Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. N. W. (dalej przywoływana też jako: "Skarżąca") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji ww. organu z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] października 2007 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] września 1977 r., nr [...] w przedmiocie przejęcia z urzędu na własność Państwa, gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,76 ha, położonego na terenie wsi K. gm. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 26/08 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), oddalił skargę N. W. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego (uzasadnienie wyroku nie było sporządzane).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozpatrując wniosek N. W. o stwierdzenie nieważności decyzji ww. organu z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Kolegium, po wydaniu wyroku oddalającego skargę niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem w postępowaniu sądowym, sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2013 r., nr [...].
Skarżąca przy tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoływała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów, z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/2009, (dostępna na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zauważając, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymagało zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia.
Niezbędne jest zatem, zdaniem Skarżącej, stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu.
Natomiast zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 26/08 jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Zatem zagadnienie, co do wadliwości decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. zostało już prawomocnie rozstrzygnięte.
Według organu, wyrok ten ma moc powszechnie wiążącą i stanowi powagę rzeczy osądzonej, co do tego, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy J. z dnia [...] września 1977 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi K. gm. J., z dnia (...) marca 1994 r. została wydana zgodnie z prawem, w tym, że nie jest dotknięta wadą nie ważności.
Zatem Kolegium wskazuje, że prawomocne niestwierdzenie nieważności decyzji przez sąd administracyjny (oddalenie skargi na decyzję) oznacza, że sąd nie dopatrzył się nieważności zaskarżonej decyzji, a tym samym, że kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia sądu (z trzema tylko wyjątkami - oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego oraz w razie późniejszego ujawnienia, że sprawa administracyjna już poprzednio (przed orzeczeniem sądu) została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a także w razie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu, które nie występują w tym przypadku).
Zdaniem organu, prawomocne oddalenie skargi na decyzję (niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji) oznacza, że ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny, nie kontroluje jej już ponownie w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (poza wskazanymi wyżej trzema wyjątkami).
Ponieważ postępowanie w tym przypadku nie może być wszczęte, wobec tego, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W ocenie Kolegium w tej sprawie przytaczana uchwala NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/2009, odnosi się do uruchamiania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, od której skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z tą uchwałą, fakt utrzymania w mocy takiej decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
Na powyższe postanowienie skargę do sądu administracyjnego wniosła N. W., zarzucając naruszenie przez organ przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 156 § 1 w zw. z art. 158 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie nadanie biegu sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji;
- 2. art. 170 w zw. z art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, iż pomiędzy obecnie rozstrzygniętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a tym zakończonym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r. zachodzi tożsamość, podczas gdy obecny wniosek oparty jest na innej podstawie prawnej.
Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W skardze ponowiła argumenty wsparte treścią uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/2009.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zgodnie z art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Różnica stanowisk pomiędzy Skarżącą a organem wynika z odmiennej oceny czy istniała w sprawie konieczność wstępnego zbadania przez organ czy nie zachodzi w sprawie przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania (tzw. wstępna kwalifikacja). Zgodnie bowiem z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a."), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji z uwagi na zaistnienie powołanych w tym przepisie przesłanek.
Zdaniem Sądu niezbędnym w sprawie jest przytoczenie treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów, z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/2009, (dostępna na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), która rozwiewa pojawiające się wątpliwości w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy również przedmiotu sporu.
Należy przy tym zaznaczyć, że uchwała powyższa wiąże Sąd w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
Niniejszy skład Sądu w pełni podziela stanowisko zajęte w przedmiotowej uchwale i wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prawne, nie widzi potrzeby występowania do NSA celem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.).
Jak podnosi NSA, dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Zgodnie z art. 141 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. w razie oddalenia skargi uzasadnienie wyroku sporządzane jest na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu jego sentencji.
Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawiło, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Ale powinno być jednak przeprowadzone.
Zdaniem NSA, uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd przyjmuje, za NSA, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej jest obowiązany rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.
Zatem organ zajął w sprawie błędne stanowisko w oparciu o przekonanie, że skoro uzasadnienie wyroku w badanej sprawie nie było sporządzane to automatycznie należy przyjąć, że postępowanie sądowe dotyczyło oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym weryfikacji decyzji ostatecznej o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego i że zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował zatem jedynie zbadanie przez Kolegium przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. w stosunku do kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. Skoro organ nie dysponował w niniejszej sprawie treścią uzasadnienia, które nie zostało sporządzone, to nie może się oprzeć na domniemaniu dokonania przez Sąd jakiejkolwiek kwalifikacji w przedmiocie dopuszczalności prowadzenia postępowania. Naruszony tym samy w sprawie został art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.
Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie, organ administracji będzie zatem zobowiązany dokonać wstępnego zbadania przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, co z uwagi na brak uzasadnienia przytaczanego wyroku WSA w Białymstoku, będzie mogło być dokonane w oparciu o dostępne organowi administracji publicznej informacje oraz przedstawione przez wnoszącego żądanie. Powyższe powinno znaleźć swoje uzasadnienie w adekwatnym rozstrzygnięciu organu administracji.
W pozostałym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ administracji.
Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).