Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 kwietnia 2026 r. D. S. (zwany dalej też: skarżącym), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Strzeleczek (zwanego dalej też: Burmistrzem lub organem), w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 27 marca 2026 r., wniesionym za pośrednictwem poczty e-mail, skarżący wystąpił do Burmistrza Strzeleczek, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 783), dalej jako: ustawa lub udip, o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na zwrotny adres e-mail "kopii protokołu spotkania otwartego, poprzedzonego prezentacją POG gminy Strzeleczki, które odbyło się w dniu 9 lutego 2026 r. o godz. 16.00".
Pismem z dnia 7 kwietnia 2026 r. organ poinformował skarżącego o ustaleniu - na podstawie art. 13 udip, nowego terminu załatwienia jego wniosku, tj. do dnia 26 maja 2026 r.
W nawiązaniu do powyższego pisma, w wiadomości e-mail skierowanej do organu dnia 8 kwietnia 2026 r. skarżący podniósł, że argumentacja co do przedłużenia terminu jest prawnie bezskuteczna i stoi w sprzeczności z faktami. Wskazał, że aktywne procedowanie Planu Ogólnego oznacza, że protokół z dyskusji publicznej z dnia 9 lutego 2026 r. musi być dokumentem już istniejącym i kompletnym. Próba przesunięcia terminu jego udostępnienia budzi natomiast uzasadnione podejrzenie co do rzetelności dokumentowania przebiegu prac planistycznych. Sugeruje to bowiem, że dokument ten nie został sporządzony niezwłocznie po zakończeniu dyskusji, co stanowiłoby rażące naruszenie trybu sporządzania aktu planistycznego.
Skarżący zwrócił uwagę na to, że procedura planistyczna nie może być kontynuowana w sposób zgodny z prawem bez uprzedniego formalnego udokumentowania przebiegu konsultacji społecznych, a wszelkie próby wstecznego sporządzania protokołu pod gotowe rozwiązania projektowe będą stanowiły podstawę do podważenia legalności całej uchwały. Domagając się udostępnienia przedmiotowego protokołu w formie elektronicznej w nieprzekraczalnym terminie do 13 kwietnia 2026 r., skarżący poinformował, że jego bezskuteczny upływ skutkować będzie natychmiastowym skierowaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z wnioskiem o nałożenie na organ grzywny.
Ponadto o fakcie braku transparentności i podejrzeniu naruszenia procedury dokumentowania prac nad Planem Ogólnym zostanie poinformowany Wydział Nadzoru Wojewody Opolskiego w celu wstrzymania dalszego procedowania wadliwego aktu.
Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Burmistrza w zakresie udostępnienia protokołu z dyskusji publicznej z dnia 9 lutego 2026 r., w której sformułował żądania: zobowiązania organu do udostępnienia informacji w terminie 14 dni; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenia od organu kosztów postępowania; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zwłoka organu jest całkowicie bezzasadna, albowiem z oficjalnej dokumentacji przesłanej przez Burmistrza do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu wynika, że organ dysponował w pełni opracowanym projektem planu już w grudniu 2025 r. W efekcie, projekt POG został milcząco uzgodniony przez organy zewnętrzne (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) jeszcze przed terminem rozpoczęcia konsultacji społecznych i lutowej dyskusji publicznej. Udostępnienie wnioskowanego dokumentu jest czynnością czysto techniczną (sporządzenie kopii lub skanu), a nie procesem wytwarzania nowej informacji. Skoro protokół dotyczy zdarzenia z dnia 9 lutego 2026 r. jest on informacją już wytworzoną i znajduje się w posiadaniu organu. W tym kontekście argumentacja organu co do przedłużenia terminu jest nielogiczna i sprzeczna z zasadami sprawności postępowań.
Skarżący wywodził, że przedłużenie terminu jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach obiektywnej i szczególnej złożoności samego wniosku, a nie z powodu niewydolności urzędu. Skoro w niniejszej sprawie wniosek dotyczy prostego wydruku gotowego dokumentu (protokołu), który już znajduje się w aktach, to dwumiesięczna zwłoka jest rażącym naruszeniem prawa i formą bezprawnego uchylania się od terminowego załatwienia sprawy. Dalej wyjaśnił, że takie działanie organu narusza jego interes prawny i faktyczny, albowiem złożył merytoryczne uwagi do projektu planu, a wobec braku uczestnictwa w dyskusji publicznej w dniu 9 lutego 2026 r. wgląd w protokół jest dla niego jedyną drogą do zweryfikowania oficjalnego stanowiska projektanta oraz organu zanim zostanie przekazany na dalszy etap procedowania. Wstrzymywanie dokumentu uniemożliwia mu kontrolę nad rzetelnością procedury i weryfikację argumentacji w POG.
Podkreślił też skarżący, że nieprawidłowe działanie organu nie jest incydentem, lecz elementem jego stałej i celowej praktyki co do jego licznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, polegającej na notorycznym nadużywaniu instytucji przedłużenia terminu z powołaniem na niemal identyczną argumentację, na dowód czego dołączył dowody w postaci pism organu z poprzednich lat.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozpoznawanie sprawy na rozprawie i o oddalenie skargi. W kwestii przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku wywodził, że stanowisko pracownika prowadzącego sprawy z zakresu planowania przestrzennego ma charakter stanowiska samodzielnego i jest obecnie szczególnie obciążone pracą, co wynika z wejścia w życie szerokiej reformy systemu planowania przestrzennego w Polsce. Podniósł również bezzasadność skargi wskazując, że żądany przez skarżącego protokół z dyskusji publicznej ma charakter roboczy (projektowy) i nadal pozostaje w trakcie sporządzania. Nie został jeszcze sporządzony i podpisany w wersji ostatecznej. Nie stanowi zatem obecnie dokumentu urzędowego lecz element wewnętrznego procesu przygotowawczego. Organ wyjaśnił, że protokoły z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji (w tym protokół ze spotkania otwartego z mieszkańcami, o który wnioskował skarżący) stanowią załącznik do Raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych, który opracowuje się przed przedstawieniem radzie gminy projektu aktu planowania przestrzennego.
Procedura sporządzania planu ogólnego nie jest natomiast jeszcze na etapie wskazującym na konieczność udostępnienia w Rejestrze (aktualnie BIP Urzędu) raportu. Po jego opracowaniu i przyjęciu w odpowiednim trybie, zostanie on natomiast udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej co oznacza, że jego treść będzie publicznie dostępna dla wszystkich zainteresowanych. Dalej organ zaznaczył, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych materiały robocze, projekty dokumentów oraz informacje pozostające w fazie tworzenia ("in statu nascendi") nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie odzwierciedlają jeszcze ostatecznego działania organu, a jedynie jego wewnętrzny proces decyzyjny.
W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2026 r. uzupełniając argumentację skargi, skarżący odniósł się do treści pisma organu z dnia 26 maja 2026 r. (k. akt sądowych 41), którym to organ odpowiadając na wniosek skarżącego poinformował go, że żądany protokół pozostaje na etapie opracowania roboczego i na etapie procedury planistycznej dokument ten służy wyłącznie celom wewnętrznym związanym z opracowaniem finalnego raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych, a wobec tego na obecną chwilę nie stanowi informacji publicznej i dlatego nie podlega udostępnieniu. W swych argumentach skarżący podniósł, że pismo to stanowi bezsporny dowód na trwającą, celową i rażącą bezczynność organu, albowiem organ dokonuje odmowy w formie zwykłego pisma zamiast decyzji. Wywodził, że przedmiotowy protokół nie jest projektem dokumentu z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip, lecz zamkniętym, historycznym zapisem faktów i stanowisk wyrażonych na publicznym, otwartym spotkaniu.
Protokół z publicznej dyskusji, nawet niepodpisany, stanowi nośnik informacji o sprawie publicznej, a wysłanie przez Burmistrza zwykłego pisma pozbawionego formy decyzji, które nie udziela żądanych informacji nie załatwia sprawy. Dalej skarżący sprostował również omyłkę pisarską w skardze w zakresie powołania wyroku sądowego oraz przedstawił informacje o sprawach, jak zaznaczył powiązanych systemową praktyką organu ukierunkowaną na całkowite utajnienie procedury planistycznej na dowód czego dołączył zaskarżoną przez niego decyzję Burmistrza z dnia 29 kwietnia 2024 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji w formie metadanych pliku cyfrowego zawierającego protokół z dyskusji publicznej nad projektem Planu Ogólnego Gminy Strzeleczki w tym zawierających pierwotną datę utworzenia, każdorazowe modyfikacje oraz wyciągów z logów systemu EZD dotyczącego operacji na tym dokumencie.
W kolejnym piśmie procesowym, z dnia 7 lipca 2026 r., skarżący podtrzymał skargę i wniósł o dopuszczenie dowodu z postanowienia SKO z dnia 29 czerwca 2026 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącego od przekazanej przy wcześniejszym jego piśmie decyzji Burmistrza z dnia 29 kwietnia 2026 r., na okoliczność wykazania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie i unikanie wydania formalnych decyzji na rzecz rozstrzygania spraw zwykłymi pismami informacyjnymi stanowi stałą, celową i systemową praktykę organu, która przez SKO została uznana wprost za rażące naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Na podstawie art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei stosownie do art. 149 § 1b ppsa sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 ppsa - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, a zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów (art. 120 ppsa).
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia wobec czego, skarga była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Przepisy kpa nie mają bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu.
W związku z tym, dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od uprzedniego skorzystania ze środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ppsa. Oznacza to, że w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b ppsa w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uwzględnił, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ (podmiot zobowiązany) będąc właściwym w sprawie i zobligowanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, czy jak w przedmiotowym przypadku wniosku strony. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny czy czynność nie została podjęta, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Przedmiotem sądowej kontroli prowadzonej wskutek skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu jest więc zwalczanie braku działania organu w załatwieniu sprawy i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa.
Skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 udip czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (wyroki NSA: z 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10, z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11).
W sprawie nie jest sporne, że Burmistrz Strzeleczek, jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip).
Oceniając natomiast charakter informacji objętej wnioskiem skarżącego, w postaci protokołu z dyskusji publicznej przeprowadzonej w ramach procedury uchwalania planu ogólnego Gminy Strzeleczki wskazać przyjdzie, że stosownie do art. 1 ust. 1 udip pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 udip, który w formie przykładowego katalogu wymienia najbardziej typowe kategorie informacji publicznych, w tym wskazuje wprost, że w szczególności udostępnieniu podlega informacja o projektowaniu aktów normatywnych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a udip), czy informacja odnosząca się do przedmiotu działalności organów władzy publicznej (art. 6 pkt 2 lit. c udip), dotycząca danych publicznych w tym m.in. treści i postaci dokumentów urzędowych, stanowisk w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej czy treści innych ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 udip).
Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego.
Na podstawie wskazanych przepisów przyjąć więc należy, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez organy dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Inaczej mówiąc, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie dokumentu w postaci protokołu z dyskusji publicznej, związanego z procedowaniem planu ogólnego - będącego aktem prawa miejscowego. Niewątpliwie dokument taki zakwalifikować należy jako związany z wykonywaniem przez gminne organy planistyczne zadania własnego publicznego w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i dotyczący konsultacji społecznych przeprowadzanych w ramach procedury sporządzania planu ogólnego (art. 3 ust. 1, art. 8i ust. 1, ust. 3 i 7, art. 13i ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - aktualnie Dz. U. z 2026 r. poz. 538, ze zm.; zwanej dalej upzp).
Organ zobowiązany był więc rozpoznać wniosek skarżącego jako dotyczący informacji publicznej.
Skarżący zarzucał organowi bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku, także jako istniejącej po otrzymaniu pisma organu z dnia 26 maja 2026 r.
Dokonując oceny tak określonej bezczynności wyjaśnić przyjdzie, że stosownie do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na:
- - udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej;
- - poinformowaniu wnioskodawcy odpowiednio, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach udip, gdy żądanie nie dotyczy informacji mającej walor informacji publicznej, gdy organ nie jest dysponentem wnioskowanej informacji (art. 4 ust. 3 udip) lub, gdy w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji (art. 1 ust. 2 udip);
- - odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 udip - w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 1-2b udip lub w przypadku informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, tj. niewykazaniem, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;
- - wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip
Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip odpowiednie czynności organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 udip, tj. nie później niż w terminie dwóch miesiącach od wpływu wniosku.
Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie udostępnienia informacji o charakterze publicznym oznacza zatem sytuację, w której w ustawowym terminie 14 dni, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności skutkujących ostatecznie rozpoznaniem wniosku lub nie podejmuje takich czynności w prawidłowo i zasadnie przedłużonym terminie 2 miesięcy. Podkreślić przy tym trzeba, że rolą sądu administracyjnego nie jest nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie.
W niniejszej sprawie, w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 udip organ poinformował skarżącego, stosownie do art. 13 ust. 2 udip o ustaleniu nowego terminu załatwieniu jego sprawy i w tym wyznaczonym terminie, który upłynął po wniesieniu skargi do sądu, pismem z dnia 26 maja 2026 r. poinformował skarżącego, że żądany przez niego protokół pozostaje na etapie opracowania roboczego. Służy on wyłącznie celom wewnętrznym związanym z opracowaniem finalnego raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych i na chwilę obecną nie stanowi informacji publicznej. Wyjaśniając kwestie związane z procedurą uchwalania planu ogólnego jednoznacznie wskazał, że żądany protokół nie funkcjonuje obecnie jako samodzielny, ostatecznie opracowany dokument podlegający udostępnieniu w ramach zakończenia etapu procedury, lecz stanowi element materiałów roboczych związanych z prowadzonym postępowaniem planistycznym, który to dokument wewnętrzny (roboczy) związany jest z opracowaniem finalnego raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych i nie stanowi informacji publicznej.
Dokonując oceny działań organu podjętych w związku z wnioskiem skarżącego Sąd uznał, że pomimo częściowo wadliwego wyjaśnienia, to co do samej formy i częściowo treści związanej z brakiem podstaw do udostępnienia żądanego protokołu, pismo z dnia 26 maja 2026 r. stanowiło prawidłowy sposób załatwienia wniosku skarżącego w trybie dostępu do informacji publicznej na podstawie udip.
W ocenie Sądu brak było bowiem podstaw faktycznych i prawnych do udostępnienia skarżącemu żądanego protokołu w trybie udip pomimo, iż dokument taki zasadniczo skwalifikować należy jako informację publiczną.
Sąd zasadniczo podziela ogólne stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 26 maja 2026 r., że dokumenty wewnętrzne i materiały robocze, czy też projekty dokumentów, służące do opracowania ostatecznego stanowiska nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 905/25). Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu.
Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, lecz nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że o ile udip daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji posiadanej przez adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji będą związane z powstaniem informacji publicznej. Celem udip jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane tylko te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz.
Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu udip ma bowiem charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (wyroki NSA z dni: 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21; 21 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 1607/14).
W ocenie Sądu żądany przez skarżącego protokół z dyskusji publicznej nie stanowi jednak dokumentu wewnętrznego w takim rozumieniu. Niewątpliwie bowiem stanowi on dokument urzędowy sporządzany w celu utrwalenia czynności organu podjętej w procedurze planistycznej, przeprowadzonej w ramach konsultacji społecznych. Niemniej jednak, jak słusznie dostrzegł organ, jest to dokument służący do opracowania ostatecznego, finalnego raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych, który to raport stanowi informację publiczną. W odniesieniu do tego raportu ustawodawca wprowadził natomiast w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odrębną, szczególną regulację dotyczącą jego udostępnienia.
W realiach niniejszej sprawy zauważyć przyjdzie, że na skutek zmiany stanu prawnego i wprowadzenia do porządku prawnego nowego aktu planowania przestrzennego w postaci planu ogólnego, w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2026 r. poz. 538, ze zm.), obowiązująca wcześniej w procedurze planistycznej dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu, obecnie zastąpiona została mającymi szerszy zakres konsultacjami społecznymi - prowadzonymi w ramach ustalonych zasad partycypacji społecznej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 1a tej ustawy), obowiązującymi z mocy art. 13i ust. 3 pkt 9 upzp m.in. w procedurze uchwalania planu ogólnego. W art. 8i ust. 7 upzp przewidziano wprawdzie, że z czynności przeprowadzanych w ramach konsultacji społecznych sporządza się protokoły, niemniej jednak w art. 8k ust. 2 upzp ustalono obowiązek opracowania - przed przedstawieniem radzie gminy projektu aktu planowania przestrzennego - raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych zawierającego w szczególności wykaz zgłoszonych uwag wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem oraz protokoły z czynności przeprowadzanych w ramach konsultacji.
Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział, że protokoły z czynności prowadzonych w ramach konsultacji społecznych, a więc także protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej, są elementem składowym raportu podsumowującego.
Zdaniem Sądu uznać więc należy, że choć protokół z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji społecznych (tu: protokół z dyskusji publicznej) jest dokumentem urzędowym, to w zakresie udostępnienia go nie ma charakteru samodzielnego dokumentu podlegającego udostępnieniu na wniosek w trybie udip.
Na podstawie art. 13i ust. 3 pkt 11 upzp raport podsumowujący, a więc raport wraz z protokołami z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji społecznych (w tym np. protokołem z dyskusji publicznej) podlega bowiem udostępnieniu wraz z projektem planu ogólnego i innymi dokumentami planistycznymi, w Rejestrze Urbanistycznym uregulowanym w rozdziale 5b upzp. Zgodnie z art. 67d ust. 1 upzp w Rejestrze tym gromadzi się informacje i dane z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, które to z wyłączeniem danych osobowych, stosowanie do art. 67f ust. 2 upzp są jawne. Na zasadzie art. 67f ust. 1 upzp zapewniony został natomiast nieodpłatny dostęp do informacji i danych udostępnianych w Rejestrze za pomocą środków komunikacji elektronicznej z wykorzystaniem usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.
Dodatkowo, w art. 8f upzp przewidziano, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa na wniosek interesariusza (tj. podmiotom wskazanym w art. 8e ust. 2 upzp), w zakresie określonym we wniosku, od dnia następującego po dniu otrzymania wniosku do dnia następującego po dniu otrzymania rezygnacji, ale niedłużej niż przez rok, przekazuje interesariuszowi za pomocą poczty elektronicznej informacje o udostępnieniu w Rejestrze Urbanistycznym, zwanym dalej "Rejestrem", danych lub informacji, o których mowa w art. 67h (tj. danych i informacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego).
Podkreślenia wymaga, że Sąd dostrzega, iż ww. regulacje art. 8f, art. 13i ust. 3 pkt 11, art. 67d ust. 1, art. 67f ust. 1 i ust. 2 upzp zostały dodane na mocy ustawy nowelizującej z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) i odpowiednio regulacje art. 67d ust. 1, 67f ust. 1 i 2 oraz art. 67h ust. 1 obowiązują od dnia 1 lipca 2026 r., a regulacje art. 8f, art. 13 ust. 3 pkt 11 i art. 57h ust. 2 zaczną obowiązywać dopiero od dnia 1 października 2026 r. Niemniej jednak dostęp do informacji i danych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym dotyczących planów ogólnych, w okresie do dnia 30 września 2026 r. uregulowany został na zasadzie art. 52 ww. ustawy nowelizującej. Stosownie zatem do art. 52 ust. 1 ww. noweli do dnia 30 września 2026 r. organy wytwarzające informacje lub dane podlegające udostępnieniu w Rejestrze, udostępniają w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędów obsługujących te organy oraz w ich siedzibie informacje i dane z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, pochodzące m.in. z aktów planowania przestrzennego.
Ponadto na podstawie art. 52 ust. 3 noweli do dnia 30 września 2026 r. projekty aktów planowania przestrzennego, przekazywane do uzgodnień i opiniowania, poddawane konsultacjom społecznym lub przedstawiane radzie gminy albo sejmikowi województwa, udostępnia się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ sporządzający projekt oraz w jego siedzibie, a w przypadku projektu zarządzenia, o którym mowa w art. 37na ustawy zmienianej w art. 1, również w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu gminy właściwej ze względu na położenie inwestycji oraz w jej siedzibie, wraz z uzasadnieniem, wykazem, o którym mowa w art. 8k ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, raportem, o którym mowa w art. 8k ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, odpowiednio projektem umowy urbanistycznej, założeniami umowy urbanistycznej albo umową urbanistyczną oraz prognozą oddziaływania na środowisko, o ile ich sporządzenie jest wymagane, najpóźniej w dniu odpowiednio przekazania, ogłoszenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych lub przedstawienia.
Dodatkowo w art. 52 ust. 8 noweli przewidziano, że do dnia 30 września 2026 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na wniosek interesariusza, od dnia następującego po dniu otrzymania wniosku do dnia następującego po dniu otrzymania rezygnacji, przekazuje interesariuszowi za pomocą poczty elektronicznej informacje o każdorazowym udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu oraz w swojej siedzibie dokumentów, o których mowa w ust. 1-5. Wniosek składa się na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Składając wniosek, interesariusz podaje swoje imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby oraz adres poczty elektronicznej, na który mają być przekazywane informacje.
Powyższe regulacje przejściowe oznaczają, że również w okresie do dnia 30 września 2026 r. zasady i tryb dostępu do informacji i danych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego został odrębnie uregulowany. W tym okresie, udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji społecznych, następuje w drodze udostępnienia projektu planu ogólnego wraz z raportem podsumowującym przebieg konsultacji społecznych zawierającym takie protokoły w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ sporządzający projekt oraz w jego siedzibie, a od 1 października 2026 r. poprzez udostępnienie takiego projektu planu w Rejestrze.
W ocenie Sądu wprowadzone w upzp kompleksowe rozwiązania dotyczące gromadzenia i udostępniania informacji oraz danych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego uznać należy za szczególne uregulowania, względem udostępniania informacji publicznych na podstawie udip. Określają one odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym, w odniesieniu do materiałów związanych z konsultacjami społecznym.
Tym samym, stosownie do art. 1 ust. 2 udip, w niniejszej sprawie uznać należy, że brak było podstaw do udostępnienia skarżącemu żądanego protokołu na zasadach ogólnego dostępu do informacji publicznej i prawidłowo, choć z błędnym uzasadnieniem, pismem z dnia 26 maja 2026 r. organ poinformował go, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach udip. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 udip przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Taką zaś ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skoro żądany przez skarżącego protokół z dyskusji publicznej nie został sporządzony jako samodzielny, ostatecznie opracowany dokument urzędowy lecz ma jedynie charakter roboczy i służy wyłącznie do opracowania finalnego, kompletnego raportu podsumowującego konsultacje społeczne - podlegającego udostępnieniu w ramach zakończonego etapu procedury planistycznej, to w ocenie Sądu, organ nie może być zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, która podlega udostępnieniu na innych zasadach i w odrębnym trybie.
Z tego względu postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku, ale tylko w tym zakresie, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do działania byłoby niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do rozpatrzenia wniosku (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa), o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.
Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, rolą sądu administracyjnego nie jest nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny, że wniosek nie znajduje podstaw w przepisach udip lub poprzez wydanie decyzji.
Skoro w niniejszej sprawie, przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd organ powiadomił skarżącego pismem o braku podstaw do udostępnienia skarżącemu żądanego protokołu na zasadach udip, to uznać należało, że wniosek został załatwiony w sposób wymagany prawem i na dzień orzekania przez Sąd organ nie pozostawał w skarżonej bezczynności.
Podkreślić jednak należy, że dla dokonywanej w niniejszej sprawie kontroli istotne jest to, że załatwienie przez organ sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej po wniesieniu skargi nie ogranicza kompetencji Sądu z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, jak również tego, czy bezczynność miała charakter rażący czy też nie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 500/16).
Na gruncie kontrolowanej sprawy przedmiotem badania przez Sąd, czy organ dopuścił się bezczynności, było tym samym sprawdzenie zasadności i słuszności zastosowania dyspozycji przepisu art. 13 ust. 2 udip. Zaznaczyć bowiem należy, iż instytucja przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej, z której skorzystał organ, znajduje swoje zastosowanie jedynie wówczas, gdy zachodzą uzasadnione powody. W odmiennym przypadku przedłużenie terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności (wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 120/25). Arbitralne stosowanie przez organy art. 13 ust. 2 udip nie może bowiem uwalniać ich od obowiązku terminowego załatwiania sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 udip jedynie w celu odroczenia na okres dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2847/22).
Redakcja art. 13 ust. 2 udip nie daje podstaw, do tego, by organ przedłużając postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej automatycznie stosował termin do 2 miesięcy. Organ zobowiązany jest do miarkowania czasu koniecznego do załatwienia sprawy. Powinien uwzględnić przy tym zakres żądanej informacji, jak i również jej charakter. W sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej chodzi o doprowadzenie do jak najszybszej realizacji przez stronę jej konstytucyjnego prawa do informacji. Rozważenia wymagało zatem to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy powiadomienie o niemożności realizacji wniosku w ustawowym terminie i jego przedłużenie na podstawie art. 13 ust. 2 udip było usprawiedliwione.
Dostrzec przy tym należy, że o ile ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 2 udip, to jednak otwarta formuła przepisu "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie - jak wskazano powyżej - organ ograniczył się do stwierdzenia, że wydłużenie terminu rozpoznania wniosku spowodowane jest znacznym obciążeniem na stanowisku ds. planowania przestrzennego i zabytków, związanym z ponadwymiarową ilością prowadzonych spraw bieżących oraz związanych z procesowaniem postępowania dotyczącego planu ogólnego gminy. W orzecznictwie sądowym, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie zasadnie podnosi się, że podmiot zobowiązany nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu załatwienia żądania.
Czynią to jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Przedłużenie ustawowego terminu musi opierać się na przesłankach obiektywnych, wynikających z charakteru wniosku (jego skomplikowaniu, obszerności, wielowątkowości, nieprecyzyjność), a nie innych przyczynach (natury ogólnej) leżących po stronie podmiotu zobowiązanego takich jak np. uwzględnione w niniejszej sprawie braki kadrowe. Takich okoliczności w niniejszej sprawie dostrzec natomiast nie można.
W ocenie Sądu wniosek skarżącego nie pozostawiał żadnych wątpliwości co do rodzaju żądanej informacji oraz tego, że obejmował wyłącznie jeden dokument. Organ mógł więc odpowiedzieć na tak sformułowany wniosek i nie wymagało to szczególnego nakładu sił czy środków, co potwierdza treść pisma stanowiącego odpowiedź organu na wniosek skarżącego. Udzielenie takiej informacji nie wymagało specjalnego, skomplikowanego i pracochłonnego działania, które mogłoby uzasadniać przedłużenie terminu. Brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku nie dawał zatem podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu terminu rozpoznania wniosku było skuteczne i zwalniało organ z zarzutu bezczynności.
W konsekwencji Sąd uznał, że rozpoznanie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu z art. 13 ust. 1, lecz z wadliwym zastosowaniem art. 13 ust. 2 udip. To zaś oznacza, że na dzień wniesienia skargi Burmistrz pozostawał w bezczynności co do wniosku skarżącego, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku; która to bezczynność ustała na skutek wystosowania do skarżącego pisma z dnia 26 maja 2026 r., a więc po wniesieniu skargi do Sądu.
W ocenie Sądu, powiadomienie skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie było podejmowane w ramach czasowych przewidzianych prawem i nie "uwalniało go" od stanu, czy też zarzutu bezczynności, nie zasługuje w okolicznościach sprawy na zaakceptowanie. Zdaniem Sądu organ arbitralnie, bez wyczerpującego przedstawienia motywów podjął decyzję o przedłużeniu terminu. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, żeby zakres żądanych przez skarżącego informacji uzasadniał brak możliwości dochowania pierwotnego terminu do załatwienia sprawy, tj. 14 dni.
Oceniając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. ciężar zaistniałej bezczynności, w pkt. 3 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął tu pod uwagę, że podmiot zobowiązany podjął niezwłocznie wszystkie niezbędne czynności w celu załatwienia wniosku, mimo błędnego przekonania o zwolnieniu się z bezczynności poprzez wyznaczenie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 udip. Nie można zatem dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Powołane okoliczności nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Oceniając te kwestie, Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ rozpoznał wniosek skarżącego po wniesieniu skargi na bezczynność, w wyznaczonym przez siebie terminie.
W art. 149 § 2 p.p.s.a. przewidziano dla Sądu uprawnienie do orzeczenia z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Rozpoznając w tym przedmiocie wniosek skarżącego Sąd uznał, że nie było w niniejszej sprawie podstaw do wymierzenia organowi grzywny, gdyż bezczynność w załatwieniu wniosku nie miała charakteru rażącego, a w momencie wydania wyroku przez tut. Sąd ustała. Przewidziana w ww. przepisie grzywna ma charakter dyscyplinująco - represyjny i służy "wyegzekwowaniu" od organu określonego obowiązku (załatwienia sprawy), co, z uwagi na załatwienie wniosku skarżącego nie było w niniejszej sprawie konieczne. Wobec tego co do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku o oddaleniu skargi w tej części.
Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 5 sentencji wyroku Sąd orzekł natomiast o zwrocie kosztów postępowania, określając je na kwotę 100 zł obejmującą uiszczony w sprawie wpis sądowy.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).