Uzasadnienie
1. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świeciu (dalej: "PINB", "organ I instancji") na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 – dalej: "p.b.") ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000 zł do wniesienia której zobowiązał M. S. (dalej: "skarżący", "inwestor").
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dniu 5 października 2023 r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie garażowe zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym S., jednostce ewidencyjnej Ś.. Podczas kontroli stwierdzono, że dobudowane pomieszczenie garażowe jest połączone użytkowo z wcześniej wybudowanym budynkiem mieszkalnym. Inwestor nie przedstawił zatwierdzonej dokumentacji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę jednocześnie oświadczając, że posiada niezatwierdzony projekt zamienny. W 2018 r. inwestor uzyskał pozwolenie na budowę garażu wolnostojącego, a następnie złożył wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu umożliwienia dobudowy garażu do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Następnie inwestor w 2019 r. rozpoczął roboty budowlane po uzyskaniu ustnego zapewnienia z Urzędu Gminy, że taka zmiana będzie możliwa.
Następnie PINB wyjaśnił, że przedmiotowy zakres robót zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagane było ich zgłoszenie, czego inwestor nie dokonał przed rozpoczęciem robót. W związku z powyższym PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację spornego obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, jednocześnie informując o zasadach jej obliczania. Na skutek wniesionego zażalenia, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 21 listopada 2023 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, która została oddalona wyrokiem z dnia 10 lipca 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 50/24.
Dalej organ I instancji wskazał, że w dniu 20 stycznia 2025 r. skarżący wniósł o legalizację rozbudowy spornego budynku o pomieszczenie garażu. Rozpatrując powyższy wniosek, PINB na podstawie art. 49 ust. 2a p.b. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000 zł, do której zgodnie z art. 49d ust. 1 zastosowano odpowiednio przepisy art. 59f p.b.
2. W zażaleniu od powyższego postanowienia skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i wymierzenie opłaty znacznie niższej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenia art. 49 d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 2a p.b. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że opłata legalizacyjna wynosi 50.000 zł mimo, iż winna zostać ustalona na znacznie niższą kwotę. W ocenie skarżącego podstawą obliczenia opłaty winien być przepis mówiący o budowie budynku (garażu) na zgłoszenie.
3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 12 września 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.
W pierwszej kolejności WINB przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. W szczególności organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 50/24 rozstrzygnął, że zrealizowane przez inwestora roboty budowlane polegały w istocie na rozbudowie domu jednorodzinnego o garaż samochodowy. Ponadto WINB wskazał, że inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia rozbudowy przedmiotowego budynku, wobec czego organ I instancji zobligowany był do wstrzymania tak przeprowadzonych robót budowlanych.
Następnie WINB wskazał, że organ I instancji w sposób niewystarczający dokonał objaśnień sposobu obliczania opłaty legalizacyjnej, wobec czego wyjaśnił sposób jej obliczania w oparciu o art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b., art. 59f p.b. i załącznik do ustawy. Ponadto WINB wskazał na uchybienia w treści postanowienia PINB odnoszące się do przywoływanej podstawy prawnej i przedstawionego stanu faktycznego. W ocenie WINB uchybienia te nie miały jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
- 3. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia go poprzedzającego, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i wymierzenie opłaty znacznie niższej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 2a i art. 83 ust. 2 p.b. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że opłata legalizacyjna wynosi 50.000 zł mimo, iż winna zostać ustalona na znacznie niższą kwotę. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.
- 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
5. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jego uchylenia. Zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze również nie zasługują na uwzględnienie.
6. Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi postanowienie WINB z dnia 12 września 2025 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 15 lipca 2025 r. o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000 zł i zobowiązaniu skarżącego do jej uiszczenia.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia wskazania wymaga w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (2).
Z kolei w myśl art. 48 ust. 3 p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.).
Na gruncie niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 50/24 oddalił skargę inwestora na postanowienie WINB z dnia 21 listopada 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Postanowieniem powyższym WINB uchylił poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 17 października 2023 r. i wstrzymał roboty budowlane wykonywane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym S., jednostce ewidencyjnej Ś., bez wymaganego przepisami zgłoszenia. W postanowieniu tym organ odwoławczy pouczył skarżącego o możliwości i zasadach złożenia wniosku o legalizację. Co istotne, Sąd w powyższej sprawie przesądził, że sporny garaż nie stanowi odrębnego wolnostojącego budynku, lecz skarżący faktycznie zrealizował rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia.
Przechodząc do meritum niniejszego postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b. w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego (1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy (2).
W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie (art. 49 ust. 1a p.b.). Natomiast w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a p.b.).
Następnie, stosownie do art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b., wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Jak już wcześniej wskazano, tut. Sąd wyrokiem z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 50/24 przesądził, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowiły wymagającą na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tym samym roboty budowlane wykonane przez skarżącego jako budowa mieszcząca się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b., objęte są zasadami obliczania opłaty legalizacyjnej uregulowanymi w art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły opłatę legalizacyjną w niniejszej sprawie jako pięćdziesięciokrotność sumy obliczonej zgodnie z art. 59f p.d. Natomiast zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust. 1). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii (ust. 4).
Skoro tut. Sąd wcześniej przesądził, że sporny garaż nie stanowi odrębnego wolnostojącego budynku, lecz inwestor faktycznie zrealizował rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego to zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, przedmiotową inwestycję należy zaklasyfikować do kategorii I – budynki mieszkalne jednorodzinne, dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Ponadto z uwagi na sklasyfikowanie niniejszej inwestycji jako budynek mieszkalny jednorodzinny zastosowania w niniejszej sprawie nie ma ust. 4 przepisu art. 59f p.d. Co za tym idzie, przy obliczaniu opłaty legalizacyjnej uwzględnia się jedynie współczynnik dla kategorii I – budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ prawidłowo zakwalifikował zatem sporną inwestycję do kategorii I i wyliczył, że wysokość opłaty legalizacyjnej wyniesie 500,00 zł x 2,0 x 1,0 x 50 = 50 000 zł.
7. Reasumując Sąd uznał, że zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej, a jej wysokość została należycie obliczona. Ponadto postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, powołana podstawa prawna rozstrzygnięcia jest prawidłowa, a zarzuty postawione w treści skargi nie są zasadne. Sąd nie doszukał się również innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym, Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.