Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 25 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 298/26

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z 9 grudnia 2025r. Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno- Skarbowego w Białymstoku powołując się na przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa oraz na przepisy ustawy z 9 marca 2017r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów orz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2024r., poz. 1218 ze zm.) nałożył na W. sp. z o.o. w P. karę pieniężną w wysokości 20 000 złotych za nieprzedstawienie na wezwanie Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno – Skarbowego środka transportu wraz z towarem objętym zgłośnieniem [...] w miejscowości Budzisko 11 celem dokonania kontroli. W toku postępowania przed organem I instancji strona mimo zawiadomienia o toczącym się postępowaniu i poinformowania o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, nie skorzystała ze swoich uprawnień procesowych. Wywiodła natomiast odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji w całości i odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 22 ust.3 ustawy o SENT. Strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego.

Decyzją z 3 marca 2026r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku po rozpoznaniu odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji po stwierdzeniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 9 marca 2017r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz, U. z 2024r. poz 1218 ze zm., zwanej ustawą SENT), przypomniał brzmienie poszczególnych przepisów tej ustawy. Podkreślił, że zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy SENT jeżeli w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. W myśl dyspozycji art. 12a ust. 3 ustawy SENT w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a) przywołanej ustawy, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli.

Jednocześnie zgodnie z ust. 5 tego artykułu przewoźnik powinien powiadomić telefonicznie organ Krajowej Administracji Skarbowej wskazany w wezwaniu o planowanym dostarczeniu towaru do wskazanego miejsca, o którym mowa odpowiednio w ust, 3 i 4. Stosownie do brzmienia art. 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy SENT w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 i 4 oraz art. 15 ust. 3 na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

Organ wskazał także, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2a, z uwzględnieniem art. 26 ust.

1. 3. Stosownie do brzmienia art. 26 ust. 3 ustawy organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:
2. 1) nie stanowi pomocy publicznej albo
3. 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo
4. 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.

Organ powołał się na następujące, niekwestionowane, fakty;

W dniu 31.07.2025 r. R. M., działając w imieniu przewoźnika firmy W. Sp. z o.o. przesłał do rejestru monitorowania przewozów zgłoszenie, któremu system nadał numer referencyjny [...], dotyczące przewozu towaru o nazwie B. (produkt chemiczny), klasyfikowanego do kodu CN 3824, o masie brutto 24.440 kg z Węgier na Łotwę, który był realizowany za pomocą środka transportu o numerach rejestracyjnych [...] oraz dokumentu przewozowego CMR [...]. Zgłoszono także numer urządzenia/lokalizatora GPS: [...]. Jako miejsce wjazdu na terytorium Polski wskazano Barwinek - Vyżny Komarnik, natomiast miejsce wyjazdu poza terytorium Polski: Budzisko - Kalwaria. Przewóz zgodnie ze zgłoszeniem miał rozpocząć się w dniu 31.07.2025 r., a jego zakończenie dnia 04.08.2025 r. Podczas dokonywania zgłoszenia, wraz z numerem referencyjnym [...] zostało przekazane wezwanie Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku do przedstawienia środka transportu wraz z towarem w miejscu: 16-411 Szypliszki, Budzisko 11, w celu przeprowadzenia kontroli.

W wezwaniu pouczono stronę o obowiązku powiadomienia organu o planowanej dacie i godzinie dostarczenia towaru oraz grożących karach administracyjnych w przypadku niewykonania obowiązku stawiennictwa się do kontroli. Informacje te zostały podane w języku polskim, angielskim i rosyjskim. Przewoźnik mimo przekazanej informacji nie zgłosił się w wyznaczonym miejscu w celu przeprowadzenia kontroli. Na podstawie odczytów z kamer Automatycznego Systemu Rozpoznawania Numerów Rejestracyjnych (ANPRS) ustalono, że środek transportu o numerach rejestracyjnych [...] został zarejestrowany jako wjeżdżający do Polski w dniu 31.07.2025 r. o godz. 14:01:45 w Barwinku i wyjeżdżający z Polski dnia 01.08.2025 r. o godz. 14:08:20 w Budzisku.

Ponadto w wyniku analizy systemu monitorowania lokalizacji pojazdów SENT-GEO stwierdzono, że do rejestru SENT były przekazywane dane geolokalizacyjne o aktualnym położeniu środka transportu o numerach rejestracyjnych [...] na całej trasie przejazdu przez terytorium Polski, co obrazuje mapa przejazdu znajdująca się w aktach sprawy.

W toku postępowania kontrolnego pismem z dnia 12.09.2025 r. Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Białymstoku wezwał przewoźnika do udzielenia wyjaśnień co było powodem nieprzedstawienia środka transportu o numerach rejestracyjnych [...] wraz z towarem, objętego zgłoszeniem [...], do kontroli do miejsca wskazanego w wezwaniu. Strona nie udzieliła żadnych wyjaśnień w tym zakresie. W związku z powyższym w dniu 19.09.2025 r. sporządzono protokół z kontroli przewozu towarów środkiem transportu określonym w art. 2 pkt 11 lit. a ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi nr 318000- [...] opisujący stwierdzoną nieprawidłowość, tj. nie wykonanie przez przewoźnika obowiązku przedstawienia środka transportu do kontroli. Postanowieniem nr 318000-[...] z dnia 29.10.2025 r., doręczonym stronie dnia 29.10.2025 r.. Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku wszczął wobec przewoźnika W. Sp. z o.o., [...] P., postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia warunków przewozu towarów za zgłoszeniem do rejestru monitorowania przewozów [...].

Jednocześnie organ pierwszej instancji pismem z dnia 29.10.2025 r. poinformował przewoźnika, że ustawa SENT w przypadku stwierdzonych podczas kontroli przewozu nieprawidłowości przewiduje możliwość odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na istnienie ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Organ pouczył stronę, co należy zrobić aby skorzystać z tej możliwości. Pouczono o zasadach udzielania pomocy publicznej, pomocy "de minimis".

Strona w piśmie wskazała, że powodem przeoczenia i niestawienia się na kontrolę w punkcie granicznym był brak doświadczenia i niedostateczna znajomość procedury SENT przez kierowcę realizującego przewóz. Spółka nie wykazała jednak istnienia ważnego (wyjątkowego) powodu, dla którego organ miałby odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej ani nie przedłożyła żadnych informacji i dokumentów niezbędnych do udzielenia pomocy de minimis a po wszczęciu postępowania nie skorzystała z prawa czynnego udziału w postępowaniu.

Dokonując oceny prawnej okoliczności sprawy organ Ii instancji podkreślił, że:

1. - przepis art. 12a ustawy SENT obwiązuje od 14 czerwca 2018r. a od strony technicznej podobny jest do rozwiązań stosowanych już od dawna w ramach procedury zawieszenia poboru akcyzy czy procedurach celnych;
2. - przewoźnik otrzymał wezwanie do przedstawienia środka transportu wraz z towarem do kontroli granicznej wraz z przekazaniem numeru referencyjnego zgłoszenia [...];
3. - wezwanie było czytelne, podkreślone na czerwono i sporządzone w języku polskim, angielskim i rosyjskim;
4. - nieprzedstawienie do kontroli środka transportu wraz z towarem jest jednym z najcięższych naruszeń przepisów ustawy SENT albowiem kontrola środka transportu z towarem służy zapewnieniu integralności przepływu towarów wrażliwych a brak kontroli skutkuje brakiem możliwości ustalenia, czy nie zaistniało realne zagrożenie interesów fiskalnych Skarbu Państwa poprzez uszczuplenie w kluczowych dla budżetu podatkach (VAT i akcyza);
5. - odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów wrażliwych ma charakter obiektywny, niezależny od winy czy dobrej lub zlej woli danego podmiotu;
6. - kara pieniężna jest obligatoryjnie nakładana za naruszenia o charakterze formalnym, nie jest represją ale pełni funkcję prewencyjną i motywacyjną;

Organ II instancji powtórzył za organem I instancji, że zgodnie z przepisami ustawy SENT przewoźnik odpowiada za dokonanie zgłoszenia przewozu i za prawidłową realizację przewozu. Na przewoźniku spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej.

Organ II instancji podkreślił także, że organ I instancji szczegółowo poddał analizie kwestie związane z odstąpieniem od wymierzenia kary zarówno ze względu na interes strony, jak i ze względu na interes publiczny.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku stwierdził, że odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Przypadki takie muszą być nadzwyczajne, gdyż z instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia od tej zapłaty. Jednocześnie z uwagi na nadzwyczajny charakter tej instytucji przepisy te należy interpretować w sposób ścisły, nie zaś rozszerzający. Przepisy ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi uregulowały w sposób bardzo wąski możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na poszczególne podmioty odpowiedzialne, uczestniczące w procedurze monitorowania przewozu towarów. W przypadku przedmiotowego naruszenia zagadnienie to reguluje art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Ponadto wskazać należy, że jest to rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym. Nawet wystąpienie przesłanek, o których mowa w tym przepisie w postaci zaistnienia ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego (lub nawet obu tych przesłanek) nie oznacza powstania po stronie organów obowiązku wydania decyzji o określonej treści, a jedynie stwarza możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Organ stwierdził, że pojęcia "interesu publicznego" i "ważnego interesu strony" są pojęciami nieokreślonymi i muszą być oceniane na podstawie wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całego materiału dowodowego przy uwzględnieniu okoliczności, że kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Omówił oba pojęcia nawiązując do wypowiedzi orzecznictwa oraz wypracowanej praktyki stosowania przepisów. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku poinformował stronę, co należy zrobić aby ewentualnie skorzystać z możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na istnienie ważnego interesu strony lub interesu publicznego.

Jednocześnie mając na uwadze, że ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary powinno być udzielone z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, wezwano stronę do przedłożenia stosownych dokumentów w tym zakresie. Skorzystanie z nadzwyczajnej instytucji, jaką jest odstąpienie od wymierzenia kary, wymaga aktywnego uczestnictwa strony i wiąże się koniecznością złożenia wniosku o udzielenie pomocy de minimis z podaniem wszelkich wymaganych danych niezbędnych do udzielenia takiej pomocy. W niniejszej sprawie przewoźnik W. Sp. z o.o. pomimo przekazanej informacji odnośnie możliwości jak i warunków odstąpienia od kary nie wskazał żadnych zindywidualizowanych okoliczności mogących stanowić podstawę do zastosowania tej instytucji jak również nie przedłożył wymaganych do odstąpienia od kary dokumentów.

Przewoźnik nie udokumentował ważnego interesu, nie wskazał nadzwyczajnych zdarzeń losowych wpływających na jego sytuację materialną oraz nie przedstawił dokumentów świadczących o trudnej sytuacji finansowej, które uzasadniałaby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. W związku z powyższym organ pierwszej instancji samodzielnie zbadał przesłanki, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od kary trafnie nie znajdując podstaw do zastosowania tej instytucji.

Organ II instancji nie podzielił też zarzutów odwołania co do naruszenia przepisów proceduralnych stwierdzając, ze stan faktyczny sprawy został właściwie ustalony i prawidłowo oceniony.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną W. sp. z o.o. w P. powtórzyła zarzuty odwołania zarzucając decyzji:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istoty wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie:
2. a) art. 191 o.p. w zw. z art. 122 o.p. w zw. z art. 187 § 1 o.p. poprzez niedążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów przyjmując, że niecelowe jest w przedmiotowej sprawie przyznanie skarżącej ulgi w postaci odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i nie leży to w interesie publicznym, nie zaistniały żadne wyjątkowe okoliczności, żeby traktować skarżącą odmiennie od innych podatników;
3. b) art. 121 o.p. poprzez prowadzenie postępowania podatkowego w sposób podważający zaufanie do organów podatkowych i nietraktowanie równo interesów podatnika i Skarbu Państwa oraz rozstrzyganie materialnoprawnych wątpliwości na niekorzyść podatnika;
4. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
5. a) art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1218 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą SENT, poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy było to uzasadnione z uwagi na ważny interes przewoźnika i interes publiczny, a kara 20.000 zł została nałożona mimo braku jakichkolwiek szkód i braku zagrożenia dla środowiska oraz naruszona została zasada proporcjonalności, zaufania do organów państwa, uwzględnienia interesu strony;
6. b) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady proporcjonalności - przejawiające się niewspółmiernością zastosowanych środków względem celu jaki ma osiągnąć ustawa SENT.

Wskazując na powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej spółki podniosła, że organ uzasadniając poczynione ustalenia oparł się na wyprowadzonych przez siebie nielogicznych wnioskach, które pozostają w całkowitej sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego. Organ dokonał bowiem oceny materiału dowodowego w sposób całkowicie dowolny, który pasował mu dla udowodnienia przyjętej przez siebie tezy o świadomym niewypełnieniu obowiązku przedstawienia środka transportu. Tymczasem w sprawie doszło do ewidentnego niezawinionego błędu ludzkiego, albowiem zgłoszony towar wiózł pracownik, który pierwszy raz wykonywał transport na tej trasie oraz z tym rodzajem towaru. Zatem przez przypadek zostało przeoczone, że zaszła konieczność przedstawienia towaru do kontroli.

Pełnomocnik nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że w opisanym przypadku, mając na względzie wiele prawidłowo wypełnianych zgłoszeń SENT i przedstawianie pojazdów do kontroli, należy nałożyć na skarżącą karę pieniężną, a tym samym wydać rozstrzygnięcie całkowicie sprzeczne z celami ustawy. W opinii pełnomocnika zaistniała sytuacja nie stanowi wystarczającej przesłanki do nałożenia kary pieniężnej na podstawie ustawy o SENT. Uchybienie miało charakter drugorzędny, niemogący powodować jakichkolwiek uszczupleń, ani narażenia po stronie Skarbu Państwa. Zaistniała sytuacja jest na tyle usprawiedliwiona szczególnymi okolicznościami, że uzasadnia udzielenie wnioskowanej ulgi.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz zasad postępowania administracyjnego, a także w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego. W ocenie Spółki W. okoliczności niniejszej sprawy w sposób jednoznaczny przemawiają za uchyleniem decyzji albo co najmniej za zastosowaniem art. 22 ust. 3 ustawy o SENT i odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Wbrew twierdzeniom organu, zakres i charakter ujawnionego uchybienia ma incydentalny i nieistotny wpływ na realizację celów ustawy SENT, natomiast kara w wysokości 20 000 zł jest rażąco nieproporcjonalna do okoliczności faktycznych, stopnia winy oraz obiektywnego braku zagrożenia dla Interesu publicznego.

Ponadto organ przyjął, że za działania i zaniechania pracownika bezpośrednią odpowiedzialność ponosi przewoźnik, co w ocenie organu wyklucza możliwość uznania naruszenia za niezawinione. Tymczasem odpowiedzialność ta nie ma charakteru absolutnego i nie zwalnia organu z obowiązku dokonania indywidualnej, wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, w szczególności w kontekście przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Zastosowanie kary maksymalnej w sytuacji braku szkody lub ryzyka narusza zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 121 § 1 o.p.). Pełnomocnik strony podniosła również, że organ pominął, iż okolicznością stanowiącą ważny interes przewoźnika może być możliwość pogorszenia sytuacji ekonomicznej przewoźnika. Ulga leży też w interesie publicznym. Państwo powinno wspierać przedsiębiorców, którzy zatrudniają pracowników, legalnie działając. Ponadto odstąpienie od kary nie groziłoby zakłóceniem konkurencji oraz nie wpływało na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi UE, a zgodnie z art. 107 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.), z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.

Stanowisko organu, wykluczające z zasady możliwość stwierdzenia interesu publicznego w odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej, narusza przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a ponadto godzi w zasadę legalizmu oraz zasadę zaufania do organu podatkowego, wyrażone w art. 120 i 121 § 1 o.p., a także w zawartą w art. 187 § 1 o.p. zasadę oficjalności postępowania dowodowego, zgodnie z którą organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W opinii skarżącej w realiach niniejszej sprawy ukaranie rzetelnego przewoźnika za jednorazowe, niezawinione uchybienie nie realizuje celów ustawy SENT, lecz prowadzi do nadmiernej ingerencji w sferę prowadzenia działalności gospodarczej. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności zarówno z zasadą proporcjonalności, jak i z konstytucyjną zasadą zaufania obywatela do państwa.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja, mocą której nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niewywiązanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1218 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa SENT), tj. nieprzedstawienie na wezwanie organu środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT [...] do kontroli w Oddziale Celnym w Budzisku.

Zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Z treści tej regulacji wynika, że wezwanie na kontrolę jest poprzedzane analizą danych w rejestrze i stwierdzeniem, że konkretny przewóz związany jest ze zwiększonym ryzykiem. Z treści art. 12a ust. 3 wynika, że w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli.

Bezspornym w sprawie jest, że przewóz objęty zgłoszeniem SENT [...] dotyczył przewozu tranzytem przez obszar Polski towaru o nazwie B. klasyfikowanego do kodu CN 3824 w ilości 24440 kg. tj towaru zaliczanego do towarów wrażliwych, którego przewóz wiąże się ze zwiększonym ryzykiem. Strona skarżąca powyższego faktu nie kwestionuje. Bezspornym jest, że przewoźnik mimo obowiązku stawienia się do kontroli, nie zgłosił się w miejscu wyznaczonym do kontroli.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Przewidzianą w tym przepisie sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz.

Dla złagodzenia sankcji ustawa przewidziała w art. 22 ust. 3 "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary. Przepis powyższy stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust.

1. 3. Z kolei w art. 26 ust. 3 ustawy SENT zostały wymienione enumeratywnie dodatkowe kryteria i warunki odstąpienia od nałożonej kary. Stosownie do tej regulacji organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:
2. 1) nie stanowi pomocy publicznej albo
3. 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo
4. 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.

W kontekście systemowym przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT odczytywać należy jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidualnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej ustawą SENT.

Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji, nie znajdując podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, nie zastosowały wykładni rozszerzającej i profiskalnej wymienionych wyżej przepisów prawa i nie naruszyły prawa materialnego.

Trafnie bowiem organy wyłożyły, że w rozumieniu przepisu "ważny Interes" strony to interes wyjątkowy, obiektywnie istniejący, wskazujący na wystąpienie sytuacji, w której grożąca kara pieniężna mogłaby zachwiać podstawami egzystencji podmiotu prowadzącego firmę przewozową, uniemożliwiłaby prowadzenie dalszej działalności gospodarczej, czy zastopowałaby rozwój firmy.

Przesłankę natomiast "interesu publicznego" charakteryzuje się jako dyrektywę postępowania nakazującą przy rozważaniu wystąpienia tej przesłanki w danej sprawie, respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego. Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki interesu publicznego wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego - dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi.

W interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT, czy też uchybień formalnych. Tego rodzaju przypadki trudno jednak porównywać z naruszeniem stwierdzonym w sprawie niniejszej. Nie można bowiem zgodzić się ze stroną skarżącą, że było to uchybienie nieistotne gdyż w rzeczywistości nie doszło do uszczuplenia należności podatkowych. Sąd podziela stanowisko, że nieprzedstawienie do kontroli towaru wrażliwego zawsze jest istotnym naruszeniem, które nie jest uchybieniem równym oczywistej omyłce pisarskiej np. nieuzupełnieniu pola numeru licencji przy niekwestionowanym jej posiadaniu stwierdzonym podczas kontroli (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 23 sierpnia 2023 r., III SA/Gl 121/22, pub. CBOSA). Nie przedstawienie środka przewozowego do kontroli uniemożliwiło służbom skuteczną kontrolę przewozu towarów wrażliwych oraz ustalenie czy podane w zgłoszeniu dane są zgodne ze stanem faktycznym, tak aby była zapewniona integralność przepływu towarów jak i towarzyszącej jej dokumentacji.

To zaś skutkowało brakiem możliwości ustalenia, czy nie zaistniało realne zagrożenie interesów fiskalnych Skarbu Państwa poprzez uszczuplenie w kluczowych dla budżetu państwa podatkach (VAT, akcyza). Naruszenie obowiązku o którym mowa w art. 12a ust. 3 wypacza zatem cel ustawy SENT. Takie zachowania nie może być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym. Przyjęte w ustawie SENT rozwiązania służą bowiem prawidłowej realizacji obrotu towarowego i chronią legalny handel towarami "wrażliwymi". Strona jako profesjonalny przedsiębiorca powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad pracownikami, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. W interesie publicznym leży, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty zajmujące się obrotem towarami objętymi systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków.

Z całą pewnością w interesie publicznym nie leży odstępowanie od ukarania w stosunku do przewoźnika, który uniemożliwia organom celno – skarbowym przeprowadzenie kontroli i weryfikację dokumentów przewozowych ze stanem faktycznym tego przewozu. Nazwanie jednego z najcięższych naruszeń przepisów ustawy SENT drobną pomyłką, która nie wywołała żadnych ujemnych skutków dla Skarbu Państwa, a także stwierdzenie, że waga naruszenia była znikoma, jest niezrozumieniem ustanowionych ustawą SENT norm prawnych. Odstąpienie od ukarania przewoźnika, który zignorował obowiązek przedstawienia do kontroli środka transportu wraz z towarem, postawiłoby stronę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, które z różnych przyczyn, nierzadko w sposób niezamierzony, dokonują naruszeń przepisów ustawy SENT i ponoszą z tego tytułu odpowiedzialność.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy SENT nie uzależniają nakładania kar pieniężnych od powstania uszczupleń podatkowych a zatem posługiwanie się argumentem w postaci braku narażenia fiskusa na stratę przewozem przez obszar Polski towaru wrażliwego bez poddania środka transportu wraz z towarem kontroli przed opuszczeniem kraju, trafia w próżnię.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wskazać należy, że sankcja za nieprzedstawienie środka transportu wraz z towarem w celu przeprowadzenia kontroli została w ustawie określona w sposób sztywny, a organy nie mają możliwości miarkowania jej wysokości. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że zasada proporcjonalności sformowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, na poziomie normatywnym w ustawie SENT została uwzględniona przez ustawodawcę poprzez zróżnicowanie kar w zależności od rodzaju naruszenia (2.000 zł, 10.000 zł, 20.000 zł, 100.000 zł). Przepisy ustawy zostały zatem ukształtowane tak, że przewidziana w ustawie SENT wysokość kary uwzględnia stopień uchybienia, jako że wysokość kar pieniężnych została zróżnicowana w zależności od rodzaju naruszenia.

Zatem zasada proporcjonalności została w ustawie SENT zachowana. System SENT to system administracyjny mający charakter bezpieczeństwa publicznego. Jego celem jest zapobieżenie oszustwom podatkowym i ochrona budżetu. Taki system wymaga ścisłego przestrzegania wymogów formalnych przez wszystkich uczestników łańcucha dostaw. Kary w systemie SENT nie są karami o charakterze represyjnym w tradycyjnym sensie, ale karami o charakterze prewencyjnym, ich celem jest zniechęcenie do niedokładności czy też niedbalstwa. Tym samym kara w wysokości 20.000 zł za naruszenie art. 12a ust. 3 ustawy SENT jest proporcjonalna do celu, którym jest zapewnienie skutecznej kontroli przewozu towaru wrażliwego (w tym przypadku produktu chemicznego) oraz ustalenie, czy podane w zgłoszeniu dane są zgodne ze stanem faktycznym tak, aby była zapewniona integralność przepływu towarów jak i towarzyszącej jej dokumentacji. Jest również proporcjonalna do wagi naruszenia, nieprzedstawienie do kontroli środka transportu jest bowiem jednym z najcięższych naruszeń ustawy SENT.

Powołana w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasada proporcjonalności wskazuje, że zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Ma ona na wyznaczyć spektrum działań podejmowanych przez instytucje Unii Europejskiej w ramach ściśle przewidzianych granic ich działania. Jej adresatem są więc instytucje unijne, które mogą podejmować środki, które muszą:- w sposób odpowiedni doprowadzić do założonego celu,- być konieczne do realizacji tego celu,- nie mogą być zbyt surowe (nadmierne). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2289/23 nie podzielił stanowiska, że poprzez zasadę proporcjonalności działań instytucji UE, która dotyczy możliwości ich działania, należałoby równocześnie krytycznie ocenić przepisy ustawy o SENT, uznając je za niezgodne z nią (ergo zbyt surowe).

Sąd wskazał, że zasada proporcjonalności w ustawie o SENT została zrealizowana w dwóch płaszczyznach. "Makro" - poprzez odpowiednie ukształtowanie wysokości kar administracyjnych za dane naruszenia. "Mikro" - poprzez pozostawienie uznaniu organów możliwości odstąpienia od kary, jeżeli zmaterializują się ustawowe przesłanki, oceniane przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Nie ma uzasadnionych powodów by podważać działanie ustawodawcy, a w konsekwencji organów i twierdzić, że przepisy są zbyt surowe, gdyż odrywa się to istotnie od okoliczności uchwalenia ustawy, w szczególności z postulatem walki z mafiami paliwowymi i ścisłej kontroli w zasadzie każdego przewozu towaru wrażliwego. Powyższe, prowadzi do wniosku, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Reasumując, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji szczegółowo poddały analizie kwestie związane z odstąpieniem od wymierzenia kary zarówno ze względu na interes strony jak i ze względu na interes publiczny. Przy czym miano na względzie to, że odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Przypadki takie muszą być nadzwyczajne, gdyż z instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie można czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia od tej zapłaty. Jednocześnie z uwagi na nadzwyczajny charakter tej instytucji przepisy te należy interpretować w sposób ścisły, nie zaś rozszerzający.

Niezgodne z literalnym brzmieniem przepisu jest upatrywanie w art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinności korzystania przez organ z możliwości odstąpienia od ukarania. Decyzja o odstąpieniu od nałożenia kary jest decyzją uznaniową. Sąd zauważa przy tym, że decydujące dla skorzystania z instytucji odstąpienia od nałożenia kary jest wykazanie zaistnienia w sprawie "ważnego interesu strony" lub "interesu publicznego". Zaistnienie wyżej wymienionych przesłanek rozważanie jest zawsze w odniesieniu do indywidualnych cech podmiotowo – przedmiotowych sankcjonowanego przypadku. Skarżąca spółka pomimo przekazanych informacji odnośnie możliwości, jak i warunków odstąpienia od kary, nie wskazała żadnych zindywidualizowanych okoliczności mogących stanowić podstawę do zastosowania tej instytucji jak również nie przedłożyła wymaganych do odstąpienia od kary dokumentów. Przewoźnik nie udokumentował ważnego interesu, nie wskazał nadzwyczajnych zdarzeń losowych wpływających na jego sytuację materialną, które uzasadniałaby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

W swoich wyjaśnieniach strona wskazywała jedynie przyczyny braku stawiennictwa do kontroli. W trakcie prowadzonego w rozpatrywanej sprawie postępowania organ poinformował skarżącą, że ewentualne odstąpienie od kary ze względu na interes strony jak i interes publiczny spełnia kryterium udzielenia pomocy "de minimis" i musi być udzielone z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Poinformowano, że w przypadku wykazania istnienia ważnego interesu strony lub interesu publicznego w celu skorzystania z tej instytucji należy dodatkowo spełnić warunki przydzielenia takiej pomocy. Skarżąca nie złożyła stosownego wniosku o pomoc "de minimis". Organ miał również na względzie, że nie było to pierwsze naruszenie skarżącej spółki dotyczące nieprzedstawienia środka transportu wraz z towarem do miejsca wskazanego w wezwaniu w celu przeprowadzenia kontroli.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

Małgorzata Roleder Elżbieta Trykoszko Barbara Romanczuk