Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 4 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Bd 295/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 16 stycznia 2026 r. numer DI.ZUZ.4200.1.2025 Dyrektor Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor Zarządu" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w I. (dalej "Kierownik Nadzoru" lub "Organ pierwszej instancji") z 27 listopada 2025r. nr DII.4200.138.2025.KI w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Dnia 11 września 2025r. do Kierownika Nadzoru wpłynęło zgłoszenie wodnoprawne dotyczące prowadzenia robót w wodach oraz innych robot, które mogą być przyczyną zmiany stanu wód podziemnych. Dokonujący zgłoszenia S. R. (dalej: "Skarżący") określając cel planowanych robót wskazał na "rekultywację nieużytków prowadzącą do waloryzacji działek nr ew. [...] w I.. W zgłoszeniu wyjaśniono, że planowane roboty polegać mają na nadsypaniu i wyrównaniu powierzchni gruntów (łącznie ok. 0,3850 ha), w tym gruntów pod wodami stojącymi głębokości 0,5- 1,5 m.

Postanowieniem z 6 października 2025r., doręczonym pełnomocnikowi Skarżącego 13 października 2025r., nałożono obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez: wyjaśnienie podstaw zakwalifikowania planowanych prac do pkt 6 zgłoszenia wodnoprawnego, opisania sposobu zagospodarowania wód opadowych po zasypaniu istniejących nieużytków, dołączenia wypisów z rejestru gruntów, wskazania powierzchni nieużytku do zasypania na działce nr ew. [...], wskazania terminu wykonania prac, dołączenia aktualnej mapy do celów projektowych oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. działek. Wyznaczono Skarżącemu termin 28 dni dla uzupełnienia zgłoszenia.

Na powyższe wezwanie Skarżący uzupełnił zgłoszenie o wymagane dokumenty i wyjaśnienia. Wpływ uzupełnionego zgłoszenia odnotowano w organie I instancji 3 listopada 2025r.

Organ pierwszej instancji decyzją z 27 listopada 2025r. wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia wodnoprawnego. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 423 ust 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 960; dalej "p.w.").

W uzasadnieniu decyzji Kierownik Nadzoru wyjaśnił, że dokonał weryfikacji zgłoszenia wodnoprawnego pod względem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej I. z dnia 30 stycznia 1998r. nr [...] w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic: [...] (dalej "m.p.z.p."). Organ pierwszej instancji wskazał, że z § 5 tego planu wynika, że działki nr [...] objęte są jednostką planistyczną oznaczoną symbolem "26 W" jako teren wód z terenem przyległym. Organ powołał się na opinię Urzędu Miasta I. (pozyskana w toku postępowania), w której przedstawiono negatywne stanowisko wobec zrealizowania planowanych prac. Wyjaśniono bowiem, że przedmiotowy teren stanowi naturalny zbiornik retencyjny pełniący funkcję odbiornika wód powierzchniowych i opadowych z terenów przyległych (zbiornik nr [...]) – co wpisuje się w ustalenia obowiązującego "Programu zagospodarowania wód opadowych na terenie miasta I.", który przewiduje zagospodarowanie wód opasowych poprzez ich retencjonowanie.

W odniesieniu do działki nr [...] objętej zgłoszeniem wodnoprawnym organ I instancji stwierdził zaś, że wykonanie zaplanowanych robót wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 389 pkt 6 p.w. (wykonanie urządzenia wodnego).

W odwołaniu od decyzji Skarżący podkreślił, że na obszarze planowanej inwestycji brak jest elementów systemu retencyjnego lub urządzeń kanalizacji deszczowej, a wymienione w "Programie Ochrony Środowiska dla Miasta I. na lata 2025-2030" (uchwała Rady M. I. z dnia [...] listopada 2025r. nr [...]) wskazuje na 8 zbiorników małej retencji w obszarze miasta, przy czym żaden z wymienionych w uchwale zbiorników nie znajduje się na działkach będących przedmiotem postępowania. Skarżący powołał się też na wnioski z opinii technicznej sporządzonej przez Pracownię Projektową w zakresie Melioracji i Budownictwa Wodnego w T. (stanowiącej załącznik do zgłoszenia wodnoprawnego) i podniósł, że planowane prace dotyczą rekultywacji części nieużytków stanowiących wyrobiska pod wodami, których nie można zakwalifikować do urządzeń wodnych. Nie kształtują one bowiem zasobów wodnych zgodnie z prawem wodnym.

Zaskarżoną obecnie decyzją Dyrektor Zarządu utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania i przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. Wskazał, że sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego został wniesiony zasadnie. Planowana inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. (§ 5 wskazanym przez organ I instancji) oraz z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] kwietnia 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. I. dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...], która w § 5.1 (zasady kształtowania ładu przestrzennego) nakazuje "przestrzeganie zasady niewyczerpywania wód podziemnych oraz takiego prowadzenia inwestycji powierzchniowych, by nie zakłóciły one stosunków wodnych". W ocenie Dyrektora Zarządu słusznie zatem Kierownik Nadzoru stwierdził, że przedłożone zgłoszenie wodnoprawne powoduje naruszenie art. 396 ust. 1 pkt 7 p.w.

Dyrektor Zarządu podniósł, że obszary gruntów pokryte wodą na przedmiotowych działkach należy traktować jako wody stojące. Podniósł również, że Skarżący błędnie zakwalifikował planowane przedsięwzięcie. Organ przyjął bowiem, że przedmiotowe zagłębienie retencjonujące wody nie zostało ukształtowane w sposób naturalny i należy je traktować jako urządzenie wodne zdefiniowane w art. 16 pkt 65 p.w. – a tym samym wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego dla jego likwidacji (art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w.).

W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił on naruszenie:

1. - art. 16 w zw. z art. 389 pkt 6 p.w. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że antropogeniczne zaniżenie terenu na działkach ewidencyjnych objętych zgłoszeniem stanowi urządzenie wodne, podczas gdy powstało ono w celu kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z wód (woda opadowa w sposób naturalny i przypadkowy zbiera się w obniżeniu terenu),
2. - art. 23 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 p.w. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że woda gromadząca się w wyrobiskach (zaniżeniach terenu) stanowi wody stojące w rozumieniu ustawy,
3. - art. 394 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 423 ust. 5 pkt 1 p.w. poprzez ich niezastosowanie i wniesienie sprzeciwu,
4. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przede wszystkim poprzez zignorowanie wniosków opinii technicznej,
5. - art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji, w którym organ zaprezentował argumentację w sposób nielogiczny i sprzeczny wewnętrzne.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sądu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej "p.p.s.a.").

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę.

Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Dyrektora Zarządu, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w I. na mocy, której wniesiono sprzeciw od zgłoszenia wodnoprawnego Skarżącego z 11 września 2025r.

Podstawy prawne do wniesienia sprzeciwu, wymienione zostały w art. 423 ust. 5 p.w. Zgodnie z tą regulacją organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód:

1. 1) jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego;
2. 2) narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 (tj. m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód;
3. 3) zagraża osiągnięciu celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz w art. 61.

Na gruncie powołanych przepisów organ odwoławczy przyjął, że w sprawie zaistniały dwie przesłanki wniesienia sprzeciwu, a mianowicie określone w pkt 1 i 2 art. 423 ust. 5 p.w.

Przyjęto, że planowane roboty polegające na wyrównanie powierzchni terenu o powierzchni 0,3850 ha, w tym dokonanie zasypania zagłębień (wyrobisk) pod wodami o powierzchni 784 m2 (zgodnie ze zgłoszeniem) wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 389 pkt 6 p.w. jako wykonanie urządzenia wodnego (jego likwidację – w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w.). Ponadto organ odwoławczy przyjął, że planowane i opisane w zgłoszeniu działania naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do pierwszej z tych przesłanek (art. 423 ust. 5 pkt 1 p.w.) organ odwoławczy przedstawił chaotyczną i sprzeczną ze sobą argumentację jako uzasadnienie dla konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed rozpoczęciem realizacji planowanych robót. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powołał się bowiem na przepis art. 23 ust. 2 p.w., kwalifikując tym samym istniejące zagłębienia terenu pokryte wodą jako śródlądowe wody stojące. Powołał się nadto na opinię Prezydenta Miasta I., który w piśmie z 20 października 2025r. wskazywał na istnienie "na ww. działkach ([...]) naturalnego zbiornika, który jest odbiornikiem wód opadowych i powierzchniowych". W dalszej części uzasadnienia decyzji wskazywał natomiast na istnienie na terenie inwestycyjnym urządzeń wodnych, których likwidacja objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Trzeba zauważyć, że w myśl art. 16 pkt 65 p.w. przez urządzenie wodne należy rozumieć urządzenie lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Urządzenia wodne są zatem wynikiem celowej działalności człowieka, a nie jedynie zagłębieniem terenu (powstałym w sposób naturalny lub w wyniku działalności człowieka), w którym gromadzą się wody, o których jest mowa w art. 23 ust. 1 i 2 p.w.

Wywody zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie są zatem jasne, jego analiza nie pozwala na wnioskowanie, jakimi ustaleniami faktycznymi kierował się organ kwalifikując występujące zagłębienia terenu na działkach inwestycyjnych jako urządzenia wodne. Tymczasem Skarżący konsekwentnie podnosił w toku postępowania administracyjnego, że zagłębienia terenu występujące na działkach ewidencyjnych objętych zgłoszeniem wodnoprawnym nie stanowią urządzenia wodnego. Na poparcie swych twierdzeń przedstawił opinię techniczną rzeczoznawcy – jako załącznik do zgłoszenia. Organ odwoławczy (jak i organ I instancji) nie odniósł się w żaden sposób do tego dokumentu.

Brak odniesienia się przez organ II instancji do argumentacji i zarzutów Skarżącego oraz wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i sporządzenie jego uzasadnienia bez wyczerpującego ustalenia i wyjaśnienia zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy, stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art.

1. 8. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Wyczerpujących ustaleń i rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego zabrakło również przy dokonywaniu przez organ odwoławczy oceny zaplanowanych robót pod katem naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 423 ust. 5 pkt 2 p.w.).

Przede wszystkim, jak wynika z akt sprawy, na terenie działek ewidencyjnych wskazanych w zgłoszeniu obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: uchwała Rady Miejskiej I. z dnia [...] stycznia 1998r. nr [...] w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic: [...] oraz uchwała nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] kwietnia 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. I. dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...] Pierwsza z uchwał obowiązuje dla terenu działek [...] i dla części działki [...] Druga uchwała obejmuje fragment działki [...] Taka informacja została przedstawiona w piśmie Prezydenta Miasta I. z [...] października 2025r. (pismo stanowi załącznik do uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego).

Ustalenia obu tych planów zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, jednakże organ ograniczył się wyłącznie do ich zacytowania (tj. zacytowania treści § 5 m.p.z.p. oraz § 5.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z 24 kwietnia 2017r.). Organ nie dokonał przy tym wykładni ustaleń planu w odniesieniu do opisu planowanych robot na poszczególnych działkach ewidencyjnych.

Podkreślić zatem wypada, że oceny zgodności zgłoszenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego właściwy organ dokonuje na podstawie jego wypisu i wyrysu, składanego przez stronę zgodnie z wymogiem określonym w art. 422 pkt 3 p.w. Do akt sprawy dołączono dokumentację graficzną, która nie obrazuje granic działek ewidencyjnych objętych zgłoszeniem. W tej sytuacji organ powinien był również rozważyć, czy przedstawiony wraz ze zgłoszeniem materiał dowodowy stanowi wystraczającą podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy przedstawił jedynie stan prawny na terenie objętym powołanymi planami miejscowymi, jednakże nie wyjaśnił powodów, dla których przyjął, że w świetle powołanych przepisów (zacytowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie jest dopuszczalne przekształcenie terenu w sposób i na powierzchni opisanej w zgłoszeniu wodnoprawnym. I tak: organ powołał się na § 5 m.p.z.p., który dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem "26 W" ustala przeznaczenie jako "wody z terenem przyległym". Z analizy m.p.z.p. nie wynika, aby dla tego terenu określono jakiekolwiek zasady zagospodarowania, w tym dopuszczalność lub zakaz dokonania zmian ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód. Nie jest zatem możliwe prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego, który doprowadził go do sformułowania stanowczego stanowisko co do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak pogłębionej analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło w sprawie do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego oraz zapoznania się z motywami zaskarżonej decyzji, i tym samym obligowało Sąd do jej uchylenia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. W szczególności organ odwoławczy, ponownie rozpoznając odwołanie Skarżącego od decyzji organu I instancji, będzie zobligowany do przedstawienia stanu faktycznego i prawnego występującego na obszarze działek ewidencyjnych objętych zgłoszeniem (tj. czy są to grunty pod wodami stojącymi, czy i na jakich działkach zlokalizowane są urządzenia wodne w rozumieniu przepisów ustawy, jaki charakter mają obniżenia terenu pokryte wodami oraz jak przebiegają granice obszaru objętego m.p.z.p. i uchwałą z 24 kwietnia 2017r.).

Następnie do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ zastosuje prawidłową normę prawa materialnego. Organ odwoławczy z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania dokona samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie Odniesie się też do argumentacji i dowodów zaprezentowanych przez Skarżącego i ostatecznie motywy swojego działania zawrze w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.