Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej P.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej dróg, kablowych (drabinki kablowe) na istniejącej wieży kratowej oraz wolnostojących szaf systemowych u podnóża wieży kratowej na terenie działki nr [...]. w miejscowości S. G. gmina D. objętych zgłoszeniem [...] sp. z o.o. w W. (dalej Inwestor lub Skarżący).
W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].06.2025 r. Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, dróg kablowych (drabinki kablowe) na istniejącej wieży kratowej oraz wolnostojących szaf systemowych u podnóża wieży kratowej.
Z załączonej dokumentacji, map i dokumentów znajdujących się w zasobach Starostwa Powiatowego w B. wynika, że na działce objętej inwestycją znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej [...] na wieży kratowej wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. wybudowana na podstawie decyzji Starosty B. Nr [...] z [...].07.2021 r. [...]. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że Inwestor zamierza zamontować na istniejącej wieży wsporniki dla anten sektorowych, radioliniowych oraz modułów radiowych. Ponadto zaprojektowano 3 odcinki drogi kablowej, podwieszane drabinki kablowe oraz urządzenia sterujące u podnóża wieży. Zaprojektowano również instalację radiokomunikacyjną składającą się m.in. z 3 sztuk anten sektorowych, anteny radioliniowej, modułów radiowych i anteny GPS.
Zgodnie z wyrokiem NSA w sprawie II OSK 1607/24 zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów. Aktualnym pozostaje zatem teza, zgodnie z którą przepisy Prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na wznoszeniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią budowę tego obiektu budowlanego. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. dotyczą wyraźnie "instalowania" a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) budowli, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej.
Z analizy załączonych do wniosku dokumentów wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie budowę nowej stacji bazowej telefonii komórkowej, lecz należącej do innego operatora na istniejącej wieży kratowej, na której znajduje się już stacja bazowa telefonii komórkowej [...], co zgodnie z art. 29 P.b. nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Skarżący od powyższej decyzji wniósł odwołanie, w którym wskazał, że przyjęte przez organ I Instancji stanowisko pozostaje w sprzeczności z literalnym brzemieniem przepisu art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a P.b., w myśl którego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m.
Decyzją z dnia [...] lutego 2026 r. nr [...].JB Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) i art 82 ust. 3 i art. 30 ust 6 pkt 1 P.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zakres prac budowlanych określonych w zgłoszeniu nie odpowiada treści przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cyt. przepis może mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej. Przepisy te mają zastosowanie, jeżeli ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych. Jeżeli jednak w ramach robót budowlanych ma dojść do budowy jeszcze nowych anten, to jest to nie instalowanie urządzenia, o którym mowa art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a (czy ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.), ale przebudowa obiektu budowlanego - budowli poprzez zmianę jej parametrów użytkowych i technicznych.
Skoro więc stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę, to do tak określonego przedmiotu postępowania nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a P.b.
Reasumując, Starosta zasadnie wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b., zgłoszenie dotyczyło bowiem budowy (rozbudowy) objętej obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę na ww. decyzję złożył Inwestor, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez błędną jego wykładnię polegająca na stwierdzeniu, że zgłoszony zamiar wykonania robót budowlanych nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., lecz stanowi rozbudowę stacji bazowej, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
- 2. błędną wykładnię art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz w zw. z art. 3 pkt 1 P.b. poprzez nieprawidłowe uznanie, że zwolnienie z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę nie dotyczy przypadku instalacji urządzeń na obiekcie budowlanym, jakim jest budowla w postaci stacji bazowej zlokalizowanej na wolnostojącym maszcie antenowym, a wymaga pozyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiektach budowlanych niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających (a zatem także urządzeń, które same nie stanowią w całości stacji bazowej, a jedynie jej poszczególne elementy) o wysokości powyżej 3 m, wymagają jedynie zgłoszenia;
- 3. art. 3 pkt 6, 7 i 7a w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. przez błędną wykładnię poprzez nieprawidłowe uznanie, że jeśli roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzeń prowadzą do rozbudowy takiego obiektu, to niezbędne jest pozyskanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy pod pojęciem robót budowlanych rozumie się zarówno budowę (obejmującą także rozbudowę), jak i przebudowę, w związku z czym roboty budowlane polegające na instalowaniu na obiekcie budowlanym stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, niezależnie od tego czy w danym przypadku stanowią rozbudowę lub przebudowę istniejącego obiektu budowlanego, korzystają ze zwolnienia z pozyskania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawa podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane obowiązujące na dzień orzekania przez organy, ponieważ art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a został zmieniony przez art. 1 pkt 6 lit. c tiret drugie podwójne tiret pierwsze ustawy dnia 4 grudnia 2025 r. (Dz.U.2025.1847) zmieniającej nin. ustawę z dniem 7 stycznia 2026 r.
Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy objęte zgłoszeniem Skarżącego roboty budowlane należy zakwalifikować jako roboty wymagające jedynie zamiaru zgłoszenia ich wykonania - jak chce tego Inwestor, czy też jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę - tak jak orzekły organy administracji obu instancji.
Zdaniem Sądu rację w tym sporze mają organy administracji publicznej. Zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b. jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątek od tego obowiązku, na który powołuje się Skarżący, określony został w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m.
Kwestia prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, a prezentowana przy tym argumentacja zasługuje na uwzględnienie w niniejszej sprawie. Otóż NSA (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 2632/21 II OSK 3239/19 II OSK 3991/19) zasadnie wskazał, że niezależnie od tego, czy instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych zawiera w sobie instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. z 2010 r.), czy instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. od [...] października 2019 r.), to istotne jest, czy instalowanie tego rodzaju urządzeń prowadzić będzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego czy też jego charakterystycznych parametrów np. kubatury.
Nowelizacja Prawa budowlanego w tej części, na co wskazuje uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Jej zamiarem było uszczegółowienie rodzaju urządzeń, jakie mogą być instalowane na obiektach budowlanych. Nowelizacją tą nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych". Aktualne zatem pozostają podglądy wyrażane na tle poprzednio obowiązującego przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów.
Stosownie do treści art. 3 pkt 7 P.b. przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Wedle z kolei art. 3 pkt 7a tej ustawy przez "przebudowę" rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm.
Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu, którym w kontrolowanej sprawie jest stacja bazowa telefonii komórkowej, powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym.
W niniejszej sprawie w oparciu o załączone przez Skarżącą do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót dokumenty wynika, że mają zostać zainstalowane wsporniki dla anten sektorowych, radioliniowych oraz modułów radiowych. Ponadto zaprojektowano 3 odcinki drogi kablowej, podwieszane drabinki kablowe oraz urządzenia sterujące u podnóża wieży. Zaprojektowano również instalację radiokomunikacyjną składającą się m.in. z 3 sztuk anten sektorowych, anteny radioliniowej, modułów radiowych i anteny GPS. Planowane roboty stanowią zatem rozbudowę istniejącej już stacji telefonii komórkowej, ponieważ doprowadzą do zmiany parametrów obiektu budowlanego w zakresie zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych oraz zwiększenia mocy sumarycznej anten, co nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że okoliczność zmiany parametrów obiektu budowlanego w zakresie zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych oraz zwiększenia mocy sumarycznej anten nie była w istocie kwestionowana przez skarżącą Skarżącego.
Oczywistym jest przy tym to, że dołożenie kolejnych 3 anten sektorowych i 1 radioliniowej doprowadzi do zwiększenia mocy sumarycznej anten i zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych. W jakim natomiast zakresie to zwiększenie nastąpi, podlega badaniu w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę.
Sąd podziela także wyartykułowany przez NSA pogląd (zob. wyroki wyżej wskazane), że dodatkowy argument przemawiający za prawidłowością zaskarżonej decyzji stanowi okoliczność, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia (art. 3 pkt 20 P.b.). Budowa (przebudowa lub rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 P.b., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 P.b.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.).
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) skargę oddalił.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.