Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SAB/Gl 10/26

Uzasadnienie

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu U sp. z o.o. (dalej jako Spółka, Skarżąca) domagała się stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej jako DIAS, organ) związanej z – jak to określiła – "nierozstrzygnięciem wniosku o wyeliminowanie z obrotu wadliwej egzekucji."

Domagała się:

1. - zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni,
2. - orzeczenia, że organ jest bezczynny lub prowadzi przewlekle postępowanie,
3. - zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów wg norm przypisanych.

Uzasadniając swoje żądanie Spółka zarzuciła, że DIAS nie rozpoznał kierowanego doń wyżej opisanego wniosku, lecz odesłał akta organowi podatkowemu niższej instancji. Podniosła również "niewłaściwe księgowanie", "prowadzenie postępowania w nieskończoność" oraz prowadzenie postępowania ponad rok czasu mimo licznych żądań kierowanych przez Spółkę.

Zwróciła również uwagę, że kolejny wniosek dotyczący prawidłowego zaksięgowania należności Spółka złożyła w odwołaniu, lecz DIAS przekazał go do organu I instancji zamiast rozpoznać w ramach swoich kompetencji. Tymczasem organ egzekucyjny ograniczył się jedynie do wybiórczego przedstawienia wpłat.

Spółka wskazała, że ponaglenie wysłano w tej sprawie w 25 marca 2026 r.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o odrzucenie skargi, względnie - z ostrożności procesowej - o jej oddalenie.

Przedstawił następujący opis przebiegu postępowania:

Pismami z 16 października 2025 r. Spółka złożyła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie następujących tytułów wykonawczych:

1. - z 14 lutego 2024 r., nr 2417-SEW.723.96239.2024,
2. - z 24 kwietnia 2024 r., nr 2417-SEW.723.327803.2024,
3. - z 13 maja 2024 r., nr 2417-SEW.723.365949.2024,
4. - z 20 czerwca 2024 r., nr 2417-SEW.723.535401.2024,
5. - z 20 czerwca 2024 r., nr 2417-SEW.723.535407.2024,
6. - z 20 czerwca 2024 r., nr 2417-SEW.723.535981.2024.

Po rozpoznaniu zarzutów Spółki, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. (dalej jako NUS, wierzyciel) postanowieniem z 13 listopada 2025 r., oddalił zarzuty. Postanowienie to doręczono Spółce 18 listopada 2025 r., (karta nr 257).

Pismem z 9 lutego 2026 r. (data nadania w placówce pocztowej: 9 lutego 2026 r.; wpływ do organu pierwszej instancji: 10 lutego 2025 r.) zatytułowanym "ODWOŁANIE/ZAŻALENIE", Skarżąca złożyła m.in. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie z 13 listopada 2025 r.

W toku prowadzonego postępowania zażaleniowego, Spółka przesłała pismo z 6 marca 2026 r., w którym zawarła wniosek o zawieszenie egzekucji.

Postanowieniem z 17 marca 2026 r., DIAS stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia z 9 lutego 2026 r. na postanowienie z 13 listopada 2025 r. Natomiast postanowieniem z 17 marca 2026 r., DIAS odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie NUS z 13 listopada 2025 r.

Ponadto organ pismem z 17 marca 2026 r., działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przekazał, celem załatwienia według właściwości, ww. wniosek Spółki cyt.: "o zawieszenie egzekucji". Jednocześnie o tym fakcie Spółka została zawiadomiona i pouczona, że wniosek o zawieszenie egzekucji podlega rozpatrzeniu przez właściwy organ egzekucyjny, tj. Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K..

Odnosząc się do istoty żądania DIAS wskazał, że bezczynność polega na braku podjęcia czynności lub aktu. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można zaś mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

W niniejszej sprawie organ podjął czynności, które świadczą o tym, że nie pozostawał w bezczynności.

DIAS wyjaśnił, że wniosek Spółki z 6 marca 2025 r. o zawieszenie egzekucji został przekazany zgodnie z właściwością do NUS. Powołując się na art. 56-58 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2026 r., poz. 268 – dalej jako u.p.e.a.), DIAS wskazał, że to organ egzekucyjny jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W związku z tym nie mógł tego wniosku rozpatrzyć DIAS działający jako organ odwoławczy.

Odnosząc się do pozostałych kwestii DIAS zwrócił uwagę, że postanowieniem z 4 grudnia 2025 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia Spółki U na pismo Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z 27 października 2025 r., informujące o przebiegu prowadzonego wobec U Sp. z o.o. postępowania egzekucyjnego. Na ww. postanowienie organu odwoławczego Strona złożyła skargę, na którą pismem z 16 stycznia 2026 r.. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach przekazał odpowiedź do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jej oddalenie.

Z akt wynika również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przy piśmie z 2 stycznia 2026 r., przekazał skargę Spółki na bezczynność organu, tj. Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K., jednocześnie zwracając się z prośbą o udzielenie odpowiedzi na ww. skargę. Pismem z 20 stycznia 2026 r., Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. przekazał odpowiedź na ww. skargę, stwierdzając, że zarzuty w niej podniesione są bezzasadne.

Organ za niezasadne uznał również zarzuty mataczenia w sprawie oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Organ podniósł również, że Spółka oprócz ww. skargi na bezczynność, złożyła:

1. - skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 17 marca 2026 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia,
2. - ponaglenie na niezałatwienie wniosku dotyczącego prowadzonej egzekucji przez DIAS (a zatem niekoniecznie w tożsamym zakresie, co przesłana skarga).

DIAS zapewnił, że udzieli odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego, zaś ponaglenie przesłał do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że bezczynność lub przewlekłość postępowania musi dotyczyć sytuacji, w której od organu administracji można oczekiwać określonej aktywności. Nie można bowiem zarzucić organowi bezczynności lub przewlekłości w sytuacji, gdy przepis nie przewiduje jego kompetencji do działania w określonym zakresie. W niniejszej sprawie skarżąca bezczynności lub przewlekłości organu dopatruje się w tym, że organ nie rozstrzygnął wniosku o "wyeliminowanie z obrotu wadliwej egzekucji", gdyż postępowanie trwa w nieskończoność. Powstaje zatem pytanie o kwalifikację tego żądania zgłoszonego przed organem administracji.

Zdaniem Sądu słusznie organ uznał, że Skarżąca domagała się zawieszenia. Przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego wprowadza między innymi art. 56 § 1 u.p.e.a., stanowiąc, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części:

1. 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej;
2. 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;
3. 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego;
4. 4) na żądanie wierzyciela;
5. 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Zwrócić należy uwagę na art. 59 u.p.e.a., przewidujący przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, które de facto prowadzić również może do "wyeliminowania egzekucji". Przepis ten stanowi, że postępowanie to umarza się w całości lub w części w przypadku:

1. 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego;
2. 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym;
3. 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27;
4. 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek:
5. a) jest ściśle związany ze zobowiązanym,
6. b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;
7. 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
8. 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel;
9. 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią.

Z powyższego wynika, żądanie zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego są znane ustawie i podlegają rozpatrzeniu we właściwym trybie. Skoro zatem wniosek skarżącej niefortunnie sformułowany jako "wyeliminowanie z obrotu egzekucji" mógł być klasyfikowany jako wniosek zawieszenie postępowania egzekucyjnego, bądź umorzenie tegoż postępowania, a na organie egzekucyjnym ciążył obowiązek jego rozpatrzenia, skarżąca mogła się domagać stwierdzenia przewlekłości lub bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku. Nie zachodziła zatem okoliczność uzasadniająca odrzucenie wniesionej skargi, o co wnioskował DIAS w odpowiedzi na skargę. Skarżąca bowiem domagała się od organu egzekucyjnego podjęcia aktywności znanej ustawie.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd musiał dokonać prawidłowej kwalifikacji żądania Skarżącej. Ta bowiem zamiennie posługiwała się pojęciami przewlekłości i bezczynności, jednak ich znaczenie nie jest tożsame.

Jak wskazał NSA w wyroku z 20 maja 2026 r., sygn. akt I OSK 158/26, nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt.

9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei, pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2025, art. 3, nb 83 i 84), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12, LEX nr 1228235).

Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" i "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której stanowi art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Istotne jest tym samym, że "bezczynność" i "przewlekłość" nie są pojęciami tożsamymi.

Mając na uwadze treść pisma skarżącej złożonej do tutejszego Sądu należy stwierdzić, że mimo posługiwania się zamiennie pojęciami bezczynności i przewlekłości, w swej istocie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania, a nie pozostawania organu w bezczynności. Skarżąca bowiem przewlekłości upatrywała w tym, że postępowanie "trwa w nieskończoność", a DIAS zamiast rozpatrzyć jej wniosek, przekazał go organowi egzekucyjnemu, mimo że to DIAS był adresatem wniosku.

Uszło jednak skarżącej, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 56 § 3 u.p.e.a., to organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny, z mocy art. 59 § 4 u.p.e.a. jest właściwy również do umorzenia tego postępowania. Katalog podmiotów będących organami egzekucyjnymi należności pieniężnych zawiera art. 19 § 1 u.p.e.a., a wśród podmiotów tam wymienionych nie występuje Dyrektor Izby Administracji Skarbowej. Przepis ten wymienia naczelnika urzędu skarbowego, właściwy organ gminy, dyrektora oddziału ZUS oraz Dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem DIAS, do którego wpłynęło żądanie skarżącej o zawieszenie bądź umorzenie postępowania egzekucyjnego, było przekazanie wniosku do rozpatrzenia właściwemu organowi egzekucyjnemu. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Poza tym art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje sankcję nieważności w przypadku naruszenia przepisów o właściwości.

Badając sprawę w tym zakresie w ocenie Sądu organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Wniosek o wyeliminowanie z obrotu wadliwej egzekucji wpłynął do DIAS 10 marca 2026 r., a już 17 marca 2026 r. został przekazany zgodnie z właściwością do organu egzekucyjnego. Mając na uwadze czas niezbędny do zarejestrowania pisma, przekazania do właściwej komórki organizacyjnej, analizę jego treści i przygotowanie pisma do wysyłki do organu właściwego, okres siedmiu dni był uzasadniony zakresem czynności niezbędnych do wykonania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie dopatrzył się przewlekłości w działaniu DIAS i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.