Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 27 lutego 2026 r. znak S-KO.440/13/2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez A. W. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 17 stycznia 2026 r. A. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Dyrektora Centrum Usług Społecznych w Łomży "o odniesienie się" do kwestii przyjmowania podań i dokumentacji przez pracowników Centrum w formie postanowienia, pisma, zarządzenia z możliwością odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (art. 17 ustawy o realizacji usług społecznych) oraz listownego poinformowania wnioskodawcy i pracowników o tym. Zdaniem wnioskodawcy pracownicy CUS od wielu lat odmawiają przyjmowania dokumentacji naruszając przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy przepis art. 63 § 4 k.p.a. wymaga potwierdzenia wniesienia podania, jeśli wnoszący tego zażąda. Znajduje to też potwierdzenie w zasadzie pisemności wynikającej z art. 14 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że w chwili obecnej podejmuje próby odzyskania umowy zlecenia z zakładów pracy, w których pracował i w związku z tym składa do CUS podania o dokumenty.
Są one dla niego bardzo ważne. Końcowo wniósł o "przyjmowanie podań i dokumentacji (w tym z sądu i od Pani adwokat)". Poinformował organ, że w przypadku kontynuowania dotychczasowej nieprawidłowej praktyki sprawę skieruje do SKO i do sądu.
W piśmie z 12 lutego 2026 r. znak CUS.0141.630.26 Dyrektor Centrum Usług Społecznych w Łomży wyjaśnił wnioskodawcy, że CUS przyjmuje i gromadzi dokumenty pozostające wyłącznie w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, realizacją świadczeń z pomocy społecznej, usług społecznych lub prowadzoną pracą socjalną. Dokumentacja składana przez stronę powinna dotyczyć wyłącznie spraw prowadzonych przez organ, a pracownicy CUS nie są zobowiązani ani uprawnieni do przyjmowania i przechowywania dokumentów niemających związku z prowadzonymi sprawami, a będącymi dokumentami prywatnymi. Podsumowując Dyrektor CUS wskazał, że nie wydaje postanowienia/zarządzenia w sprawie odmowy przyjmowania dokumentów lub ich zwrotu stronie.
A. W. w piśmie z 22 lutego 2026 r. zatytułowanym "Odwołanie" zakwestionował stanowisko Dyrektora CUS. Przytoczył przepisy k.p.a. oraz ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych i wyjaśnił, że w jego ocenie mają one zastosowanie w sprawie, w szczególności Dyrektor CUS jest uprawniony i zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnych, a także do stosowania przepisów art. 7 i art. 7b k.p.a. dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sformułował prośbę o "przyjmowanie podań i dokumentacji z innych instytucji, gdyż jest to uzasadnione prawnie, a rezygnowanie z nich stanowi naruszenie przepisów ustawy", jak też prośbę o uzupełnienie decyzji z 12 lutego 2026 r. "o możliwość odwołania".
Zaskarżonym postanowieniem z 27 lutego 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży stwierdziło niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, czyli ustawy i akty wykonawcze do nich rozstrzygają o tym, kiedy organ wydaje decyzję administracyjną. Wydanie decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wskazuje bezpośrednio lub pośrednio na taką prawną formę działania organu. Taki przypadek nie zachodzi w sprawie, której przedmiot został określony przez A. W. w piśmie złożonym 25 lutego 2026 r. w CUS w Łomży. Tak więc słusznie postąpił Dyrektor CUS informując stronę w formie pisemnej a nie w drodze decyzji o sposobie rozpatrzenia pisma. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do sądu administracyjnego A. W. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, zgodnie z którym pracownicy CUS nie przyjmują podań i dokumentacji zgodnie ze swoją właściwością rzeczową, podczas gdy są do tego zobowiązani przepisami prawa. W ocenie skarżącego Dyrektor CUS i jego pracownicy powinni mu pomóc odzyskać umowy zlecenia w formie papierowej oraz współpracując z innymi organami i urzędami. Wyraził prośbę o zmianę praktyki. Doprecyzował, że w piśmie z 17 stycznia 2026 r. sformułował żądanie wydania postanowienia "w sprawie pryzmowania wszystkich podań i całej dokumentacji z instytucji, urzędów oraz korespondencji z Panią adwokat". Niestety w udzielonej odpowiedzi nie pojawiła się żadna podstawa prawna, co świadczy o braku woli CUS dogłębnego wyjaśnienia sprawy odzyskania umów zlecenia, a to z kolei pozwoliłoby mu wykazać wykonywanie pracy zarobkowej.
Niestety też, jak wskazał skarżący, SKO podając w zaskarżonym postanowieniu jedynie art. 6 k.p.a. nie uwzględniło żadnego z zarzutów odwołania, co jest "karygodnym błędem". Wniósł o wydanie decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Jego podstawą prawną jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania może mieć miejsce z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Niedopuszczalność o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienie odwołania przez podmiot niemający zdolności do czynności prawnych.
W ocenie sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży trafnie w sprawie niniejszej wskazało, że mamy do czynienia z niedopuszczalnością wniesienia odwołania z przyczyn przedmiotowych – z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia.
Kluczowa dla sformułowania takiego wniosku jest treść żądania skarżącego z 17 stycznia 2026 r., podtrzymana w piśmie zatytułowanym "Odwołanie". Z lektury tych dokumentów wynika, że skarżący żąda zmiany nieprawidłowej praktyki funkcjonującej, w jego ocenie, w jednostce jaką jest Centrum Usług Społecznych w Łomży, polegającej na braku sformalizowanego odnoszenia się do deklarowanego przez petenta zamiaru złożenia dokumentów w tej jednostce bądź do samej czynności składania dokumentów przez petentów. Dalej skarżący precyzuje również, że podejmuje w CUS próby odzyskania umów zlecenia z zakładów pracy, gdzie świadczył pracę; domaga się również wydawania decyzji, postanowień bądź zarządzeń stanowiących odpowiedzi na tak opisane jego aktywności w CUS.
W ocenie sądu powyżej opisane żądanie z 17 stycznia 2026 r. nie stanowi sformalizowanego podania wszczynającego konkretną sprawę administracyjną wymagającą wydania decyzji bądź innego aktu. Jest bowiem tzw. skargą obywatelską, której sposób wnoszenia i załatwienia regulują przepisy Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski".
Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi (obywatelskiej) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przy czym przepis ten zawiera jedynie przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi obywatelskiej, podczas gdy przedmiotem takiej skargi może być w zasadzie każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga określona art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym jednak podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego; ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (tak np. w wyroku z 22 kwietnia 2026 r., III OSK 562/26, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że wyrażenie ogólnego niezadowolenia z działania organu administracji publicznej lub jego pracowników, niepowiązane z konkretną i precyzyjnie wskazaną sprawą, która może być przedmiotem sformalizowanego postępowania administracyjnego, nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź innego aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. A zatem jeśli skarżący, tak jak w sprawie niniejszej, nie zgadza się z praktyką działania organu lub piastuna funkcji organu ewentualnie pracowników organu, jednak nie wiąże swojego niezadowolenia z konkretnym zagadnieniem podlegającym załatwieniu w sposób formalny wynikający z przepisów prawa, to po pierwsze – odpowiedź na jego pismo nie wymaga zastosowania formy decyzji administracyjnej bądź innego władczego aktu; po drugie - jego ogólne pismo nie może w opisanych warunkach wszcząć postępowania administracyjnego.
Należy przy tym zaznaczyć, że ustawodawca nie wyklucza w ogóle możliwości wszczęcia sformalizowanego postępowania administracyjnego na skutek skargi obywatelskiej (zgodnie z art. 233 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę; jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony), bądź jej rozpatrzenia jako pisma procesowego złożonego do konkretnego postępowania (zgodnie z art. 234 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu;
2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu) - jednak z pisma skarżącego z 17 stycznia 2026 r. ani z "Odwołania" nie wynika, aby dotyczyły one konkretnego postępowania, które powinno zostać wszczęte bądź konkretnego postępowania pozostającego w toku. Żądanie przyjmowania podań i dokumentów w sformalizowanej formie jest żądaniem ogólnym, sugerującym zmianę dotychczasowej nieprawidłowej praktyki a nie żądaniem wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, zatem odpowiada pojęciu skargi obywatelskiej. Podobnie żądania "pomocy w odzyskaniu umów zlecenia" również nie sposób zakwalifikować jako wniosku wszczynającego konkretne postępowanie administracyjne bądź złożonego w konkretnej sprawie administracyjnej, z uwagi na jego ogólny charakter niedający się sprecyzować jako pismo procesowe z konkretnym żądaniem w konkretnym postępowaniu.
Sąd ma na uwadze, że skarżący szeroko argumentując swoje żądanie wskazuje przykładowo na przepis art. 63 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. Istotnie taki obowiązek wynika z przepisów, jednak potwierdzenie to nie stanowi aktu podlegającego zaskarżeniu w trybie instancyjnym a następnie do sądu administracyjnego, podobnie jak niepotwierdzenie nie może być kwestionowane w drodze skargi na bezczynność. Potwierdzenie, o którym mowa w ww. przepisie, stanowi czynność faktyczną o charakterze dowodowym, zatem jej dokonanie bądź niedokonanie przez pracownika organu nie może podlegać kwestionowaniu w sformalizowanym postępowaniu.
Niezależnie jednak od powyższego, nawet gdyby nie podzielić powyższego poglądu co do charakteru potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) przyjęcia podania, skarżący nie wskazał konkretnie jakiego podania pracownik CUS nie przyjął bądź nie potwierdził przyjęcia, co czyni jakąkolwiek kontrolę w tym zakresie niemożliwą.
Jak wyżej wskazano, sposób załatwienia skargi obywatelskiej nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jak wynika z przepisów k.p.a. organ, do którego wpłynęła skarga, powinien ją przekazać właściwemu organowi, jeśli nie jest sam właściwy do jej rozpatrzenia, a skargę na pracownika można przekazać również jego przełożonemu (art. 231 i art. 232 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 237 § 1 k.p.a. organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić ją bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Skoro jednak sposób jej załatwienia i procedowania nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co jest poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, sąd nie może skontrolować czy skardze obywatelskiej nadano bieg oraz jaki przyniosła rezultat i w jakiej formie o tym poinformowano skarżącego.
W konsekwencji należy przyjąć, że udzielona przez Dyrektora CUS w piśmie z 12 lutego 2026 r. odpowiedź na wniosek z 17 stycznia 2026 r. stanowiła załatwienie skargi obywatelskiej, a skoro przepisy nie wymagają aby nadano jej formę decyzji administracyjnej czy innego władczego aktu (mowa jest wyłącznie o zawiadomieniu o załatwieniu skargi, art. 237 § 3 k.p.a.), to również nie przysługiwało od niej odwołanie. Tym samym ani organ w ww. odpowiedzi nie miał obowiązku zawierać pouczenia o odwołaniu, ani wniesione odwołanie nie mogło podlegać merytorycznemu załatwieniu, gdyż nie istniał przedmiot zaskarżenia zaskarżalny odwołaniem. Dlatego było ono niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i wymagało załatwienia w sposób i na podstawie art. 134 k.p.a., co nastąpiło zaskarżonym postanowieniem. Taki sposób załatwienia "Odwołania" odpowiada więc zasadzie legalizmu z art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Marginalnie zauważyć należy, że z treści podania z 17 stycznia 2026 r. nie wynika też, aby podlegało ono załatwieniu decyzją administracyjną na podstawie któregokolwiek z przepisów ustawy o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.
Marta Czubkowska Elżbieta Lemańska Anna Bartłomiejczuk