Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III RNs 516/20 Sąd Rejonowy we [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich orzekł o umieszczeniu B. S. (dalej "Skarżącego") w domu pomocy społecznej (dalej dps). Następnie Burmistrz B. decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. nr BOPS-8226-14/2021 orzekł o skierowaniu Skarżącego do dps (dla niepełnosprawnych intelektualnie) poza kolejnością. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją zaś z dnia 9 grudnia 2021 r. nr PC.III.4010-69/21 Starosta W. na podstawie m.in. art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej "u.p.s.") orzekł o umieszczeniu Skarżącego B. S. w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w W.. Decyzje te stały się prawomocne. Zostały poddane kontroli instancyjnej oraz sądowej.
Decyzją z 3 grudnia 2021r. nr BOPS-8226-14A/2021 Burmistrz B. ustalił nadto opłatę za pobyt Skarżącego w dps w W. w wysokości [...] zł miesięcznie (70 % dochodu ustalonego w kwocie [...]zł, na którą składała się kwota renty rolniczej – [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł).
Decyzje o skierowaniu Skarżącego w dps została wykonana [...] lutego 2024r., kiedy to Skarżący został umieszczony w DPS w W..
W czerwcu 2024r. wszczęto postępowanie celem zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt Skarżącego w dps. Organ ustalił, że Skarżący od stycznia 2024r. wysokość renty rolniczej Skarżącego wynosiła 1998,74 zł miesięcznie, od marca 2024r. – 2 241,32 zł, a od 1 marca 2025r. – 2 364,92 zł. W okresie tym Skarżący pobierał również zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie. W oparciu o zarządzenia Starosty [...] (nr 14/2023 z 14 lutego 2023r., nr 5/2024 z 14 lutego 2024r. oraz nr 4/2025 z 21 stycznia 2025r.) organ ustalił też wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w dps działających na terenie powiatu [...] który wynosił: w okresie od 15 lutego 2024r. do 29 lutego 2024r. - 5 801,46 zł, do 31 grudnia 2024r. – 6 835,74 zł i od 1 stycznia 2025r. – 7 202,58 zł.
W oparciu o powyższe ustalenia ostatecznie Burmistrz B. decyzją z 30 września 2025r. nr BOPS.5120.14D.2025, działając na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmienił od 15 lutego 2024r. decyzję własną z 3 grudnia 2021r. nr BOPS-8226-14A/2021 w ten sposób, że odpłatność ponoszoną przez Skarżącego ustalono w wysokości: od 15 lutego 2024r. do 31 marca 2024r. - 1550,21 zł, od 1 kwietnia 2024r. do 31 marca 2025r. – 1720,01 zl=ł i od 1 kwietnia 2025r. – 1806,16 zł (co stanowiło 70 % dochodu). Jednocześnie określono ww. decyzją wysokość kwot obciążających Gminę B., a stanowiącą różnicę między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca dps a kwota opłaty obciążającą Skarżącego.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. zarzucił:
- - brak ustalenia, czy w przypadku przymusowego osadzenia go w dps był on zobowiązany do ponoszenia kosztów pobytu w wyznaczonej placówce, zwłaszcza, że nie jest on osoba ubezwłasnowolnioną,
- - brak uwzględnienia, ze spłaca on kredyt bankowy,
- - brak powiadomienia go oraz jego pełnomocnika o zakończeniu postępowania.
Wniósł on o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że nie ponosi on obowiązku wnoszenia opłat za przymusowy pobyt w dps, alternatywnie wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją z 15 grudnia 205r. nr KO.411.1369.2025 orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium powołało treść przepisów art. 59 ust. 1 u.p.s, art. 61 ust. 1 u.p.s., art. 8 ust. 4 u.p.s. oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. i wyjaśniło, że podziela ustalenia organu I instancji co do wysokości dochodów osiąganych przez Skarżącego stanowiących podstawę naliczenia opłaty za pobyt w dps. Kolegium podkreśliło, że katalog wyjątków od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 u.p.s. nie podlega wykładni rozszerzającej, a zatem należało uwzględnić wszystkie osiągane przez Skarżącego dochody, bez możliwości stosowania jakichkolwiek wyłączeń. Kolegium w dalszych rozważaniach podzieliło stanowisko organu I instancji co do istnienia podstaw do zmiany decyzji z dnia 3 grudnia 2021r. z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej Skarżącego (opisanej szczegółowo w uzasadnieniu).
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że wobec uprawomocnienia się postanowienia sądu opiekuńczego o skierowaniu Skarżącego do dps bez jego zgody to na organie administracji publicznej ciążył obowiązek wynikający z art. 59 ust. 1 i art. 106 ust. 1 u.p.s. – tj. obowiązek wydana stosownej decyzji o skierowaniu do dps o profilu dostosowanym do schorzeń. Organy administracji nie są zaś uprawnione do dokonywania samodzielnych ustaleń zmierzających do podważenia prawomocnych orzeczeń sądu opiekuńczego.
Kolegium dostrzegło, że postanowieniem z 21 października 2025r. Sąd Rejonowy we W. w sprawie o sygn. akt III RNs 495/24 zmienił swoje wcześniejsze orzeczenie i zwolnił Skarżącego z dps. Postanowienie to nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z 3 grudnia 2021r. o skierowaniu Skarżącego do dps.
Kolegium nie znalazło też podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, w której takiego wpływu Skarżący nie wykazał.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Skarżący zanegowała prawidłowość decyzji organu odwoławczego. Wniósł o jej zmianę poprzez stwierdzenie, że nie jest zobowiązany do ponoszenia opłaty z a przymusowy pobyt w dps. Skarżący ponowił zarzuty kierowane w stosunku do decyzji organu I instancji, a nadto zarzucił pominięcie okoliczności, że informacje o przyczynach umieszczenia go w dps były nieprawdziwe i pomijały ocenę biegłych lekarzy wydaną na potrzeby postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Ś..
Z akt sprawy wynika, że Skarżący został skreślony z listy mieszkańców DPS w W. z dniem 18 grudnia 2025r., a zawiadomieniem z 2 lutego 2026r. został powiadomiony przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt w dps.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1627) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są, w ocenie Sądu, zgodne z prawem.
W kontrolowanej sprawie zasadnicze materialnoprawne ramy prawne dla zaskarżonej decyzji Kolegium wyznaczają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 - dalej jako: "u.p.s.").
Poddana kontroli tut. Sądu decyzja oparta została przede wszystkim na art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 cytowanej ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
W realiach rozpatrywanego przypadku przyczyną skorzystania z ostatnio przywołanego artykułu stała się zmiana sytuacji dochodowej strony. W przypadku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ponoszonej przez mieszkańca tego domu jest to jeden z czynników, który bezpośrednio determinuje wysokość opłaty. Jak przewiduje bowiem art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że o umieszczeniu Skarżącego w dps z wniosku Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Ś. postanowił Sąd Rejonowy we [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z 18 maja 2021 r. (bez zgody Skarżącego). Na tej podstawie wydano prawomocne decyzje (poddane kontroli sądowej) o: skierowaniu Skarżącego do dps oraz o umieszczeniu w dps na czas nieokreślony. Następnie decyzją z 3 grudnia 2021r. ustalono Skarżącemu opłatę za pobyt w dps na poziomie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w dps w wysokości 1212,51 zł – co stanowiło 70% osiąganego przez niego ówcześnie dochodu (świadczenie rentowe i zasiłek pielęgnacyjny). Decyzja o umieszczeniu Skarżącego w dps została wykonana dopiero z dniem 15 lutego 2024r. W tej dacie wysokość dochodów Skarżącego uległa zmianie. Skarżący został skreślony z listy mieszkańców dps 18 grudnia 2025r.
Powyższy stan faktyczny sprawy zasadniczo nie jest w sprawie sporny. W związku z faktem, że Skarżący został umieszczony w dps 15 lutego 2024r. organ, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmienił dotychczasową decyzję o przyznaniu usług opiekuńczych, w zakresie odpłatności za te usługi od momentu wpisania Skarżącego na listę mieszkańców dps. Ustalając, że zmiana dochodu Skarżącego (osoby samotnie gospodarującej) w okresie od grudnia 2021r. do listopada 2024r. następowała wraz z kolejnymi waloryzacjami świadczeń rentowych i przekroczyła 10 % kryterium dochodowego (wynoszącego 776 zł, od 1 stycznia 2025 r. -1010 zł), organ ustalił wysokość opłat obciążających Skarżącego od lutego 2024r. na poziomie 1550,21 zł, następnie 1720,01 zł i ostatecznie od 1 kwietnia 2025r. na poziomie 1806,16 zł.
Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii: czy organ prawidłowo dokonał zmiany decyzji w zakresie odpłatności za usługi opiekuńcze ze skutkiem ex tunc i to w sytuacji umieszczenia Skarżącego w dps bez jego zgody oraz czy prawidłowo ustalona została wysokość opłaty bez uwzględnienia przerw w pobycie w dps.
Zdaniem Sądu na oba te pytania należy odpowiedzieć twierdząco.
Odnośnie pierwszego z ww. zagadnień Sąd wskazuje, że regulacja zawarta w art. 106 ust. 5 u.p.s. była wielokrotnie przedmiotem wykładni, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko, że decyzja zmieniająca decyzję ustalającą opłatność za usługi opiekuńcze ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy też od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem danego stanu faktycznego.
Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność.
Norma zawarta w art. 106 ust. 5 u.p.s. wyraźnie wiąże konieczność ingerencji w treść ukształtowanego stosunku prawnego z zajściem określonego stanu prawnego lub faktycznego, w tym w szczególności ze zmianą sytuacji dochodowej strony. Nie można zatem zgodzić się z taką wykładnią art. 106 ust. 5 u.p.s., która moment zmian sytuacji prawnej i faktycznej wskazanej w owym przepisie uznawałaby za prawnie indyferentny. Pomijanie powyższych elementów dyspozycji owego przepisu kłóciłoby się z wyrażoną w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 u.p.s. generalną zasadą, że pomoc społeczna, stanowiąc element polityki społecznej państwa, winna być stosowana wyłącznie w czasie i zakresie, w którym strona spełnia warunki jej przyznania. Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar owej pomocy winny być zatem uwzględnione od momentu ich wystąpienia.
Tym samym trafne jest stanowisko, iż zmiana decyzji ustalającej odpłatność za usługi opiekuńcze winna wywołać skutek prawny od tych dat, w których następowały kolejne zmiany sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej do uiszczania opłaty za te usługi. Okoliczność, że owe zmiany miały miejsce przed datą wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji zmieniającej (por. wyrok NSA 7 listopada 2023 r. I OSK 2638/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Również z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018r. podjętej w sprawie I OPS 7/17 wynika analogiczny wniosek. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, bowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.
Ustawowy obowiązek ponoszenia opłat, przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., trwa przez cały okres pobytu mieszkańca w dps. Ustawodawca w tym zakresie nie pozostawia organom żadnego luzu decyzyjnego. Obowiązek wynikający z mocy prawa doznaje jedynie konkretyzacji w decyzji, o której stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez wskazanie osoby (osób) zobowiązanych oraz ustalenie przypadających na nich kwot opłaty za pobyt mieszkańca w dps. Nie ma przy tym znaczenia, wbrew zarzutom skargi, kwestia przymusowego skierowania i umieszczenia w dps. W niniejszej sprawie o skierowaniu Skarżącego do dps zadecydował sąd opiekuńczy, a nie organ administracji publicznej. Organ był związany prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego (art. 365 § 1 k.p.a.) i nie był uprawniony do prowadzenia podstępowania wyjaśniającego celem poczynienia własnych ustaleń co do istnienia podstaw faktycznych przymusowego skierowania Skarżącego do dps. Wobec zaś umieszczenia Skarżącego w dps organ był zobligowany do ustalenia wysokości opłat za cały okres, w którym Skarżący był umieszczony na liście mieszkańców DPS w W..
Przechodząc zaś do braku obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w dps to zauważyć należy, że ustawodawca wypowiedział się w tej kwestii tylko w art. 63 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, mieszkaniec domu, a także inna osoba obowiązana do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli mieszkaniec domu przebywa u tej osoby, nie ponoszą opłat za okres nieobecności mieszkańca domu nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym. Stosownie zaś do art. 63 ust. 2 za małoletniego mieszkańca domu nie wnosi się opłaty z jego dochodu i dochodu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty w okresie jego nieobecności nieprzekraczającej 70 dni w roku kalendarzowym, jeżeli w tym czasie przebywa w domu rodzinnym.
Biorąc pod uwagę treść cytowanego przepisu podkreślić należy, że przesłanką nieponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest przebywanie mieszkańca domu u osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej tj. u osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (małżonka, zstępnego lub wstępnego). Nie jest sporne, że poza Skarżącym nikt inny nie został zobowiązany do ponoszenia opłat za jego pobyt w dps (Skarżący nie pozostaje w związku małżeńskim, nie ma też zstępnych). W okresie "przepustek" (nieobecności) Skarżący nie przebywał zatem u osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Tym samym nie została spełniona przesłanka braku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w dps.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.