Uzasadnienie
Decyzją z 6 października 2023 r. znak 010070/680/814524/2023, postępowanie nr 381512860, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zmienił wysokość przyznanego M. K. (skarżącej) świadczenia wychowawczego na dziecko S. K. za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 października 2023 r. na kwotę 250 zł. Organ jednocześnie zobowiązał skarżącą do zwrotu świadczenia jako pobranego nienależnie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał ustawę z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810). W decyzji organ przywołał treść art. 5 ust. 2a ww. ustawy oraz wskazał, że na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z 7 września 2022 r. o sygn. X C 967/22 organ ustalił, iż dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że podczas rozprawy rozwodowej 6 września 2022 r. ustalona została opieka naprzemienna nad synem pomiędzy skarżącą a ojcem dziecka, a ojciec dziecka oświadczył, że jako matka skarżąca ma nadal pobierać świadczenie wychowawcze w całości z uwagi na niższe dochody. Na dowód powyższego skarżąca przedłożyła pisemne oświadczenie ojca dziecka oraz protokół z rozprawy rozwodowej. Podniosła, że po zakończonej rozprawie rozwodowej ojciec dziecka nie wystąpił z wnioskiem o świadczenie 500+, a otrzymane przez nią świadczenie było w całości wykorzystywane na dziecko.
Decyzją z dnia 29 stycznia 2026 r., nr 010070/680/814524/2023, postępowanie nr 381512860, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję I instancji, wskazując, że na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z 7 września 2022 r. o sygn. X C 967/22 organ ustalił, iż dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2a oraz art. 22 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1576 – dalej "u.p.p.w.d."), organ przywołał, że w dniu 4 lutego 2023 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r., świadczenie zostało jej przyznane informacją z 23 lutego 2023 r. W wyniku weryfikacji dokumentów, opierając się o treść ww. wyroku sądowego, ZUS decyzją z 6 października 2023 r. orzekł o zmianie wysokości przysługującego skarżącej świadczenia w okresie 1 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. z 500 zł na 250 zł, a od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. z 800 zł na 400 zł; z treści wyroku wynika, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną, co organ musi uwzględnić.
Prezes ZUS wyjaśnił, że w przypadku orzeczonej opieki naprzemiennej rodzice otrzymują świadczenie wychowawcze po połowie, jeżeli każdy z rodziców zgłosi wniosek. Wskazał, że wyrok sądu jest tutaj kluczowy i nie w przypadku orzeczonej opieki naprzemiennej nie mają znaczenia oświadczenia drugiego z rodziców, lub też zatwierdzone przez sąd porozumienie co do pobierania świadczenia jedynie przez jednego z rodziców. Stwierdził, że jeżeli wydany został wyrok orzekający opiekę naprzemienną, to zgodnie z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. świadczenie zawsze ustala się każdemu z rodziców po połowie. Organ nadmienił, że ZUS może zmienić rozstrzygnięcie w sprawie świadczenia wychowawczego bez zgody strony, w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej, która ma wpływ na to prawo, kiedy osoba nienależnie pobrała świadczenie lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Organ wskazał, że w dniu 11 listopada 2023 r. ojciec dziecka wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 maja 2024 r. i świadczenie to zostało m przyznane w połowie wysokości zgodnie z informacją z 15 grudnia 2023 r.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. G. (uprzednio K.) wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postepowania, przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Bydgoszczy i oświadczenia ojca dziecka z 10 października 2023 r. na okoliczność zrzeczenia się przez niego prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz skarżącej. Zarzuciła naruszenie art. 7, 10 § 1, 75 § 1 i 2, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny okoliczności sprawy i błędne stwierdzenie, że w sprawie zachodziły przesłanki do uznania, iż wypłacone świadczenie zostało nienależnie pobrane, w szczególności nieuwzględnienie dokumentów przedłożonych przez skarżącą; nieuzasadnione stwierdzenie, że sam wyrok orzekający opiekę naprzemienną przesądza o konieczności obniżenia świadczenia i uznania wypłaconego za nienależnie pobrane; utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji oraz naruszenie zaufania do organów władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację na rzecz zarzutów skargi, podkreślając, że pomiędzy rodzicami dziecka istniało od czasu rozwiązania małżeństwa porozumienie co do tego, że świadczenie wychowawcze ma pobierać skarżąca. Przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących, że art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. nie stanowi bezwzględnej przesłanki podziału świadczenia pomiędzy rodziców w przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej, ale reguluje sytuację, gdy w przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej oboje rodziców wystąpi o przyznanie świadczenia wychowawczego. Skarżąca zwróciła uwagę na przewlekłość procedowania organu II instancji w sprawie jej odwołania od decyzji ZUS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, choć z innych powodów, niż w niej wskazano.
Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest decyzja Prezesa ZUS utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia 6 października 2023 r., nr 010070/680/814524/2023, postępowanie nr 381512860, którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych zmienił wysokość przyznanego M. K. (skarżącej) świadczenia wychowawczego na dziecko S. K. za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 października 2023 r. na kwotę 250 zł. Organ jednocześnie zobowiązał skarżącą do zwrotu świadczenia jako pobranego nienależnie.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, stanowiącej materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzja administracyjne uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. Zmiana prawa do świadczenia wychowawczego dokonana z mocą wsteczną jest niedopuszczalna.
Możliwości takiej nie przewidział bowiem ustawodawca. Ponadto, w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu ani zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie w całości pobrane i wypłacone (vide wyroki NSA: z 8 maja 2024 r., sygn. I OSK 950/22; z 30 listopada 2023 r., sygn. I OSK 172/22; z 29 listopada 2022 r., sygn. I OSK 173/22; z 7 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1894/17; z 27 września 2017 r., sygn. I OSK 196/16 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.
W kontrolowanej sprawie ZUS orzekał w październiku 2023 r., uchylając prawo do świadczenia za okres od czerwca 2023 r., a więc za okres miniony, za który świadczenie zostało już faktycznie wypłacone i skonsumowane. W sytuacji, gdy prawo do świadczenia wychowawczego zostało już skonsumowane, a ujawnione zostały okoliczności wskazujące na to, że przyznane wsparcie mogło być nienależne, organ nie ma podstaw do wydawania decyzji uchylającej lub zmieniającej prawo do tego świadczenia z mocą wsteczną. W takim przypadku organ winien - przy bezwzględnym zaistnieniu przesłanek ustawowych - wdrażać wyłącznie postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 25 u.p.p.w.d. Powyższe samo w sobie czyni obie zaskarżone decyzje wadliwymi i uzasadnia ich eliminację z obrotu prawnego, albowiem organy dopuściły się naruszenia art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., orzekając o wstecznym uchyleniu prawa skonsumowanego.
Jak wskazano, zaistnienie okoliczności mających wpływ na prawo do przyznanego świadczenia wychowawczego już po jego wypłacie otwiera drogę do rozważań, czy w świetle zgromadzonych akt sprawy, wypłacone środki mogłyby zostać objęte dyspozycją przepisów o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, zwłaszcza takiej, na mocy której strona nabyła prawo, jest zawsze postępowaniem nadzwyczajnym, zatem wobec wyrażonej w art. 16 § 1 in fine k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, przepisy w tym zakresie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Nie budzi wątpliwości to, że art. 27 ust. u.p.p.w.d. stanowi lex specialis, w rozumieniu art. 163 k.p.a., który umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo bez jej zgody. Przy czym podkreślenia wymaga, iż przepis ten przewiduje dwie odrębne sytuacje, tj. zmianę decyzji oraz jej uchylenie, co oczywiście może się odnosić zarówno do całości rozstrzygnięcia decyzji, jak również jej określonej części (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 70/19 – dostępny jw.).
W niniejszej sprawie organy obu instancji rozstrzygnęły jednocześnie o zmianie wysokości przyznanego świadczenia (zmianie decyzji ostatecznej) oraz, jak wynika z konstrukcji osnowy decyzji ZUS, o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Na gruncie obu decyzji zostały zatem pomieszane dwa rozstrzygnięcia odrębne przedmiotowo, opierające się na różnych podstawach prawnych. Również z tego powodu decyzje te były wadliwe. Dodatkowo należy wskazać, że inną decyzją, utrzymaną w mocy decyzją Prezesa ZUS z 29 stycznia 2026 r., nr SW/1013949971 – będącą przedmiotem kontroli w sprawie prowadzonej przed tut. Sądem pod sygnaturą II SA/Bd 154/26, organ również orzekł o uznaniu tego samego świadczenia (pobranego w tej samej kwocie i za ten sam okres) jako świadczenia nienależnie pobranego oraz o obowiązku jego zwrotu. Doszło zatem do zdublowania rozstrzygnięć opartych o art. 25 u.p.p.w.d.
Niezależnie od powyższego zważyć przyjdzie, że kontrolowane decyzje wydane zostały naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Opisany bowiem w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. cel instytucji świadczenia wychowawczego, polegający na pokryciu przez państwo części wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, nie da się znaleźć racjonalnych uzasadnionych powodów ignorowania przez organ świadczeniowy, w sprawach o świadczenie wychowawcze, całokształtu okoliczności wskazujących na zawarcie porozumienia pomiędzy rodzicami co do sposobu pobierania świadczenia wychowawczego, w sytuacji gdy opieka sprawowana jest naprzemiennie. Organ administracyjny nie jest uprawniony do wkraczania w tę sferę porozumień pomiędzy rodzicami dziecka. Przede wszystkim nie jest podstawą takiej ingerencji treść art. 5 ust. 2a ustawy.
Przepis ten jest przepisem prawa materialnego, który przyznaje jedynie możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opieką naprzemienną prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej za dany miesiąc, pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia. Jeżeli jednak rodzice uzgodnią w jakiejkolwiek formie, że tylko jedno z nich będzie otrzymywać pełne świadczenie, a drugie nie wystąpi o przyznanie świadczenia, to taki stan nie narusza powołanej wyżej regulacji (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2024 r., sygn. II SA/Gd 456/24; wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2025 r., sygn. II SA/Sz 754/25, oraz cytowane w nich orzeczenia – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko zakładające, że w sytuacji braku wniosku jednego z rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego (jak na gruncie rozpoznawanej sprawy), świadczenie na dziecko powinno być przyznane rodzicowi tylko w połowie wysokości, sprzeczne jest z celem powołanej wyżej regulacji. W badanej sprawie opieka wykonywana jest naprzemiennie przez rodziców. Ojciec dziecka świadomie jednak zrezygnował z otrzymywania tego świadczenia i zadeklarował, że nie wystąpi o to świadczenie (vide: protokół z rozprawy rozwodowej – k. 31 akt adm., oświadczenie ojca dziecka z 10 października 2023 r.). W odpowiedzi na skargę organ przywołuje co prawda, że ostatecznie wpłynął do ZUS wniosek ojca dziecka o ustalenie świadczenia wychowawczego (co miało mieć miejsce 11 listopada 2023 r.), jednak okoliczność ta nie ma w niniejszej sprawie znaczenia (sprawa dotyczy okresu świadczeniowego do października 2023 r.), a poza tym można założyć, że wniosek ojca sprowokowany został działaniem organu i wynikał ze zrozumiałej kalkulacji ryzyka utraty części przysługującego świadczenia.
W okresie, którego dotyczy sprawa, w ocenie Sądu interes społeczny w żadnej mierze nie stał w sprzeczności ze słusznym interesem strony, skoro ojciec dziecka dostosował się do treści porozumienia i nie wystąpił o świadczenie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej "p.p.s.a.") - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni wyrażoną wyżej ocenę prawną, a następnie na tej podstawie rozważy, czy postępowanie w sprawie nie powinno zostać umorzone (art. 105 k.p.a.).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskami stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).