Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SAB/Sz 189/26

Uzasadnienie

K. T. (zwana dalej: "wnioskodawczynią", "skarżącą") w piśmie z 14 maja 2026 r., wniesionym w formie dokumentu elektronicznego, zwróciła się do Wójta Gminy o udzielenie informacji publicznej poprzez:

1. 1. przesłanie skanu/kopii konkretnej decyzji o warunkach zabudowy, decyzji zmieniającej (aneksów/postanowień wydanych m.in. w trybie art. 155 k.p.a.) lub jakiegokolwiek innego dokumentu formalno-prawnego, który pozwolił na ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy i realizację obiektów o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej [...] m2 na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] (gmina [...]) - wraz z pełną analizą tekstową (urbanistyczną) oraz załącznikiem graficznym (mapą). W celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych co do wskazywanej wartości.
2. 2. Wyjaśnienie, na podstawie jakiego dokładnie rozstrzygnięcia administracyjnego (skarżąca wniosła o podanie pełnego numeru znaku sprawy oraz daty wydania dokumentu) pierwotny limit powierzchni zabudowy wynikający z ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [...] z 4 października 2018 r. (znak sprawy: [...]), ograniczony w punkcie 2.1.b do maksymalnie 23,3% + 5,0% z uwagi na budowę basenu (co przy powierzchni działki [...] m2 stanowiło maksymalnie ok. [...] m2), został zwiększony do aktualnych [...] m2 (co stanowi ok. 54,9% powierzchni terenu działki).
3. 3. Przesłanie wytycznych, instrukcji, kryteriów lub innych dokumentów, na podstawie których Urząd Gminy [...] podejmuje decyzje o przyznawaniu dodatkowej tolerancji wskaźnika powierzchni zabudowy (np. o wspomniane +5,0% na budowę basenu lub innej infrastruktury). Skarżąca wniosła o wskazanie, z jakich przepisów prawa lub wewnętrznych procedur, wynika uprawnienie organu do wybiórczego stosowania takich podwyższeń wskaźnika powierzchni zabudowy wobec jednych nieruchomości w analizowanym obszarze, przy jednoczesnym kategorycznym odmawianiu analogicznych odstępstw innym wnioskodawcom.
4. 4. Przesłanie skanów/kopii ewentualnych decyzji reformatoryjnych lub utrzymujących w mocy, wydanych w sprawie tak znacznego zwiększenia parametrów powierzchni zabudowy na tej działce przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (wraz z załącznikami), jeśli wobec tych warunków zabudowy toczyło się postępowanie odwoławcze.

W celu całkowitego wykluczenia wątpliwości interpretacyjnych ze strony organu, wnioskodawczyni wskazała, że niniejszy wniosek dotyczy dokumentu, który usankcjonował fizyczną i ewidencyjną różnicę pomiędzy pierwotną zgodą na ok. [...] m2 zabudowy a obecnym stanem w ewidencji budynków wynoszącym [...] m2 zabudowy - niezależnie od tego, czy urząd zakwalifikował to jako nową decyzję, czy jako zmianę/aneks do sprawy [...]

Na koniec wnioskodawczyni wskazała, że wnosi o przekazanie żądanych materiałów w formie elektronicznej (pliki PDF/skany) na podany adres e-Doręczeń.

W piśmie z 2 czerwca 2026 r. wnioskodawczyni wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej,
2. 2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) poprzez bezpodstawne nieudostępnienie informacji w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Mając na uwadze powyższe, wniosła o:

1. 1) zobowiązanie wójta do załatwienia jej wniosku z 14 maja 2026 r. (nadanego 16 maja 2026 r.) poprzez wydanie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z wyrokiem;
2. 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że 14 maja 2026 r. złożyła do wójta precyzyjny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (załącznik nr 1 do skargi). Wniosek dotyczył udostępnienia dokumentów formalno-prawnych, decyzji o warunkach zabudowy, analizy urbanistycznej oraz kryteriów przyznawania tolerancji wskaźnika powierzchni zabudowy dla działki nr [...], obręb [...]

Powołując się na brzmienie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca wskazała, że termin na załatwienie sprawy w niniejszym postępowaniu upłynął bezskutecznie z dniem 1 czerwca 2026 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek, nie udostępnił żądanych dokumentów ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Dalej skarżąca stwierdziła, że wymienione we wniosku dokumenty i wyjaśnienia dotyczące parametrów urbanistycznych oraz decyzji administracyjnych realizowanych na terenie gminy niewątpliwie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. Ignorowanie wniosku przez organ stanowi jawne lekceważenie ustawowych obowiązków. Mając na uwadze, że organ pozostaje w bezczynności, wniesienie skargi uznała za w pełni uzasadnione i konieczne.

W ocenie skarżącej ignorowanie wniosku o informację publiczną przez organ nosi znamiona celowego unikania odpowiedzi w celu sparaliżowania innego postępowania administracyjnego (postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach numer [...] i [...]). Żądane dokumenty dotyczą rażących rozbieżności w powierzchni zabudowy działki nr [...] (leżącej w obszarze analizowanym dla inwestycji skarżącej), która ma kluczowe znaczenie dla ustalenia parametrów urbanistycznych dla planowanej inwestycji skarżącej. Co istotne, w postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy dla tej samej inwestycji skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał już wyrok stwierdzający bezczynność Wójta z rażącym naruszeniem prawa, sygn. akt II SAB/Sz 45/25 a Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną organu (sygn. akt II OSK 1865/25). Aktualnie ignorowanie wniosku z 14 maja 2026 r. o udostępnienie danych planistycznych działki sąsiedniej stanowi kolejny element permanentnego i złośliwego blokowania inwestycji skarżącej przez organ, co w pełni uzasadnia wniesienie niniejszej skargi.

Do skargi strona załączyła: kopię wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 14 maja 2026 r. (nadanego 16 maja 2026 r.) oraz urzędowe poświadczenie odbioru wniosku przez Urząd Gminy [...] (e-Doręczenia).

Organ w piśmie z 5 czerwca 2026 r. (wysłanym za pomocą e-Doręczeń) odpowiadając na wniosek z dnia 16 maja 2026 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, poinformował:

Ad. 1, ad. 2., ad. 4.: dla działki nr [...] w obrębie [...], tutejszy organ wydał tylko i wyłącznie decyzję nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 4 października 2018 r. znak [...]

Ad.

1. 3. Możliwość stosowania dodatkowej tolerancji wskaźnika powierzchni zabudowy plus 5% z uwagi na budowę basenu wynika z następujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2026 r. poz. 538 - t.j.):

1. 1. Art.
2. 3. ust 1. ustawy, z którego wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy.

1. 2. Art.
2. 4. ust 1. ustawy, z którego wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

1. 3. Art.
2. 4. ust. 2 ustawy, z którego wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
3. 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
4. 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W piśmie procesowym z 6 czerwca 2026 r. skarżąca uzupełniła skargę na bezczynność z 2 czerwca 2026 r. w związku z działaniami podjętymi przez organ już po jej wytoczeniu. W piśmie tym poinformowała sąd, że 5 czerwca 2026 r. organ doręczył jej pismo (znak: [...]) mające stanowić odpowiedź na jej wniosek z 14 maja 2026 r.

W ocenie skarżącej przedmiotowe pismo organu stanowi odpowiedź pozorną, wymijającą oraz nieadekwatną do treści wniosku, co w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oznacza, że wójt w dalszym ciągu pozostaje w stanie bezczynności jakościowej. Uzasadniając swoje pismo, wskazała, że głównym dowodem na trwającą bezczynność organu jest treść tzw. "odpowiedzi" na punkt 3. jej wniosku.

W punkcie tym skarżąca domagała się udostępnienia wytycznych, instrukcji, kryteriów lub wewnętrznych procedur, na podstawie których Urząd Gminy [...] przyznaje wybiórczo niektórym nieruchomościom (w tym sąsiedniej działce nr [...]) dodatkową tolerancję wskaźnika powierzchni zabudowy o sztywne +5,0% z uwagi na budowę basenu, odmawiając jednocześnie takiego prawa innym wnioskodawcom w analogicznej sytuacji. Według skarżącej organ w piśmie z 5 czerwca 2026 r. całkowicie zignorował istotę pytania o kryteria różnicowania obywateli. Zamiast tego zacytował art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że w odpowiedzi na pkt 1, 2 i 4 organ oświadczył, że dla działki [...] wydał "tylko i wyłącznie decyzję nr [...]" przewidującą limit ok. [...] m2 zabudowy. Fakt, że w ewidencji budynków widnieje legalna i fizyczna zabudowa tej działki na poziomie aż [...] m2 (54,9% terenu), przy jednoczesnym twierdzeniu urzędu, że nie wydał żadnego innego dokumentu, rodzi uzasadnione przypuszczenie ukrywania informacji publicznej lub próby zatuszowania rażących nieprawidłowości urzędniczych.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1. 1) stwierdzenie, że wójt dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z 14 maja 2026 r. (w szczególności pkt 3);
2. 2) zobowiązanie organu do udzielenia pełnej, konkretnej i merytorycznej odpowiedzi na zapytania zawarte we wniosku w terminie 14 dni od wyroku;
3. 3) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę z 8 czerwca 2026 r. organ wniósł o:

1. 1) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 maja 2026 r. jako bezprzedmiotowego;
2. 2) stwierdzenie, że ewentualna bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ zwrócił się o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako bezprzedmiotowego; stwierdzenie, że ewentualna bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Uzasadniając swoje żądanie, organ wskazał, że w dniu 16 maja 2026 r. do skrzynki e-Doręczeń Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działki nr [...] obręb [...] W dniu 2 czerwca 2026 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wskazanego wniosku. W związku z wpływem skargi przeprowadzono niezwłoczną weryfikację korespondencji wpływającej do urzędu za pośrednictwem systemu e-Doręczeń.

W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że wniosek skarżącej wpłynął do skrzynki e-Doręczeń organu 16 maja 2026 r., jednak, wskutek omyłki organizacyjnej związanej z obsługą korespondencji elektronicznej, nie został przekazany do rejestracji i dalszego obiegu kancelaryjnego. W konsekwencji nie został również zadekretowany do właściwej komórki organizacyjnej celem jego merytorycznego rozpatrzenia.

Po ujawnieniu powyższej okoliczności, niezwłocznie podjęto działania mające na celu usunięcie skutków zaistniałej nieprawidłowości. W dniu 3 czerwca 2026 r. wniosek został zarejestrowany w rejestrze korespondencji przychodzącej pod numerem [...] oraz skierowany do Działu Planowania Przestrzennego w Wydziale Inwestycji i Kształtowania Środowiska w celu przygotowania odpowiedzi. Następnie 5 czerwca 2026 r. udzielono skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przesyłając ją za pośrednictwem systemu e-Doręczeń.

Zdaniem organu wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek przed przekazaniem sprawy do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ustał stan będący przedmiotem skargi. W konsekwencji zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku jest bezprzedmiotowe.

Jednocześnie organ podniósł, że okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają stwierdzenia, że ewentualna bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyczyną opóźnienia była jednostkowa omyłka organizacyjna związana z obsługą korespondencji wpływającej za pośrednictwem systemu e-Doręczeń. Urząd Gminy [...] nie korzysta aktualnie z systemu klasy EZD wspomagającego obieg dokumentów, a wpływająca korespondencja elektroniczna podlega dalszej rejestracji w obowiązującym systemie kancelaryjnym. Po ujawnieniu nieprawidłowości, organ niezwłocznie podjął działania zmierzające do rozpoznania sprawy oraz wdrożył rozwiązania organizacyjne mające na celu ograniczenie ryzyka wystąpienia podobnych sytuacji w przyszłości, w szczególności ograniczając liczbę osób uprawnionych do odbioru korespondencji wpływającej za pośrednictwem systemu e-Doręczeń.

Wójt podkreślił, że opóźnienie nie było wynikiem celowego działania organu, świadomego ignorowania obowiązków ustawowych ani odmowy udostępnienia informacji publicznej. Po stwierdzeniu nieprawidłowości, organ podjął niezwłocznie wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy.

Na koniec organ dodał, że twierdzenia skarżącej dotyczące rzekomego blokowania inwestycji, wcześniejszych postępowań administracyjnych oraz sporów pomiędzy stronami pozostają bez związku z przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczy wyłącznie oceny terminowości rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Również powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą odmiennych stanów faktycznych i innych postępowań administracyjnych, wobec czego nie mogą przesądzać o ocenie okoliczności niniejszej sprawy.

W piśmie z 13 czerwca 2026 r. skarżąca na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zwróciła się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych 25 dokumentów (w tym wyników analizy urbanistycznej, pisma Głównego Geodety Kraju, dokumentacji fotograficznej działki [...], pism sekretarza Gminy [...], wyroku NSA z 22 stycznia 2026 r. sygn akt II OSK 1865/25). W ocenie skarżącej wnioski dowodowe nie służą polemice z przyszłą decyzją merytoryczną, lecz są powołane wyłącznie na okoliczność wykazania rażącej bezczynności i przewlekłości wójta poprzez udowodnienie, że organ prowadzi postępowanie w sposób całkowicie pozorny, generuje fikcyjne spory prawne i techniczne, aby sztucznie uzasadnić upływ czasu i ukryć zwłokę. Następnie skarżąca obszernie odniosła się do rzekomej polemiki z projektem decyzji odmownej, która nie weszła do obrotu prawnego.

W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy, do organu przesłano odpisy pism skarżącej z 14, 23 i 28 czerwca 2026 r. wraz z załącznikami (pismo skarżącej z 23 czerwca 2026 r. zostało zatytułowane "SKARGA uzupełnienie skargi na bezczynność Wójta Gminy, Sygn. akt SAB Sz 178926", w którym skarżąca zwróciła się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych kolejnych pięciu dokumentów). W związku z przekazanymi pismami organ wyjaśnił, że postępowanie, prowadzone pod sygnaturą akt I SAB/Sz 189/26, dotyczy skargi na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z treści przekazanych organowi pism procesowych skarżącej, w szczególności z 13 czerwca 2026 r. i 28 czerwca 2026 r., wynikało natomiast, że skarżąca powołała się na skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania z 13 maja 2026 r.

Następnie organ wyjaśnił, że 13 maja 2026 r. do urzędu gminy wpłynęły dwa odrębne pisma dotyczące postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, tj.:

1. 1) ponaglenie wniesione przez pełnomocnika skarżącej, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. za pośrednictwem Wójta Gminy;
2. 2) skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie za pośrednictwem ww. wójta.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ przekazał wskazane dokumenty oraz stwierdził, że dotyczą one postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy prowadzonego pod sygnaturą [...] oraz skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej w dniu 13 maja 2026 r., zakończonej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lipca 2026 r., sygn. akt II SAB/Sz 123/26 w przedmiocie odrzucenia skargi.

Na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I z 23 lipca 2026 r. w związku z wnioskiem skarżącej z 20 lipca 2026 r. o przedłożenie pism do właściwych akt skarżącej oraz zarządzeniem z 21 lipca 2026 r. zarządzono o:

1. - powiązaniu w Systemie EZD pism o numerach RPW/6847/2026 i RPW/7020/2026 (z załącznikami) ze sprawą o sygn. II SAB/Sz 123/26;
2. - wyłączeniu z akt sprawy I SAB/Sz 189/26 pisma skarżącej z 23 i 28 czerwca 2026 r. wraz z wyszczególnionymi w nich załącznikami oraz z pismami zawierającymi weryfikację podpisu i UPP oraz doręczeniu ich do Sekretariatu Wydziału II, celem załączenia ich do akt sprawy o sygn. II SAB/Sz 123/26;
3. - w aktach sprawy o sygn. I SAB/Sz 189/23, w miejsce wyłączonych dokumentów, sporządzić i pozostawić kopie pism z 23 i 28 czerwca 2026 r. wraz z weryfikacją podpisu i UPP (bez załączników).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Skarga na bezczynność wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa, której przedmiotem skargi jest bezczynność organu może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie zaś z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W zakresie skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie - w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania, że skarga jest bezzasadna – oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono bezczynność wójta polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej, o którą wnioskowała skarżąca w opisanym na wstępie piśmie z 14 maja 2026 r. w zakresie m.in. udostępnienia wskazanych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy, analizy urbanistycznej oraz kryteriów przyznawania tolerancji wskaźnika powierzchni zabudowy dla działki nr [...], obręb [...], a także wyjaśnienia, na podstawie jakiego dokładnie rozstrzygnięcia administracyjnego (skarżąca wniosła o podanie pełnego numeru znaku sprawy oraz daty wydania dokumentu) pierwotny limit powierzchni zabudowy wynikający z ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [...] z 4 października 2018 r. znak sprawy [...]) został zwiększony do aktualnych [...] m2.

Skarżąca domagała się udostępnienia informacji, powołując się na Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się bowiem wprost z Konstytucji. Ustawa zasadnicza w art. 61 ust. 1 stanowi, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Procedurę dostępu do informacji publicznej ustawodawca uregulował w kompleksowy sposób w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot.

Oceniając zasadność skargi na bezczynność organu w sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej, sąd jest obowiązany ustalić czy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej: podmiot, do którego skierowano wniosek, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej; dane, o które wnioskowała strona, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie strony zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikającymi z regulacji ustawowej.

Jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ będący adresatem wniosku, dysponuje taką informacją, udostępnia informację publiczną na zasadzie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z regulacją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 (przyp. sądu: dotyczy braku możliwości udostępniona informacji w terminie 14 dni i konieczności powiadomienia o zmianie terminu) i art. 15 ust. 2 (przyp. sądu: dotyczy obowiązku powiadomienia o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia informacji lub zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji).

W opisanej powyżej sytuacji, udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.

Nie wydaje się natomiast decyzji odmownej w sytuacji, w której żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej lub gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których dostęp odbywa się na odrębnych zasadach. Obowiązkiem organu jest wówczas zawiadomić wnioskodawcę o przyczynie, która uniemożliwia zrealizowanie wniosku.

W konsekwencji bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie (14 dni) zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W doktrynie wskazuje się, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (zob. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Odnosząc się do okoliczności zaistniałych w kontrolowanej sprawie, wskazać należy, że niewątpliwie skarżąca jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Innymi słowy na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przysługuje jej prawo dostępu do informacji publicznej.

Nie budzi również wątpliwości sądu, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Na mocy art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;

1. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
2. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
3. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
4. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1).

Nie budzi wątpliwości sądu, że Wójt Gminy jako organ władzy wykonujący zadania publiczne (organ jednostki samorządu terytorialnego) jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662 ze zm. – zwanej dalej: u.s.g.) gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.

W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Na podstawie art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g. organem gminy jest wójt.

Nie jest również sporna okoliczność, że informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Termin "informacja publiczna" ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast w art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog takich spraw.

Nie jest także kwestionowana przez organ treść wniosku ani data jego wpływu (tj. 14 maja 2026 r.). W związku z powyższym nie ma wątpliwości co do tego, że ustawowy termin do udzielenia żądanej informacji publicznej (14 dni) upłynął 1 czerwca 2026 r. Do tego dnia jednak organ nie udzielił odpowiedzi. Dopiero 5 czerwca 2026 r. w piśmie przesłanym za pomocą systemu e-Doręczeń organ udzielił odpowiedzi. Zatem bezsprzecznie organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej

Jednakże zauważyć trzeba, że organ nie udzielił precyzyjnej i wyczerpującej odpowiedzi co do zagadnień zawartych we wniosku. Organ nie udostępnił informacji publicznej w oczekiwanej przez skarżącą formie i treści. Należy zgodzić się ze skarżącą, że w odpowiedzi na wniosek organ ograniczył się do bardzo lakonicznej i wymijającej odpowiedzi, co więcej organ nie przekazał ani jednego dokumentu, którego żądała skarżąca, ani nie podał powodów ich nieudostępnienia. Ustosunkowując się do prośby zawartej w punkcie 1, 2 i 4, organ odniósł się jednym zdaniem. Dobitnym wyrazem unikania przez organ udzielenia odpowiedzi - zgodnej z formą i z treścią oczekiwaną przez skarżącą - jest odpowiedź na 3. punkt wniosku, w którym skarżąca zwróciła się o udostępnienie wytycznych, instrukcji, kryteriów lub innych dokumentów, na podstawie których Urząd Gminy [...] wydaje decyzje o przyznaniu dodatkowej tolerancji wskaźnika powierzchni zabudowy (z uwagi na budowę basenu) (...) wobec niektórych tylko nieruchomości.

Natomiast organ w odpowiedzi ograniczył się do przytoczenia treści art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie odnosząc się ani do brzmienia ustawy, ani do prośby skarżącej. Nie załączył również stosownych dokumentów ani nie wyjaśnił dlaczego nie może ich przekazać. Wobec powyższego uznać należało, że przesłane przez organ skarżącej pismo, nie zawierało wyczerpującej odpowiedzi na jej wniosek, co skutkowało uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności.

Jak była już o tym mowa powyżej - udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Wobec nieuczynienia zadość ww. obowiązkowi, sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z 14 maja 2026 r. i zobowiązał organ do jego rozpoznania. W powyższym zakresie orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (pkt I. i II. sentencji wyroku).

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I. sentencji wyroku). Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem, rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego i zawinionego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy też oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 18 stycznia 2019 r., Il OSK 1557/18; 5 września 2018 r., Il OSK 272/18; 24 maja 2018 r., Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej bezczynności prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga jednak zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1831/17), zaś uchybienie terminu musi być widziane jako niezwykłe i znaczące.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Oceniając tę kwestię, sąd miał na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy i powody, dla których organ zastosował przepisy u.d.i.p. w taki, a nie inny sposób, które zostały określone w odpowiedzi na skargę z 8 czerwca 2026 r. Okoliczności te nie pozwalają przypisać organowi złej woli w rozpatrzeniu wniosku z 14 maja 2026 r. Działanie organu nie było umyślne, ale spowodowane omyłką organizacyjną związaną z obsługą korespondencji elektronicznej.

W sprawie mamy bowiem do czynienia z wadliwą organizacją pracy, a nie lekceważącym traktowaniem przez organ swych obowiązków. Ponadto, zaistniałe opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej przyczyniło się do późniejszego usprawnienia obiegu dokumentacji w urzędzie. Pomimo oczywistej niewłaściwej organizacji pracy osób w kancelarii, organowi nie można zarzucić działania uporczywego bądź złośliwego, co kwalifikowałoby takie zachowanie do kategorii rażącego.

Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt III. sentencji wyroku. Użycie przez ustawodawcę w powołanym na wstępie rozważań przepisie w art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem sądu, biorąc pod uwagę argumentację organu, w badanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zastosowanie tego środka byłoby celowe.

Ponadto, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., w punkcie IV. sentencji wyroku sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, do których to zaliczył uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł.

Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.