Uzasadnienie
[...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r., poz. 1043) dalej jako: "u.p.o.", podjęła uchwałę z [...] stycznia 2026 r., nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Przedszkola nr [...] "[...]" w [...] przy ul. [...].
E. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) dalej jako: "u.s.g.".
Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalanie. Wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi, tzw. uchwałę intencyjną, podejmowaną na podstawie art. 89 ust. 1 u.p.o.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) dalej: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z treści powyższego przepisu wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Zatem osoba wnosząca skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy powinna wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/12, post. WSA w Gdańsku z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 1/22).
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12). Skarżący musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialną i pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego obowiązki. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt.
Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (por. P. Chmielnicki, u.s.g. Komentarz, WKP 2022, t. 7.2 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę [...] z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Przedszkola nr [...] "[...]" w [...] ul. [...].
Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.p.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący szkołę publiczną jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwy organ sprawujący nadzór pedagogiczny, organ który udzielił zezwolenia na jej założenie oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (art. 89a ust. 1 u.p.o). Powołane przepisy znajdują zastosowanie również do przedszkola publicznego, albowiem stosownie do art. 4 pkt 1 u.p.o. przez szkołę rozumie się również przedszkole.
Likwidacja publicznych szkół (przedszkoli) i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie, składającym się z dwóch etapów: pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły (przedszkola) lub placówki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a drugim - podjęcie uchwały o likwidacji szkoły (przedszkola). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły (przedszkola) lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności mających ostatecznie na celu likwidację, a jej przedmiotem jest wyłącznie informacja o istnieniu określonego zamiaru podjęcia w przyszłości działań, które dopiero będą miały charakter zewnętrzny. Choć wskazuje, która konkretnie placówka może ulec likwidacji, tym niemniej wyłącznie otwiera drogę do jej likwidacji, nie przesądzając ostatecznie w żaden sposób likwidacji.
Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Informuje bowiem, że w przyszłości może zostać wydana odrębna uchwała o likwidacji szkoły (przedszkola), przy czym kwestię tą rozstrzyga w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty.
Uchwała nie jest zatem skierowana do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego i nie wpływa na ich sytuację prawną. Nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Sama uchwała o zamiarze likwidacji szkoły (przedszkola) nie wywołuje w stosunku do podmiotów trzecich konkretnych skutków prawnych, w przeciwieństwie do uchwały o likwidacji szkoły (przedszkola) (por. uchwała NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15 - zachowujących aktualność także w obecnych uregulowaniach prawnych dotyczących likwidacji placówek).
W tej sytuacji nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżacego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała ta wyraża jedynie intencję Gminy i inicjuje proces likwidacji przedszkola. Nie może więc naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., w tym interesów prawnych rodziców dzieci uczęszczających do tego przedszkola.
W konsekwencji Sąd uznał, że charakter prawny zaskarżonej uchwały nie pozwala na uznanie, iż interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., postanowił jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Odnośnie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wyjaśnić trzeba, że podlega on rozpoznaniu wówczas, gdy skarga jest skutecznie wniesiona, tj. nie podlega odrzuceniu. Zatem w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do rozpoznania zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.