działki inwestycyjnej i ustalił nowe przeznaczenie działki inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] - zabudowa usługowa wbudowana w budynki mieszkalne wielorodzinne.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że wyznaczenie Inwestorowi zbyt krótkiego terminu wypełnienia obowiązków i odrzucenie jego prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia (z czym mamy do czynienia w analizowanej sprawie) stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), gdyż będący podstawą prawną postanowienia art. 35 ust. 3 P.b. w żaden sposób nie narzuca ścisłego terminu do dokonania uzupełnienia, a zatem termin ten powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wojewoda uznał jednak, że z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z podstawowymi ustaleniami planu miejscowego i zaprojektowanie przedszkola nr 4 z oddziałami żłobkowymi niezgodnie z przeznaczeniem terenu, ww. naruszenie nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W piśmie z 19 listopada 2025 r. Inwestor odniósł się do nieprawidłowości wskazanych w pkt 1 postanowienia z 17 października 2025 r., a przedstawione stanowisko dotyczące zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym jest sprzeczne z dokonaną przez organ analizą zapisów planu miejscowego pod kątem prawnym.

Gmina, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału sprawy, zaakceptowanie wybiórczej wykładni planu miejscowego (określonego w uchwale NR XLII/325/09 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 12 października 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka), pominięcie znaczenia § 7 ust. 3 pkt 3, § 3 ust. 4 i § 25 planu, a także utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo przyznania przez sam organ odwoławczy, że wyznaczony inwestorowi termin do usunięcia nieprawidłowości był zbyt krótki i naruszał art. 8 k.p.a. Organ odwoławczy, utrzymując decyzję w mocy, powinien uprzednio samodzielnie i wszechstronnie ocenić sprawę, w szczególności rozważyć, czy na działce o nr ewid. [...] w Sokółce oznaczonej symbolem UMW dopuszczalna jest zabudowa w postaci wolnostojących budynków usługowych stanowiących programowy rozwój i podwyższających istniejące standardy a jeżeli tak, to czy budowa przedszkola wypełnia znamiona w/w definicji,
2. 2) naruszenie prawa materialnego:
3. a) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (określonego w uchwale NR XLII/325/09 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 12 października 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka) - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że na terenie oznaczonym w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem UMW niedopuszczalna jest realizacja samodzielnego, wolnostojącego budynku usługowego - przedszkola z oddziałami żłobkowymi - mimo że plan nie zawiera wyraźnego zakazu takiej zabudowy, a jednocześnie przewiduje możliwość lokalizacji innych obiektów stanowiących programowy rozwój i podwyższających istniejące standardy związane z podstawowym przeznaczeniem terenu. Organ architektonicznobudowlany ma obowiązek badać zgodność projektu z planem miejscowym, ale badanie to musi obejmować prawidłową wykładnię wszystkich relewantnych ustaleń planu,
4. b) art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy – Prawo budowalne w zw. z § 3 ust. 4 mpzp, poprzez błędną, matematyczną interpretację pojęcia "przewagi" funkcji. Organ przyjął, że budowa jednego wolnostojącego przedszkola narusza przewagę funkcji mieszkalnej na danym terenie, podczas gdy "przewaga" powinna być oceniana w skali całego obszaru objętego symbolem UMW, a nie w odniesieniu do pojedynczej działki inwestycyjnej,
5. c) art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy – Prawo budowalne w zw. z § 25 mpzp poprzez naruszenie zasady kontynuacji funkcji, poprzez pominięcie przez organ I i II instancji, że inwestycja stanowi kontynuację historycznie istniejącej i prawnie dopuszczonej na tym terenie funkcji przedszkolnej, co organ niesłusznie uznał za nieistotne dla oceny zgodności z nowym planem,
6. d) art. 2 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady wolności budowlanej, bowiem organ dokonał interpretacji ograniczającej prawo własności w sposób dorozumiany (poprzez wnioskowanie a contrario), podczas gdy wszelkie ograniczenia w zabudowie muszą wynikać z planu w sposób wyraźny, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Starosty, odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku przedszkola z oddziałami żłobkowymi wraz z rozbiórką istniejącego budynku przedszkola (...). Decyzja odmowna była skutkiem przyjęcia przez organ, że Inwestor nie wywiązał się z nałożonego w pkt 1 postanowienia z 17 października 2025 r. obowiązku dostosowania projektu budowlanego do wymagań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b.)

Oceny legalności kontrolowanych decyzji dokonać należy z punktu widzenia regulacji art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej: "P.b." "lub ustawa – Prawo budowlane"), zwłaszcza ust. 1, 3, 4 i 5.

Przepis art. 35 ust. 1 P.b. określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie powinien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę. Wskazuje na obowiązki organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (ust. 1 pkt 1 lit. a).

Oznacza to, że w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem dokumenty określają w sposób wiążący m.in.: przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (A. Kosicki, komentarz do art. 35 [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. V, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2026).

W myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak zaś stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące i stanowią podstawę do działania organów administracji.

Istotą sporu w sprawie niniejszej była kwestia zgodności projektu budowalnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr XLII/325/09 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 12 października 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka (Dz. Urz. Woj. Podl. z [...]9 r., nr 214, poz. 2402), w brzmieniu uwzględniającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 181/12 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2012 r., poz. 2420) – w zakresie zgodności z § 7 ust. 1 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 pkt 3 mpzp. Problem związany z wykładnią planu miejscowego sprowadza się do tego, czy na terenie oznaczonym symbolem UMW dopuszczalna jest realizacja samodzielnego, wolnostojącego budynku przedszkola z oddziałami żłobkowymi.

Oceniając tak zakreślony spór wskazać trzeba na relewantne przepisy planu miejscowego.

Rozdział 2 mpzp reguluje przeznaczenie terenów, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

W myśl § 7 ust. 1 mpzp ustala się tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej z towarzyszącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną oznaczone na rysunku planu symbolem UMN i mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolem UMW.

W § 7 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego postanowiono, że teren oznaczony na rysunku planu symbolem UMN przeznacza się pod zabudowę usług nieuciążliwych wbudowanych w budynki mieszkalne jednorodzinne do 80 % powierzchni całkowitej; Dopuszcza się usługi jako odrębny budynek z tym, że powierzchnia usług nie może przekroczyć 80% całkowitej powierzchni wszystkich budynków na działce zarówno istniejących jak i projektowanych.

Natomiast § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego stwierdza, że teren oznaczony na rysunku planu symbolem UMW przeznacza się pod zabudowę usług nieuciążliwych wbudowane w budynki mieszkalne wielorodzinne do 50 % powierzchni całkowitej.

Nadto w myśl § 7 ust. 3 mpzp na terenach, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się: 1) lokalizację urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;

1. 2) lokalizację dróg wewnętrznych, parkingów i garaży murowanych, oraz niezbędnych obiektów małej architektury;
2. 3) innych obiektów stanowiących programowy rozwój i podwyższających istniejące standardy związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu.

Nie jest kwestionowane przez Inwestora, że wolnostojący budynek przedszkola z oddziałami żłobkowymi nie mieści się w kategorii określonej w § 7 ust. 1 pkt 2 mpzp. Niewątpliwie nie jest to zabudowa usług nieuciążliwych wbudowanych w budynki mieszkalne wielorodzinne do 50 % powierzchni całkowitej. Zamiarem uchwałodawcy było, aby usługi realizowane na terenie o symbolu UMW współistniały razem z funkcją mieszkalną wielorodzinną i były wbudowane w budynki mieszkalne wielorodzinne, a zatem zasadniczo nie przewidział możliwości realizacji usług jako samodzielnych (wolnostojących) budynków.

Niemniej jednak organy dokonując wykładni zapisów przedmiotowego planu miejscowego błędnie wywiodły, że przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zawiera rozwiązania pozostające w sprzeczności z wyjątkiem określonym w § 7 ust. 3 pkt 3 mpzp.

W pierwszej kolejności przyznać trzeba, że literalna wykładnia § 7 ust. 3 pkt 3 może budzić wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwość dotyczy tego, co jest punktem odniesienia dla "innego" obiektu, o którym stanowi ten przepis. Z jednej strony możnaby przyjąć, że są nim obiekty wymienione w § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 (urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, parkingi i garaże murowane, obiekty małej architektury), co prowadziłoby do wniosku, że przedłożony przez Gminę projekt budowalny byłby sprzeczny z planem miejscowym, bowiem wolnostojący budynek przedszkola ma zupełnie odmiennych charakter niż obiekty wskazane w ust. 3 pkt 1 i 2. Bardziej przekonywująca jest jednak taka wykładnia, za którą Sąd się opowiada, że § 7 ust. 3 pkt 3 mpzp odwołuje się w zakresie sformułowania "inny obiekt" do § 7 ust.

1. Intencją uchwałodawcy było bowiem dopuszczenie lokalizacji na terenach UMN i UMW obiektów innych niż zabudowa, o której mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 i 2. Za ww. interpretacją przemawia także fakt, że w pkt 1, 2 i 3 ust. 3 określono trzy niezależne i samodzielne "przeznaczenia dopuszczalne", a zatem przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe (§ 3 pkt 5 mpzp).

Przede wszystkim jednak Sąd podziela pogląd autora projektu zagospodarowania terenu (s. 23 projektu) oraz Gminy, że planowane wolnostojące przedszkole z oddziałami żłobkowymi będzie stanowiło programowy rozwój i podwyższy istniejące standardy związane z podstawowym przeznaczeniem terenu UMW.

W pierwszej kolejności ustalenia wymaga, co stanowi podstawowe przeznaczenie terenu. Plan miejscowy wyjaśnia, że za przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (art. 3 pkt 4 mpzp). Podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego jako "UMW" jest zabudowa usługowa nieuciążliwa z towarzyszącą zabudową mieszkaniową wielorodzinną (§ 7 ust. 1 zdanie 1 mpzp), natomiast przepis § 7 ust. 1 pkt 2 doprecyzowując ten zapis nadmienia, że owe usługi nieuciążliwe muszą być wbudowane w budynki mieszkalne wielorodzinne, przy czym maksymalna powierzchnia tychże usług nie może przekroczyć 50 % powierzchni całkowitej danego budynku.

Zdaniem Sądu Wojewoda błędnie argumentuje w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na fakt, iż na działce inwestycyjnej o nr geod. [...] brak jest w chwili obecnej już zrealizowanej zabudowy zgodnej z podstawowym przeznaczeniem terenu, to brak jest podstaw do realizacji obiektów stanowiących funkcjonalny rozwój tego terenu i podnoszących jakość jego użytkowania. W ten sposób organ niezasadnie uzależnia możliwość lokalizacji budynku, o którym mowa w § 7 ust. 3 pkt 3 mpzp, od istnienia na danej działce inwestycyjnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami nieuciążliwymi (przeznaczeniem podstawowym). Tymczasem rację ma w tym zakresie Gmina, że w § 3 ust. 4 mpzp chodzi o przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (zob. § 2 pkt 3 oraz legendę do załącznika graficznego), a więc na terenie UMW, a nie wyłącznie na pojedynczej działce inwestycyjnej (w tym przypadku na działce o nr [...]).

Oczywistym jest, że obiekty infrastruktury społecznej, takie jak przedszkole i żłobek, z samej swej istoty "obsługują" szeroki obszar miasta. Warto dodać, że niejednokrotnie służą mieszkańcom zamieszkującym nie tylko dany teren planistyczny (tu: UMW), ale także tereny w ogóle nie objęte planem miejscowym.

Nie jest tak jak zdaje się twierdzić organ, że § 7 ust. 3 pkt 3 mpzp wymaga, aby na danym terenie UMW, na którym ma powstać projektowany obiekt budowlany, już istniała zabudowa usługowa nieuciążliwa wbudowana w budynki mieszkalne wielorodzinne. Przekonuje o tym zwłaszcza wykładnia systemowa wewnętrza, polegająca na zestawieniu ww. przepisu z mającym podobny charakter wyjątku przepisem § 8 ust. 4 pkt 3. Stanowi on, że na terenach, o których mowa w ust. 1 [tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej oznaczone na rysunku planu symbolem U – dop. Sądu] dopuszcza się realizację innych obiektów stanowiących programowy rozwój istniejących obiektów i podwyższających istniejące standardy funkcjonowania. Przepis § 8 ust. 4 pkt 3 expressis verbis odwołuje się do "programowego rozwoju istniejących obiektów", podczas gdy § 7 ust. 3 pkt 3 mówi jedynie o "programowym rozwoju", nie zastrzegając, że rozwój ten ma dotyczyć istniejących obiektów.

Oznacza to, że "inny budynek", o którym mowa w § 7 ust. 3 pkt 3, jest dopuszczalny na terenach UMN i UMW, o ile podnosi programowy rozwój (istniejących lub przyszłych obiektów) bądź też podwyższa istniejące standardy, przy zastrzeżeniu, że ww. rozwój lub standardy są związane z podstawowym przeznaczeniem terenu.

Reasumując, dokonane przez Wojewodę zawężenie treści § 7 ust. 3 pkt 3 mpzp nie wynika literalnie z treści analizowanego planu miejscowego, a zatem taka wykładnia w efekcie prowadzi do nieuprawnionej ingerencji w zasadę wolności budowlanej.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadminitracyjnym stanowisko w kwestii interpretacji zapisów prawa miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w wielu przypadkach może się wiązać z ograniczeniem wykonywania tego prawa. Wszelkie więc ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z brzmienia ustaleń planu, przy uwzględnieniu nie tylko wykładni literalnej, ale przede wszystkim systemowej (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 1016/19). Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych i muszą być ustanowione wyraźnie. Istnieje bowiem domniemanie na rzecz wolności budowlanej przysługującej inwestorowi. Przepis art. 4 P.b. statuuje zasadę wolności budowlanej, która znajduje ochronę w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Jest to publiczne prawo podmiotowe przysługujące każdemu, kto spełnia warunki, o którym mowa w przepisie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw ograniczających własność. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Biorąc pod uwagę wskazane zasady konstytucyjne, postanowienia planów miejscowych nie powinny być jednak interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05). Należy również przychylić się do wyrażonego w orzecznictwie sądowym poglądu, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z 25 listopada 2009 r., II OSK 586/09).

Również w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz po redakcją A. Glinieckiego, wyd. 3, Warszawa 2016, s. 508 oraz wyrok NSA z 9 maja 2018 r., II OSK 1508/16).

W konsekwencji należy uznać, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, w której są spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.).

Tym samym, Wojewoda oraz Starosta dopuściły się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z analizowanym planem miejscowym. To zaś doprowadziło organ I instancji do wydania postanowienia z 17 października 2025 r., które – w zakresie nakładającym na Inwestora obowiązek doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu (pkt 1) – jest niezgodne z prawem, tj. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. Doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut pominięcia przez organ I i II instancji, że inwestycja stanowi kontynuację historycznie istniejącej i prawnie dopuszczonej na tym terenie funkcji przedszkolnej. Stwierdzić trzeba, że całkowita rozbiórka istniejącego przedszkola ma ten skutek, że projekt budowlany musi być oceniany przez pryzmat zgodności z nowym planem miejscowym uchwalonym w dniu 12 października 2009 r. Przepis § 25 mpzp jest typową klauzulą sprowadzającą się do konieczności tolerowania istniejącego zagospodarowania, nawet jeśli jest ono sprzeczne z nowym planem.

Nie można jednak z § 25 mpzp wywodzić prawa do nowej zabudowy, jeśli byłaby sprzeczna z docelowym przeznaczeniem terenu. Zastąpienie starego, rozebranego budynku nowym – nawet w tym samym miejscu i o tej samej funkcji – wymaga zachowania wszystkich wymogów przewidzianych w aktualnym prawie miejscowym. Kwestia ta ma jednak w sprawie niniejszej znaczenie drugorzędne, bowiem – jak już wyjaśniono – przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami nowego planu miejscowego z 2009 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozpatrzy wniosek Gminy o pozwolenie na budowę, uwzględniając zaprezentowaną przez Sąd wykładnię mpzp i bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Podjęte rozstrzygnięcie organ uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W razie potrzeby Starosta ponownie wezwie Inwestora do przedłożenia projektów zagospodarowania terenu i projektów architektoniczno-budowlanych, uzgodnionych z Podlaskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Białymstoku, mając na uwadze trafne stwierdzenie organu odwoławczego, że wyznaczenie Inwestorowi zbyt krótkiego terminu wypełnienia obowiązków i odrzucenie jego prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), gdyż będący podstawą prawną postanowienia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w żaden sposób nie narzuca ścisłego terminu do dokonania uzupełnienia, a zatem termin ten powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowany do ich rodzaju. Termin wyznaczony przez organ administracji może być również, na wniosek strony, przez organ przedłużony (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2013 r., II SA/Kr 114/13).

W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego (980 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), które zostało ustalone przez Sąd według stawki z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).

Małgorzata Roleder Barbara Romanczuk Elżbieta Trykoszko