Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2025 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego M. G. (dalej PINB), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku P. H.-U. "[...]" J. i M. K. spółki jawnej z siedzibą w G. (dalej Spółka lub Skarżąca") - odmówił wszczęcia postępowania z tytułu naruszenia warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z [...] września 2021 r. oraz użytkowania działki nr [...] przez użytkownika firmy "Inwestmix" sp. z o.o.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił, że nie ma kompetencji do orzekania w sprawie poruszających się pojazdów samochodowych na drogach dojazdowych.
Na powyższe postanowienie Spółka wniosła zażalenie, zarzucając mu naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosków dowodowych oraz materiału sprawy zgodnie ze wskazanymi przez stronę wnioskującą dowodami, a tym samym naruszenie obowiązku przestrzegania zasady prawdy obiektywnej;
- - art.28 k.p.a. poprzez odmowę wnioskodawcy prawa strony w niniejszym postępowaniu.
W uzasadnieniu zażalenia Spółka przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.
Postanowieniem z [...] grudnia 2025 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej P.b.) - uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu ww. postanowienia WINB wskazał, że Skarżąca wnioskiem z [...].06.2025 r. zwróciła się do PINB o podjęcie działań nadzorczych oraz o ponowną analizę sprawy związanej z naruszeniem zasad korzystania z drogi dojazdowej przebiegającej przez działkę nr [...]. Ponadto zwróciła się o nakazanie użytkownikowi ww. drogi przywrócenia zgodności użytkowania z warunkami określonymi w dokumentacji projektowej. Skarżąca zwróciła się również o przeprowadzenie ponownych oględzin oraz dokonanie oceny uciążliwości środowiskowych i technicznych związanych z użytkowaniem drogi na działce nr [...]. Dalej WINB wskazał, że okoliczności podnoszone w piśmie z [...].06.2026 r. były już podnoszone przez Skarżącą we wcześniejszych wnioskach.
Przechodząc do rozważań merytorycznych, organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 83 ust. 1 P.b. do kompetencji organu nadzoru budowlanego nie należą kwestie związane z oceną uciążliwości środowiskowych i technicznych oraz ruch pojazdów i zasad korzystania z drogi. Następnie WINB wskazał, że zgodnie z art. 53a P.b., postępowania uregulowane w rozdziale 5b wszczyna się z urzędu. Również w myśl art. 72a P.b., postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 wszczyna się z urzędu. Dlatego ww. postepowania nie mogą być wszczęte na żądanie strony. Jednak niezależnie od powyższego, organ może skorzystać z przysługujących mu uprawnień kontrolnych i wszcząć postępowanie z urzędu w sprawie, w której uzna to za zasadne.
Dalej organ wyjaśnił, że każde pismo wpływające do organu nadzoru budowlanego musi zostać zweryfikowane, zaś autor takiego pisma nie musi mieć automatycznie przyznanego statusu strony. Dopiero pod dokonaniu niezbędnych ustaleń stanu faktycznego organ może zadecydować o wszczęciu postepowania z urzędu, uprzednio ustalając krąg stron, zaś w przeciwnym wypadku udziela odpowiedzi w formie pisma. W ocenie WINB organ I instancji winien był odpowiedzieć na wniosek Skarżącej jedynie pismem informującym o braku podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w trybie ustawy Prawo budowlane.
Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 138 § 2 k.p.a. przez niewskazanie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części,
- - art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy naruszenia warunków pozwolenia na budowę, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia polegający na tym, że w sprawie administracyjnej mogły zaistnieć przesłanki do wydania stosownych decyzji w oparciu o przepisy prawa budowlanego na podstawie art. 71, 71a i 66.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację wspierającą podniesione zarzuty. W szczególności podniosła, że przedstawiła stosowne wnioski dowodowe co do faktów dokumentujących naruszenia warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Skarżącej zaskarżone postanowienia naruszają jej prawa, gdyż odnosi ona bezpośrednie niekorzystne skutki naruszeń warunków decyzji o pozwoleniu na budowę węzła betoniarskiego. Jej zdaniem organy nadzoru budowlanego powinny zbadać, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 66 P.b. Następnie Skarżąca podniosła, że przepis art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. uprawnia organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli, w jaki sposób uczestnicy procesu budowlanego wykonują obowiązki nałożone decyzjami administracyjnymi. Organ nadzoru budowlanego winien był, zdaniem Skarżącej, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto, według Skarżącej, organ II instancji w ogóle nie odniósł do materiału dowodowego przedstawionego w sprawie, poprzestając jedynie na cytowaniu ustaleń organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Sąd w pełni podziela stanowisko WINB, który stwierdził, że organ I instancji winien był odpowiedzieć na wniosek Skarżącej nie postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., a jedynie pismem informującym o braku podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w trybie ustawy Prawo budowlane. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu.
Ponadto słusznie wskazał WINB, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b., obowiązany jest jedynie do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku (por. uchwała NSA w sprawie II OPS 2/25).
Wskazania wymaga, że pismo Skarżącej z [...].06.2025 r. skierowane do PINB, zawierające wniosek o podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego w związku z naruszeniem warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, w istocie nie zawierało żądania wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz kontroli w ramach kompetencji i uprawnień organów nadzoru budowlanego określonych w art. 84 i 84a P.b. Przeprowadzenie takiej kontroli mogło ewentualnie stanowić podstawę do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu, gdyby przeprowadzona przez pracowników tego organu kontrola (badanie sprawy) wskazywało na naruszenia wskazane w art. 84a P.b., dające podstawę do podjęcia czynności tego organu w oparciu o normy materialne tej ustawy.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 84 ust. 1 P.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy:
- 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego;
- 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej;
- 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych;
- 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej.
Natomiast zgodnie z art. 84a ust. 1 P.b., kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje:
- 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;
- 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;
- 3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych.
W myśl art. 84a ust. 2 P.b., organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego:
- 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień;
- 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Zatem przyjąć należy, że wniosek Skarżącej dotyczył jedynie przeprowadzenia kontroli, nie zawierał natomiast żądania wszczęcia postępowania w oparciu o normy prawa materialnego. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do wydawania postanowienia w oparciu o art. 61a ust. 1 k.p.a., tj. o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis art. 84a ust. 2 pkt 2 P.b. (będący podstawą złożenia wniosku Spółki) nie stanowi zatem samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też egzekucyjnego, bądź zastosowania kolejnych środków przymusów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale określa czynności, które podejmuje organ celem poczynienia stosownych kontroli mających na celu sprawdzenie realizacji nałożonych na określony podmiot obowiązków. W ramach zadań nałożonych przepisami art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 2 pkt 2 P.b. organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym wykonania własnych decyzji, ale wydanych w postępowaniach już wszczętych i zakończonych w oparciu o inne przepisy ustawy, mające charakter materialnoprawny (np. decyzji nakładających obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 i art. 61 P.b.).
W wyniku czynności przeprowadzanych w trybie art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończonego aktem wydanym jednak w oparciu o inną podstawę prawną, zaś czynności podejmowane na podstawie art. 84a ust. 2 pkt 2 P.b. są działaniami technicznymi podejmowanymi przez organy nadzoru budowlanego w zakresie dotyczącym stwierdzenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji bądź postanowienia, wydanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 509/11; wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 1087/18).
Mając na względzie powyższe, organ I instancji nie był kompetentny do odmowy wszczęcia postępowania zaskarżonym postanowieniem, skoro wniosek Skarżącej stanowił w istocie wniosek o przeprowadzeniu kontroli w trybie art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b., który nie stanowi samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, w takiej sytuacji PINB, biorąc pod uwagę treść cyt. uchwały NSA w sprawie II OPS 2/25, obowiązany był do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku i na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy.
W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.).
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.