Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10.09.2009 r. J. S. zwróciła się do Burmistrza S. o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na drobne [...] ([...] i.t.p.). Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w piśmie z dnia [...].09.2009 r. skierowanym do J. S. (doręczonym w dniu [...].10.2009 r.) przypomniał, jakie wnioski złożyła ona do MOPS we wrześniu 2009 r. (na łączną kwotę [...] zł) i jaką pomoc w tym czasie uzyskała. Ponadto, odnośnie wniosku o pomoc "na drobne [...]" poinformował, że rozpatrzenie tego wniosku będzie możliwe, jeśli wnioskodawczyni wskaże wykonawcę robót i przedstawi ich kosztorys. MOPS nie dysponuje bowiem pracownikami wykonującymi remonty, a wcześniej wnioskodawczyni nie wyraziła zgody na wskazanego przez MOPS [...]. Konieczna jest też aktualizacja wywiadu środowiskowego. Brak wskazania wykonawcy [...] oraz sposobu płatności do [...].10.2009 r. spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W dniu [...].10.2009 r. J. S. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o zasiłek celowy na drobne [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...].11.2009 r. nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione. SKO uznało, że MOPS w S. systematycznie wydaje decyzje w sprawie udzielenia żalącej się pomocy w postaci zasiłku stałego i zasiłków celowych i nie pozostaje w bezczynności. Natomiast do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o naprawę domu przyczyniła się sama wnioskodawczyni, nie podejmując współpracy z organem pomocy społecznej. Nie wykonała bowiem zobowiązania wynikającego z pisma z dnia [...].09.2009 r.
Dodać w tym miejscu należy, że przed rozpatrzeniem przez SKO zażalenia na bezczynność, wniosek J. S. o przyznanie zasiłku celowego "na drobne [...]" został pozostawiony bez rozpoznania, o czym J. S. została poinformowana pismem Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...].10.2009 r. nr [...]. W piśmie tym powołano się na art. 64 § 2 K.p.a. i stwierdzono, że do [...].10.2009 r. nie wpłynęły oczekiwane informacje, wymienione w piśmie z dnia [...].09.2009 r.
W dniu [...].10.2009 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. skierował do J. S. też inne pismo o nr [...], w którym odniósł się do jej kolejnego wniosku, tym razem z dnia [...].10.2009 r., dotyczącego również przyznania zasiłku celowego na drobne [...]. W piśmie tym zobowiązał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku analogicznie jak poprzednio w piśmie z dnia [...].09.2009 r., wyznaczając termin na uzupełnienie do dnia [...].11.2009 r.
Obydwa pisma z [...].10.2009 r. J. S. otrzymała w dniu [...].11.2009 r. i pismem datowanym na dzień [...].11.2009 r. wniosła od nich odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W odwołaniu podniosła, że na jej wnioski o zasiłek celowy na remont domu organ I instancji od trzech lat odpowiada pismami i nie wydaje decyzji, a z powodu braku [...], co zagraża jej zdrowiu i życiu. W jej sytuacji życiowej [...] jest obowiązkiem organu pomocy społecznej, z którego organ się nie wywiązuje. Zaskarżone pisma należy więc potraktować jako decyzje odmowne.
Po skompletowaniu akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...].01.2010 r. nr [...] w oparciu o art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zaskarżonych pism nie można traktować jako decyzje, gdyż cyt. "wydanie przedmiotowych pism było jedynie czynnością materialnotechniczną, a nie miało na celu merytorycznego rozstrzygnięcia spraw i w związku z powyższym brak jest podstaw formalno prawnych do wniesienia odwołania".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła J. S. Opisując swoją sytuację zdrowotną (znaczny stopień niepełnosprawności, niezdolność do pracy) oraz mieszkaniową ([...] i bezczynnością pomocy społecznej) podała podobnie jak w odwołaniu, że na jej wnioski o zasiłek celowy na [...] organ I instancji od trzech lat odpowiada pismami i nie wydaje decyzji, a z powodu braku [...] ulega [...]. W jej sytuacji życiowej [...] jest obowiązkiem organu pomocy społecznej, który we własnym zakresie powinien znaleźć [...] i ustalić z nim [...]. Skargę uważa więc za zasadną.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Na początku wyjaśnienia wymaga kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania, które było przedmiotem zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia. Art. 134 K.p.a. reguluje bowiem dwie instytucje procesowe: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przypomnieć należy, że nie jest możliwe stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wniesione zostało po terminie. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a., bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy.
Sąd wspomina o tym dlatego, że w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnął sprawę "po zapoznaniu się w dniu [...].01.2010 r. z pismem z dnia [...].12.2009 r. zatytułowanym odwołanie". Data [...].12.2009 r. widnieje też na odwołaniu, jako data wpływu do SKO. Gdyby rzeczywiście odwołanie zostało wniesione w dniu [...].12.2009 r., byłoby wniesione po terminie, gdyż pisma będące przedmiotem odwołania skarżąca otrzymała (jak sama twierdzi) w dniu [...].11.2009 r. Sąd doszedł jednak do wniosku, że za datę wniesienia odwołania należy uznać dzień [...].12.2009 r. Taka bowiem data widnieje na odwołaniu, jako dzień jego wpływu do organu I instancji, mimo że tam było adresowane jedynie do wiadomości Burmistrza S. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO posługuje się dwoma datami wniesienia odwołania: raz pisze o dniu [...].12.2009 r., innym razem o dniu [l...].12.2009 r. Nie jest jasne przy tym, czy do SKO odwołanie zostało wniesione osobiście, czy za pośrednictwem poczty. Przyjmując jednak jako datę wniesienia odwołania dzień [...].12.2009 r. (dzień wpływu do organu I instancji) sąd uznał, że zostało ono wniesione w terminie.
Zgodzić należy się natomiast z organem II instancji, że w niniejszej sprawie odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, Lex nr 425381). Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a., czyli z powodu braku przedmiotu zaskarżenia.
Niewątpliwie decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 K.p.a., jest decyzją wadliwą. W orzecznictwie przyjmuje się również, że pismo właściwego organu, nawet gdy nie zawiera wszystkich składników decyzji przewidzianych w tym przepisie, może być uznane za decyzję, gdy zawiera co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie i podpis upoważnionego pracownika (np. wyrok NSA z dnia 22.09.1981 r., SA 791/81, ONSA 1981/2/91). Zaskarżone odwołaniem pisma Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...].10.2009 r. nie spełniają nawet tych minimalnych warunków, aby można byłoby uznać je za decyzje lub łącznie za jedną decyzję administracyjną (pomijając już fakt, że drugie z tych pism o numerze [...] dotyczyło odrębnego wniosku skarżącej z dnia [...].10.2009 r., mimo że w tym samym przedmiocie). Oba pisma nie zawierają bowiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 104 K.p.a.), jaką przedstawiła organowi skarżąca we wniosku z dnia [...].09.2009 r., ponowionym w dniu [...].10.2009 r. Jedno z tych pism informuje o pozostawieniu wniosku z dnia [...].09.2009 r. bez rozpoznania, a drugie wzywa do uzupełnienia wniosku z dnia [...].10.2009 r. Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca zdaje się w odwołaniu łączyć te dwa postępowania, z których wcześniejsze zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...].09.2009 r. Żadne z tych pism nie odmawiało lub też nie przyznawało skarżącej zasiłku celowego na remont domu.
Zdaniem sądu, jeśli skarżąca nie może uzyskać orzeczenie rozstrzygającego o istocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na [...], co podnosiła zarówno w odwołaniu jak i w skardze do sądu, powinna korzystać ze środków zaskarżenia przewidzianych na wypadek bezczynności organu. Z zażalenia na bezczynność organu I instancji skarżąca już zresztą skorzystała, lecz po odmowie potwierdzenia bezczynności tego organu przez SKO w postanowieniu z dnia [...].11.2009 r. nr [...], skarżąca nie wystąpiła już ze skargą na bezczynność organu I instancji do sądu administracyjnego, w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tylko bowiem w takim przypadku sąd mógłby skontrolować, czy żądanie usunięcia braków wniosku o zasiłek celowy na [...] - poprzez wskazanie [...] - było zasadne na gruncie art. 64 § 2 K.p.a. i czy w związku z niewykonaniem tego żądania przez skarżącą organ był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czy też czyniąc tak pozostaje w bezczynności.
Wobec faktu, że skarga wniesiona do sądu w sposób wyraźny jako przedmiot zaskarżenia wskazywała postanowienie SKO o niedopuszczalności odwołania, a nie bezczynność organu I instancji, z podanych wyżej powodów, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu sąd orzekł w oparciu o art. 250 P.p.s.a.