Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że wypłacone M. K. (Skarżącej) świadczenie wychowawcze na dziecko S. K. za okres od [...].10.2022 r. do [...].05.2023 r. w łącznej kwocie [...]zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze. Organ jednocześnie zobowiązał Skarżącą do zwrotu świadczenia wraz z odsetkami, wskazując termin i numer konta, na który Skarżąca winna zwrócić świadczenie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał art. 25 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577).
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że podczas rozprawy rozwodowej przeprowadzonej [...].09.2022 r. ustalona została opieka naprzemienna nad synem pomiędzy nią a ojcem dziecka. W czasie rozprawy ojciec dziecka oświadczył, że jako matka Skarżąca ma nadal pobierać świadczenie wychowawcze w całości z uwagi na niższe dochody. Na dowód powyższego Skarżąca przedłożyła pisemne oświadczenie ojca dziecka oraz protokół z rozprawy rozwodowej. Podniosła, że po zakończonej rozprawie rozwodowej ojciec dziecka nie wystąpił z wnioskiem o świadczenie 500+, a otrzymane przez nią świadczenie było w całości wykorzystywane na dziecko.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS utrzymał w mocy decyzję I instancji, wskazując, że na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w B. z [...].09.2022 r. o sygn. XC 967/22 organ ustalił, iż dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2a oraz art. 22 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 – dalej "ustawa"), organ przywołał, że [...].02.2022 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na okres od [...].06.2022 r. do [...].05.2023 r., świadczenie zostało jej przyznane informacją z [...].03.2022 r.
W wyniku weryfikacji dokumentów, opierając się o treść ww. wyroku sądowego, ZUS decyzją z [...].10.2023 r. wydał decyzję o zmianie wysokości przysługującego Skarżącej świadczenia w okresie od [...].10.2022 r. do [...].05.2023 r. z [...] zł na [...] zł, z treści wyroku wynika bowiem, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną, co organ musi uwzględnić. Prezes ZUS wyjaśnił, że w przypadku orzeczonej opieki naprzemiennej rodzice otrzymują świadczenie wychowawcze po połowie, jeżeli każdy z rodziców zgłosi wniosek. Wskazał, że wyrok sądu jest tutaj kluczowy i w przypadku orzeczonej opieki naprzemiennej nie mają znaczenia oświadczenia drugiego z rodziców lub też zatwierdzone przez sąd porozumienie co do pobierania świadczenia jedynie przez jednego z rodziców. Stwierdził, że jeżeli wydany został wyrok orzekający opiekę naprzemienną, to zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy świadczenie zawsze ustala się każdemu z rodziców po połowie.
Organ nadmienił, że ZUS może zmienić rozstrzygnięcie w sprawie świadczenia wychowawczego bez zgody strony w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej, która ma wpływ na to prawo, kiedy osoba nienależnie pobrała świadczenie lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz m.in. o przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w B. i oświadczenia ojca dziecka z [...].10.2023 r. na okoliczność zrzeczenia się przez niego prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz skarżącej.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 10 § 1, 75 § 1 i 2, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 oraz art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej powoływana jako "k.p.a.") poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny okoliczności sprawy i błędne stwierdzenie, że w sprawie zachodziły przesłanki do uznania, iż wypłacone świadczenie zostało nienależnie pobrane, w szczególności nieuwzględnienie przedłożonych dokumentów; nieuzasadnione stwierdzenie, że sam wyrok orzekający opiekę naprzemienną przesądza o konieczności obniżenia świadczenia i uznania wypłaconego za nienależnie pobrane; utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji oraz naruszenie zaufania do organów władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła argumentację na rzecz jej zarzutów, podkreślając, że pomiędzy rodzicami dziecka istniało od czasu rozwiązania małżeństwa porozumienie co do tego, że świadczenie wychowawcze ma pobierać ona. Przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących, że art. 5 ust. 2a ustawy nie stanowi bezwzględnej przesłanki podziału świadczenia pomiędzy rodziców w przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej, ale reguluje sytuację, gdy w przypadku orzeczenia opieki naprzemiennej oboje rodziców wystąpi o przyznanie świadczenia wychowawczego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest decyzja Prezesa ZUS utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...] października 2023 r., nr [...] o uznaniu wypłaconego Skarżącej świadczenia wychowawczego za okres od [...].10.2022 r. do [...].05.2023 r. jako świadczenia nienależnie pobranego. Organ jednocześnie zobowiązał Skarżącą do zwrotu świadczenia wraz z odsetkami.
W myśl art. 25 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in. świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 6). Samo świadczenie przysługuje zaś przede wszystkim matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy). Powołany w ww. przepisie wyjątek, istotny w realiach niniejszej sprawy, odnosi się do sytuacji, w której po wyroku rozwiązującym małżeństwo lub w warunkach separacji prawnej lub faktycznej opieka jest sprawowana przez obojga rodziców oddzielnie. Zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy, w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje, że informacją z [...].03.2022 r. przyznano Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na okres od [...].10.2022 r. do [...].05.2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie - na jej wniosek z [...].02.2022 r. Z okoliczności sprawy wynika też, że [...].09.2022 r. Sąd Okręgowy w B. X Wydział Cywilny Rodzinny orzekł o rozwiązaniu małżeństwa Skarżącej i ojca jej dziecka.
Mając na uwadze opisany w art. 4 ust. 1 ustawy cel instytucji świadczenia wychowawczego, polegający na pokryciu przez państwo części wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, nie da się znaleźć racjonalnych uzasadnionych powodów ignorowania przez organ świadczeniowy w sprawach o świadczenie wychowawcze całokształtu okoliczności wskazujących na zawarcie porozumienia pomiędzy rodzicami co do sposobu pobierania świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy opieka sprawowana jest naprzemiennie. Organ administracyjny nie jest uprawniony do wkraczania w tę sferę porozumień pomiędzy rodzicami dziecka. Przede wszystkim nie jest podstawą takiej ingerencji treść art. 5 ust. 2a ustawy. Przepis ten jest przepisem prawa materialnego, który przyznaje jedynie możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opieką naprzemienną prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej za dany miesiąc pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia.
Jeżeli jednak rodzice uzgodnią w jakiejkolwiek formie, że tylko jedno z nich będzie otrzymywać pełne świadczenie, a drugie nie wystąpi o przyznanie świadczenia, to taki stan nie narusza powołanej wyżej regulacji (vide: wyrok WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 456/24; wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 754/25, oraz cytowane w nich orzeczenia).
Stanowisko zakładające, że w sytuacji braku wniosku jednego z rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego (jak na gruncie rozpoznawanej sprawy), świadczenie na dziecko powinno być przyznane rodzicowi tylko w połowie wysokości, sprzeczne jest z celem powołanej wyżej regulacji. W badanej sprawie opieka wykonywana jest naprzemiennie przez rodziców. Ojciec dziecka świadomie jednak zrezygnował z otrzymywania tego świadczenia i zadeklarował, że nie wystąpi o to świadczenie (vide: protokół z rozprawy rozwodowej – k. 33 akt adm., oświadczenie ojca dziecka z [...] października 2023 r. – k. 29 akt adm.). Podkreślenia przy tym wymaga to, że w okresie, którego dotyczy sprawa, jak wynika z odpowiedzi na skargę, ojciec dziecka nie wnosił o przyznanie mu świadczenia wychowawczego..
Pozbawienie pełnego świadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku literalnej wykładni art. 5 ust. 2a ustawy, naruszyło konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). Stąd też w niniejszej sprawie należało zastosować celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż żadne wartości chronione konstytucyjnie nie przemawiają za innym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji.
Żądanie zwrotu świadczeń spożytkowanych na zaspokojenie potrzeb dziecka, na które zostało przyznane, byłoby nie do pogodzenia z ratio legis przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie pozostaje bez znaczenia okoliczność, że świadczenie za sporny okres nie mogłoby już zostać przyznane na wniosek ojca małoletniego, co w rezultacie oznaczałoby faktyczne pozbawienie dziecka wsparcia finansowego, o którym mowa w przepisach ustawy, i pozostawałoby w sprzeczności z koniecznością uwzględniania dobra rodziny zawartą w art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 1398/21 oraz cytowane w nim orzeczenia).
Prawidłowość wyrażonego w niniejszym orzeczeniu stanowiska potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie I OSK 241/25, w którym stwierdził, że wykładnia art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dokonywana przez pryzmat celu świadczenia oraz dobra dziecka, wyklucza automatyzm w dzieleniu kwoty wsparcia na połowę w przypadku opieki naprzemiennej, jeżeli tylko jeden z małżonków złożył wniosek, a wypłata pełnej kwoty świadczenia jednemu z rodziców nastąpiła za ich zgodnym porozumieniem i służyła niezakłóconemu zaspokajaniu potrzeb małoletniego beneficjenta.
Zarzuty skargi okazały się zatem w swej istocie zasadne. Powołana w skardze kwestia ewentualnej bezczynności lub przewlekłości postępowania nie podlegała ocenie w niniejszym postępowaniu, albowiem skarga nie dotyczyła tych przejawów działania organu administracyjnego. Uwzględniając jednak treść art. 12 § 1 k.p.a. i wynikającej z niego zasady szybkości postępowania ("organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia"), a która to zasada wiąże procedujący organ, tak samo jako pozostałe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie da się nie zauważyć, że rozstrzygnięcie o zasadności odwołania ponad dwa lata i dwa miesiące od jego wpływu (odwołanie z [...] listopada 2023 r., decyzja z [...] stycznia 2026 r.) stanowi jaskrawe uchybienie w tym zakresie.
Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentów (art. 106 § 3 a contrario ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."), albowiem wszelkie istotne okoliczności wynikały z przekazanych sądowi przez organ akt sprawy - zawierających również wszystkie dokumenty powołane we wniosku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Organy uchybiły przepisom postępowania administracyjnego nieprawidłowo oceniając zgromadzony materiał dowodowy wskazujący na zaistnienie porozumienia pomiędzy rodzicami co do tego, który z nich ma otrzymywać świadczenie wychowawcze, a co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania normy prawa materialnego opisanej w art. 25 ust. 1 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni wyrażoną wyżej ocenę prawną, a następnie na tej podstawie rozważy, czy postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskami stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.