Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SA/Wr 289/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent, organ I instancji) Wrocławia z dnia 29 lipca 2025 r. nr WPO-DOK.3137.13.157.2025.DS określającą P. (dalej: Strona, Skarżący, Spółka) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości położonej we Wrocławiu przy pl. (...) (dalej: Nieruchomość) za miesiąc styczeń 2025 r. w wysokości 38 173,48 zł.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 22 kwietnia 2025 r. Prezydent wszczął wobec Strony, jako właściciela Nieruchomości w rozumieniu ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399 dalej: "u.c.p.g.") postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za styczeń 2025 r. w. W toku postępowania Prezydent zgromadził materiał dowodowy tj. protokoły o numerach: 8Ch/S1/01/2025 z 13 stycznia 2025 r., 24Ch/S1/01/2025 z 14 stycznia 2025 r., 29Ch/S1/01/2025 z 14 stycznia 2025 r., 24Ch/S1/01/2025 z 16 stycznia 2025 r. stwierdzające, że właściciel nieruchomości nie dopełnił obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych dla Nieruchomości; deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla ww. Nieruchomości z datą powstania obowiązku od 09 września 2024 r.; zawiadomienie o zmianie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; powiadomienie właściciela nieruchomości o braku selektywnej zbiórki odpadów (naklejka na pojemnik- wzór); powiadomienie właściciela nieruchomości o braku selektywnej zbiórki odpadów (ulotka do skrzynki - wzór).

Decyzją z 29 lipca 2025 r. Prezydent określił Stronie, jako właścicielowi Nieruchomości, wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za styczeń 2025 r. Odwołując się do regulacji art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 września 2019 r.) oraz uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XXV/672/20 z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Wrocławia, wskazał, że od dnia 1 września 2020 r. na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości.

Następnie Prezydent wskazał, że Strona w dniu 10 października 2024 r. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla Nieruchomości, z datą powstania obowiązku od 09 września 2024 r. potwierdzając tym, że jest właścicielem tej nieruchomości oraz, że na przedmiotowej nieruchomości powstają odpady komunalne. Dalej Prezydent wywodził, że 03 stycznia 2025 r., 07 stycznia 2025 r., 09 stycznia 2025 r. i 14 stycznia 2025 r. pracownik podmiotu odbierającego odpady komunalne, podczas odbioru odpadów stwierdził, że odpady z Nieruchomości są zbierane w sposób nieselektywny. Fakt braku segregacji potwierdzony został dokumentacją zdjęciową. O braku selektywnej zbiórki właściciel Nieruchomości został poinformowany, przez umieszczenie informacji w postaci naklejki na pojemniku, w którym stwierdzono brak selektywnej zbiórki. Stosowna informacja została również przekazana do skrzynki pocztowej znajdującej się na terenie nieruchomości.

Prezydent wskazał m. in., że selektywna zbiórka odpadów komunalnych nie jest zachowana, gdy ich część - nawet minimalna - jest zbierana z naruszeniem zasad segregacji. Wskazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów, pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów. Następnie Prezydent wskazał, że to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek zabezpieczenia pojemnika przed wrzucaniem odpadów z innych nieruchomości.

Od powyższej decyzji Prezydenta Strona wniosła odwołanie wskazując, że Prezydent naruszył art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111), dalej jako: "O.p.", przez jego niezastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło organ pierwszej instancji do błędnego uznania, że strona nie dopełniła obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy "(...) problem z nadmiarową ilością odpadów i braku segregacji wynika jedynie z niewywiązania się przez najemców lokalu przy (...) we Wrocławiu z obowiązku selektywnej zbiórki odpadów."

W wyniku rozpoznania odwołania SKO utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta w mocy. SKO argumentowało, że organ I instancji po otrzymaniu powiadomienia od podmiotu odbierającego odpady komunalne o tym, że odpady z Nieruchomości nie są zbierane w sposób selektywny, wszczął postepowanie w sprawie. Organ pierwszej instancji mając na względzie otrzymane od spółki E. powiadomienie wraz z dokumentację fotograficzną i protokołami prawidłowo ustalił, że w miesiącu styczniu 2025 r. Spółka nie dopełniła obowiązku selektywnego zbierania odpadów z Nieruchomości, ponieważ w zadeklarowanym pojemniku o pojemności 1,10 m3 przeznaczonym na szkło znajdowały się odpady z tworzyw (protokół nr 24Ch/S1/01/2025; nr 34Ch/S1/01/2025), jak również w zadeklarowanym pojemniku o pojemności 1,10 m3 przeznaczonym na bioodpady znajdowały się odpady z tworzyw oraz papieru (protokół nr 8Ch/S1/01/2025; 29Ch/S1/01/2025; 35Ch/S1/01/2025).

Z protokołów wynika, że ww. nieprawidłowości w zbieraniu odpadów komunalnych stwierdzono w dniach 3, 7, 9 i 14 stycznia 2025 r., natomiast dokumentacja fotograficznej obrazuje, że na pojemniku na odpady została umieszczona naklejka informująca właściciela o nieprawidłowościach w zakresie segregacji odpadów. Tego typu forma powiadomienia właściciela nieruchomości nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami i jest akceptowana także w orzecznictwie.

Istotnym jest bowiem, że – wedle oceny organu odwoławczego - niedopełnienie przez właściciela Nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych zostało należycie udokumentowane. Tym samym zaszła przesłanka wydania decyzji określającej opłatę podwyższoną. Zdaniem SKO powiadomienie właściciela nieruchomości nie jest także warunkiem wszczęcia postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 ustawy i wydania decyzji, o której mowa w art. 6ka ust. 3 ustawy, gdyż nic takiego nie wynika z tego przepisu, w którym wyraźnie stwierdza się, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, a więc powiadomienia, jakie sam otrzymuje od podmiotu dokonującego odbioru odpadów. Przepis nie wymaga od organu weryfikacji, czy właściciel nieruchomości został powiadomiony i w jakiej formie to nastąpiło.

Powiadomienie właściciela o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów przypomina jedynie o obowiązku, którego właściciel Nieruchomości powinien być świadomy i do którego przestrzegania jest zobowiązany niezależnie od tego, czy otrzyma w tej sprawie takie przypomnienie czy też nie. Podmiot odbierający odpady komunalne nie ma uprawnień organu podatkowego w zakresie dostępności do danych właścicieli nieruchomości, co powoduje, że nie zawsze jest oczywiste, kto powinien być powiadomiony. Właścicielem nieruchomości może być osoba fizyczna, choć niekonieczne faktyczny właściciel nieruchomości, jednostka nie posiadająca osobowości prawnej i siedziby, jak na przykład wspólnota mieszkaniowa, osoba prawna, nie jest też powszechnie dostępna informacja, czy zarządca nieruchomości sprawuje zarząd powierzony. SKO podkreśliło także, że w orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że nawet minimalna ilość odpadów zbierana z naruszeniem zasad prawidłowej segregacji i jeden tego typu przypadek pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot opłaty w stawce podwyższonej.

Jak wskazało SKO, to naklejka spełnia postulat niezwłocznego poinformowania o stwierdzonych nieprawidłowościach. Korespondencja pisemna, kierowana do właściciela nieruchomości po dokonaniu przed podmiot odbierający odpady czynności zmierzających do ustalenia, kto jest takim właścicielem, jakie są zasady reprezentacji takiego podmiotu, gdzie jest jego siedziba i jaki jest jego adres korespondencyjny, przygotowaniu powiadomienia, nadania go a następnie odbioru przez adresata dotrze po upływie co najmniej kilku dni od daty opróżnienia pojemnika, zatem postulatu takiego nie spełnia. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także podstaw do kwestionowania wiarygodności materiału dowodowego w postaci protokołów czy zdjęć, jako niepochodzącego od podmiotu odbierającego odpady komunalne czy nie dotyczącego Nieruchomości. Dokumentacja została opisana i zweryfikowana przez organ I instancji w zakresie źródła jej pochodzenia.

W ocenie SKO doszło zatem do ziszczenia się przesłanek warunkujących wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych (styczeń 2025 r.), z zastosowaniem wysokości stawki opłaty podwyższonej wynikającej ze wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwały Rady Miejskiej Wrocławia. W rozumieniu art. 6ka u.c.p.g. dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczające jest bowiem wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania zasady segregacji odpadów, który pociąga za sobą obowiązek nałożenia na opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów, za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów.

W świetle obowiązujących przepisów ciężar odpowiedzialności za zawartość pojemnika na odpady obarcza właściciela nieruchomości z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 ustawy), który zobowiązany jest do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, zapewnienia odpowiedniej ilości pojemników i utrzymywania ich w należytym stanie. Wskazać należy, że gmina Wrocław nie przejęła powyższych obowiązków jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Postępowanie w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi toczy się względem właściciela nieruchomości, z której takie odpady pochodzą, jednocześnie ustawodawca nie przewidział konieczności ustalania, jakie konkretnie osoby są odpowiedzialne za wrzucenie odpadów do niewłaściwego pojemnika, w związku z tym nie znajduje uzasadnienia podnoszona przez stronę w odwołaniu okoliczność, że brak segregacji odpadów wynika z niedochowania tego obowiązku przez poszczególnych najemców lokali.

Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 122 O.p. przez nieuznanie, że Organ I instancji naruszył wyżej wymieniony przepis i wydał decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do niezasadnego uznania przez Organ I instancji, że Skarżąca, jako właściciel Nieruchomości nie dopełniła obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o którym mowa w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., a w konsekwencji również do nałożenia na nią opłaty z zastosowaniem stawki podwyższonej, a także przez wydanie decyzji przez Organ II instancji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem, a następnie utrzymaniem w mocy decyzji, w której niezasadnie uznano, że Skarżąca, jako właściciel Nieruchomości nie dopełniła obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
2. 2) art. 191 O.p. przez nieuznanie, że Organ I instancji naruszył wyżej wymieniony przepis i dokonał dowolnej, zamiast swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do niezasadnego uznania przez Organ I instancji, że Skarżąca, jako właściciel Nieruchomości nie dopełniła obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a także przez dokonanie przez Organ II instancji dowolnej, zamiast swobodnej oceny dowodów;
3. 3) art. 233 O.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji niezasadnie skierowanej do Skarżącej;
4. 4) art. 6ka u.c.p.g. przez nieuznanie, że Organ I instancji naruszył wyżej wymieniony przepis i niezasadnie uznał, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
5. 5) art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - pominięcie, że za "właściciela nieruchomości" w rozumieniu u.c.p.g. może być uznany również najemca nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi Spółka podtrzymała dotychczas prezentowaną argumentację.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to zastrzeżenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W niniejszej sprawie decyzja podlega uchyleniu jakkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. Sąd bowiem stwierdził, że podmiot odbierający odpady komunalne nie powiadomił Skarżącej o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co jest – wbrew argumentacji podnoszonej przez SKO - niezbędnym warunkiem wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tj. za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych). Ponadto, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. protokołów z 13 stycznia 2025 r., 14 stycznia 2025 r. i 16 stycznia 2025 r. wraz z załączonymi zdjęciami pozwoliła na stwierdzenie, że w sprawie nie wyjaśniono stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Właściciele nieruchomości zaś zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez selektywną zbiórkę odpadów (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.). Obowiązanymi do ponoszenia ww. opłat są właściciele ww. nieruchomości (art. 6h u.c.p.g.). W przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Stosowną deklarację należy złożyć w ciągu 14 dni od daty zaistnienia jednego z ww. zdarzeń (art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g.). Metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tych opłat określa stosowna uchwała rady gminy (art. 6k ust. 1 u.c.p.g.).

Powyższy organ określa stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy za odbiór odpadów gromadzonych selektywnie (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości (art. 6ka ust. 1 u.c.p.g.). Na podstawie tej informacji organ wykonawczy gminy z urzędu wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w miesiącu (miesiącach), w których nie dopełniono obowiązku ich selektywnej zbiórki (art. 6ka ust. 2 i ust. 3 u.c.p.g.).

Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Przepisami u.c.p.g. objęte są zatem wszystkie podmioty, mające jakiekolwiek uprawnienia do władania nieruchomością lub chociażby tylko faktycznie posiadające nieruchomość.

Pojęcie właściciela nieruchomości obejmuje, zatem podmioty władające nieruchomością m.in. najemców. Zamiarem ustawodawcy było bowiem ulokowanie obowiązków wynikających z u.c.p.g. po stronie podmiotów wytwarzających odpady. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2026 r., sygn. akt I SA/Gd 854/25; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 452/25– orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: CBOSA).

Nie budzi też wątpliwości, że skoro postępowanie w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych kończy się decyzją administracyjną, to zastosowanie znajdą zasady ogólne postępowania podatkowego. W szczególności, zgodnie z art. 120 O.p., organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 O.p.). Z art. 122 O.p. wynika, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.

Nadto organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu (art. 124 O.p.). W myśl art. 125 § 1 O.p. organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 126 § 1 O.p. sprawy podatkowe załatwiane są na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu podatkowego ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.

Według art. 180 § 1 O.p., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 187 § 1 O.p., organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 191 O.p. organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zwieńczeniem przeprowadzonego postępowania podatkowego powinna być decyzja administracyjna, która zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 O.p. zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 210 § 4 O.p.).

Art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek powyższy wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. (a zgodnie z art. 4a ust. 3 u.c.p.g. rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do przepisów wydanych na podstawie ust. 1). Zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2021 r., poz. 906) selektywnie zbiera się: papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

W myśl § 3 rozporządzenia frakcje odpadów, o których mowa w § 1, zbiera się w pojemnikach lub workach, o których mowa w § 2, w sposób zapewniający zabezpieczenie odpadów przed pogorszeniem ich jakości.

Kluczowe w niniejszej sprawie jest, że w ww. art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. sprecyzowano przesłanki formalne i materialne, warunkujące wydanie przez organ decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej. Pierwszą z przesłanek jest przesłanka formalna, tj. powiadomienie przez przedsiębiorstwo o zaistniałym zdarzeniu zarówno wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak i właściciela nieruchomości. Drugą przesłanką (materialną) jest stwierdzenie przez organ w przeprowadzonym postępowaniu braku dopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

W ocenie Sądu nieprawidłowe było w tym zakresie stanowisko SKO, że powiadomienie przez podmiot dokonujący odbioru odpadów komunalnych właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie warunkuje wszczęcia postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. i wydania decyzji, o której mowa w art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. Przeciwnie, powiadomienie takie bowiem musi zostać dokonane zarówno wobec organu, jak i wobec właściciela nieruchomości. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu, którego fragmentu w tym zakresie nie można ignorować.

Sąd przyjął zatem, kierując się wykładnią literalną, że warunkiem wszczęcia przez organ (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) postępowania na podstawie art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., a następnie wydania decyzji, o której mowa w art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., jest – między innymi – powiadomienie przez podmiot dokonujący odbioru odpadów komunalnych właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Brak takiego powiadomienia uniemożliwia podjęcie działań określonych w tych przepisach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2022 r., III FSK 805/22 - CBOSA).

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka formalna wszczęcia wobec Skarżącej postępowania mającego na celu określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w podwyższonej wysokości. Z materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby Spółka została powiadomiona o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W szczególności zaś naklejka na pojemniku na odpady nie może być uznana za powiadomienie w rozumieniu ustawy. Podkreślenia wymaga, że obowiązek i forma zawiadomienia zobowiązanego o dostrzeżonych nieprawidłowościach w podobnych stanach faktycznych, były już wielokrotnie oceniane przez sądy administracyjne, których stanowisko w tym zakresie jest ogólnie jednolite, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to podziela.

Trudno przyjąć, że Spółka, będąca – jak wynika z treści deklaracji - właścicielem Nieruchomości - otrzymała powiadomienie, które nie zostało doręczone na jej adres siedziby podany w deklaracji (znajdujący się w innym województwie), lecz umieszczone w formie naklejki na pojemniku, znajdującym się – wedle ustaleń organów podatkowych – na terenie Nieruchomości położonej we Wrocławiu. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że art. 6ka u.c.p.g. nie reguluje, w jaki sposób przedsiębiorca ma dokonać powiadomienia właściciela nieruchomości. Jednak uznać należy, że skoro ustawowym obowiązkiem przedsiębiorstwa, jako podmiotu odbierającego odpady komunalne, jest powiadomienie właściciela nieruchomości i organu podatkowego, a organ ten na podstawie powiadomienia może wszcząć postępowanie podatkowe, to powiadomienie kierowane przez podmiot odbierający odpady komunalne winno, co do formy, odpowiadać wymogom wynikającym z obowiązującej w postępowaniu podatkowym zasady pisemności (art. 126 § 1 O.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g.).

Skoro bowiem powiadomienie może być faktyczną podstawą prowadzenia postępowania podatkowego, to winno spełniać przynajmniej minimalne standardy formalne wynikające z procedury podatkowej. Jednocześnie, skoro ustawodawca narzuca na przedsiębiorstwo obowiązek powiadomienia organu podatkowego i właściciela nieruchomości, to brak jest podstaw dla rozróżniania formy tego powiadomienia w zależności od tego, do kogo jest kierowane. Zachowanie formy pisemnej powiadomienia kierowanego do właściciela nieruchomości służy przy tym jednocześnie zapewnieniu, wynikającego z art. 123 § 1 O.p., prawa strony do udziału w każdej fazie postępowania podatkowego (tu jeszcze w fazie bezpośrednio poprzedzającej jego wszczęcie), a także umożliwia stwierdzenie, czy doszło do skutecznego doręczenia rzeczonego powiadomienia. Zdaniem Sądu inne formy powiadomienia (np. przez umieszczenie naklejki na pojemniku na odpady) nie zapewniają zachowania przywołanych standardów proceduralnych.

W tym zakresie nie można bez zastrzeżeń zaakceptować poglądu, że dopuszczalne jest przekazanie informacji o przejęciu odpadów, jako niesegregowanych, w każdej formie, która zapewnia zapoznanie się z tą informacją (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2023 r., I SA/Gd 640/23 - CBOSA). W szczególności bowiem w przypadku właściciela nieruchomości niebędącego osobą fizyczną, stosowanie powiadomienia w formie naklejek, zamiast formy pisemnej powiadomienia, może skutkować powstaniem problemu, czy w ogóle i z jaką chwilą doszło do powiadomienia właściciela oraz do zapoznania się z treścią rzeczonego powiadomienia. Stosowanie formy pisemnej eliminuje tego rodzaju kontrowersje i przyczynia się do zachowania uprawnień strony do wzięcia udziału w dalszych czynnościach organu podatkowego, zwiastowanych przez powiadomienie otrzymane od podmiotu odbierającego odpady szczególnie, że adres siedziby właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. wynika wprost ze złożonej przez niego deklaracji.

Podkreślenia wymaga, że powyższe stanowisko co do tego, że nie ma podstaw twierdzenie, że obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zostaje spełniony przez naklejki informacyjne na pojemnikach, został zaaprobowany również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 12 sierpnia 2025 r., III FSK 35/25; z dnia 17 lipca 2025 r., III FSK 52/25; z dnia 19 maja 2025 r., III FSK 1368/24; z dnia 28 lutego 2025 r., III FSK 1173/24; z dnia 30 października 2024 r., III FSK 805/23 - CBOSA).

W konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest dowodu na doręczenie Stronie powiadomienia przez przedsiębiorstwo, to co najmniej przedwczesne było wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 165 § 1 i § 2 O.p. w związku z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., albowiem orzekające w sprawie organy zaniechały dokonania ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie. W ocenie Sądu strona musi mieć zapewnioną realną możliwość zapoznania się z takim powiadomieniem. Nie można tej kwestii pozostawić przypadkowi, czy właściciel nieruchomości, mający siedzibę w innym województwie, odnajdzie naklejkę na pojemniku na odpady. W tym kontekście nie bez znaczenia pozostaje także, że organ I instancji w niniejszej sprawie wywiódł na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że powiadomienie przekazano właścicielowi nieruchomości także przez umieszczenie go w skrzynce pocztowej, co jednak zakwestionowała Spółka podnosząc, że na Nieruchomości brak jest skrzynki pocztowej. Kwestia zawiadomienia powinna być udokumentowana tak, aby nie było wątpliwości co do dokonania tej czynności.

Co więcej, z akt sprawy nie wynika bynajmniej, że podmiot odbierający odpady w stosownej formie powiadomił organ podatkowy o odebraniu odpadów jako zmieszane. Akta sprawy zawierają kopie protokołów i wzory naklejki i ulotki, ale nie wynika z nich aby załączone zostały do jakiegokolwiek dokumentu przewodniego. Nie sposób więc ustalić jak znalazły się w posiadaniu Organu.

Przyjęcie przez organy obu instancji wadliwej wykładni art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. doprowadziło do wadliwego wszczęcia postępowania w sprawie, w którym to postępowaniu niewątpliwie tym samym doszło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 O.p.).

Ponadto, analizy w świetle przepisów O.p wymaga także sposób prowadzenia postępowania, w wyniku którego organy podatkowe wydały wobec Spółki decyzje. Sąd uznał, że w sprawie nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika gdzie sfotografowane pojemniki są umieszczone. Warstwa wizualna znajdujących się w aktach sprawy fotografii pojemników na odpady, mających dowodzić ujawnienia naruszenia obowiązku selektywnej zbiórki odpadów przez Skarżącą nie pozwala ani na identyfikację konkretnej nieruchomości, na której miałyby się znajdować pojemniki, ani nawet na identyfikację miejsca na nieruchomości gdzie miałyby być umieszczone. Umieszczenie danych na zdjęciu, mających identyfikować nieruchomość, na której stwierdzono naruszenia przez podmiot odbierający odpady jest niewystarczające. Wątpliwości budzi także rzetelność sporządzonych w sprawie protokołów.

Wszystkie zostały sporządzone w innych datach niż data stwierdzenia nieprawidłowości, przy czym odstęp wynosi od dwóch do dziesięciu dni. Z żadnego z nich nie wynika, czy zostały sporządzone przez podmiot odbierający odpady lub osobę przez niego upoważnioną. Ponadto, wszystkie zawierają informację o umieszczeniu powiadomienia w skrzynce pocztowej, co wydaje się być niezgodne z rzeczywistością, skoro właściciel nie ma siedziby na Nieruchomości. Wszystkie protokoły podpisane są przez tę samą osobę, jednak bez wskazania jej funkcji czy stanowiska. Nie zawierają oznaczenia podmiotu je sporządzającego. Z powszechnie dostępnych informacji – strona (...) wynika jednoznaczne, że podmiotów odbierających odpady na terenie Wrocławia działa kilka. To na podstawie tych właśnie dokumentów organy podatkowe obu instancji wydały zaskarżone decyzje, obciążając Spółkę opłatą podwyższoną za stwierdzone naruszenia.

To tych dokumentów powinna dotyczyć zatem wnikliwa analiza organów, w kierunku oceny ich prawidłowości, rzetelności i w konsekwencji – także ich wiarygodności. Przytoczone w tym kontekście uzasadnienie SKO (str. 9 zaskarżonej decyzji), że nie ma podstaw do kwestionowania wiarygodności materiału dowodowego w postaci protokołów czy zdjęć, gdyż dokumentacja została opisana i zweryfikowana przez organ I instancji w zakresie źródła jej pochodzenia, jest niewystarczające. Organy podatkowe dysponują bowiem szeregiem środków dowodowych, by istotne z punktu widzenia prowadzonego postępowania okoliczności ustalać. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia, gdy ustalenia organów i zgromadzony materiał dowodowy podważa Strona. W takiej sytuacji, organy podatkowe powinny ocenić, czy konieczne jest podjęcie dalszych czynności procesowych, które służyłyby uzupełnieniu materiału dowodowego w taki sposób, który umożliwiałby jednoznaczne wykazanie istotnych dla sprawy okoliczności.

W niniejszej sprawie jedną z najistotniejszych okoliczności dla ustalenia podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest to, na jakiej nieruchomości ujawniono naruszenie w postaci nieselektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W art. 122 O.p. wyrażono zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą regulacją, w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Zasada ta, tak jak pozostałe zasady ogólne postępowania podatkowego są wiążące dla organów podatkowych tak samo jak inne przepisy O.p. Z kolei zgodnie z art. 187 § 1 O.p. organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższy przepis nakłada więc na organy podatkowe – zarówno pierwszej instancji, jak i organy odwoławcze - obowiązek zebrania materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia obowiązującego stanu prawnego. Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organy nie sprostały.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając decyzje wydane w obu instancjach, jako dotknięte tymi samymi wadami w postaci naruszenia norm prawa procesowego o istotnym wpływie na wynik sprawy oraz na omówionej wyżej niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy.

W związku z uchyleniem decyzji organów obu instancji, ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane przede wszystkim zawiadomić w sposób prawidłowy Skarżącą o niewłaściwej selektywnej zbiórce odpadów komunalnych we wskazanym zakresie. Następnie, powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w szczególności w kierunku precyzyjnego ustalenia miejsca, w którym stwierdzono uchybienie, a które w sposób jednoznaczny pozwoli na przyporządkowanie uchybienia do konkretnej nieruchomości. Kolejno zaś, powinny zakończyć postępowanie w sposób adekwatny do wyników dokonanych w sprawie ustaleń.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł również o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (4762 zł), obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (1145 zł) oraz kosztu poniesionego tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem (3600 zł), wynikające z § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji.