Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 6 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SAB/Sz 117/26

Uzasadnienie

P. P. (dalej: "skarżący") w piśmie z dnia 19 lutego 2026 r., zatytułowanym "wezwanie do przedstawienia informacji o negocjacjach płacowych", na podstawie przepisów ustawy o związkach zawodowych, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Przewodniczącego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy oraz Pracowników Straży Miejskich i Gminnych Koło w Szczecinie (dalej: "Przewodniczący ZZFPSMiG", "organ") o udzielenie pisemnej odpowiedzi w następujących kwestiach:

1. 1. wykazu działań i inicjatyw podjętych w ciągu ostatnich pięciu lat w celu podniesienia wynagrodzeń;
2. 2. dat oraz zakresu rozmów prowadzonych z Komendantem Straży Miejskiej w Szczecinie oraz przedstawicielami władz miasta;
3. 3. treści zgłaszanych postulatów płacowych oraz odpowiedzi i stanowiska strony pracodawcy;
4. 4. informacji jakie konkretnie efekty przyniosły prowadzone działania.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 5 marca 2026 r. Przewodniczący ZZFPSMiG poinformował, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Organ przytoczył treść art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 23 ust. 2 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2026 r. poz. 836, dalej: "u.r.d.s.") i wyjaśnił, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są tylko reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu przepisów u.r.d.s.

Dalej organ wskazał, że może odmówić udostępnienia informacji, które dotyczą jego wewnętrznych spraw i nie mają związku z zadaniami publicznymi. W zakres tych działań wchodzą wewnętrzne strategie negocjacyjne w sporach z pracodawcą, w tym również dotyczące wynagrodzeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie P. P. wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku, zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego stanowisko, że żądane informacje mają charakter wewnętrzny i nie podlegają udostępnieniu jest nieprawidłowe. W jego ocenie organizacja związkowa uczestnicząc w negocjacjach dotyczących wynagrodzeń funkcjonariuszy jednostki finansowanej ze środków publicznych, bierze udział w procesie kształtowania wydatków publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące przebiegu tych działań pozostają więc informacjami o sprawach publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w przypadku uznania, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji, czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący ZZFPSMiG wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 5 marca 2026 r. wskazując, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i nie gospodaruje mieniem publicznym. W tej sytuacji sprawa nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest w zakresie podmiotu wskazanego przez osobę skarżącą. W takim wypadku odmowa jej udzielenia została przekazana zwykłym pismem. Organ nadmienił, że podmiotem właściwym do udzielenia informacji jest Komendant Straży Miejskiej, który to dysponuje środkami publicznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Przewodniczącego ZZFPSMiG w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Przepisy u.d.i.p. stanowią rozwinięcie i realizację konstytucyjnej oraz konwencyjnej zasady obywatelskiego dostępu do informacji publicznej, według której informacja publiczna jest jawna i dostępna, poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności. Zgodnie z tymi przepisami, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Przy czym w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej - wnioskodawca uznaje, że podmiot ten jest do udostępnienia takiej informacji zobowiązany czy też że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną i powinna być udostępniona w trybie u.d.i.p., może zwalczać stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy tj. czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy) oraz czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy).

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1. 1) organy władzy publicznej;
2. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stosownie zaś do art.4 ust. 2 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są także organizacje związkowe pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445) oraz partie polityczne.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że nie wszystkie organizacje związkowe są obowiązane do udzielania posiadanych informacji publicznych, a jedynie te, które posiadają cechę reprezentatywności, która ma charakter mierzalny i obiektywny. Ustawodawca odwołuje się w tym zakresie do pojęcia reprezentatywności w rozumieniu u.r.d.s. Organizacjami związkowymi reprezentatywnymi są, zgodnie z art. 23 ust. 2 u.r.d.s. ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1. 1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych;
2. 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Obecnie zgodnie z wykazem zamieszczonym na stronie rządowej przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w Polsce działają trzy reprezentatywne organizacje związkowe: Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" (NSZZ "Solidarność"); Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ); Forum Związków Zawodowych (FZZ).

Wobec powyższego Przewodniczący ZZFPSMiG nie zalicza się podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p.

W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.