Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] m2 w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] – w części dotyczącej nieruchomości wydzielonej z działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha.
Z ustaleń organu nadzoru wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej obecnej działki nr [...] zwrócili się J. i J. T. powołując się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2007 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] marca 1959 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] listopada 1955 r. w części dotyczącej działek o łącznej powierzchni [...] ha. Powyższymi orzeczeniami uznano, że nieruchomość "[...]" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i tym samym uległa ona przejęciu na rzecz Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu powołanej decyzji z [...] września 2007 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzono, że kontrolowane orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wydane bez uprzedniego wniosku dawnego właściciela nieruchomości. W związku z wyłączeniem możliwości wydania orzeczenia rozstrzygającego o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. na wniosek strony należało przyjąć, że kwestionowane orzeczenia są dotknięte wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego.
W związku z tym nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Gminy O., gdyż nieruchomości te, nie stanowiąc własności Skarbu Państwa, nie podlegały działaniu ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przedmiotowe nieruchomości nadal stanowiły własność spadkobierców L.M.. Powołanymi w uzasadnieniu decyzji postanowieniami, o stwierdzeniu nabycia spadków oraz aktem notarialnym z [...] marca 2007 r. rep. [...] ostateczne prawo do spadku po dawnym właścicielu nabyli J. i J.T., T.S. i J.S.. Nieruchomość objęta wnioskiem o stwierdzenie w części nieważności decyzji komunalizacyjnej wchodziła w skład gruntów [...]. Majątek ten nie stanowił mienia ogólnonarodowego więc nieruchomość ta nie mogła stanowić przedmiotu komunalizacji na rzecz gminy O. w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę (...).
W konsekwencji tych ustaleń organ nadzoru orzekł, że kontrolowana decyzja w określonej części, obarczona jest wadami, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie organu nadzoru podstawę prawną decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] niezaprzeczalnie stanowi orzeczenie PWRN w P. z [...] marca 1955 r. nr [...], utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z [...] marca 1959 r., które zostało unieważnione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z powyższego wynika, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie własności opisanej w niej nieruchomości, w części dotyczącej działki nr [...], w rażący sposób narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę (...), choć wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej w chwili komunalizacji nieruchomości nie był podważony, to stwierdzenie nieważności orzeczenia PWRN w P. oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa, na podstawie których powstał, sprawiło, że stan ujawniony w księdze wieczystej przestał odpowiadać rzeczywistemu stanowi prawnemu. Uwzględniając powyższe organ nadzoru podtrzymał stanowisko, iż decyzja Wojewody [...] z [...].12.1994 r., w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2010 r. gmina O. zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji Wojewody [...] nr: [...] z dnia [...] grudnia 1994r. stanowiło rażące naruszenie prawa;
- 2) naruszenie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że w/w decyzja Wojewody [...] rażąco naruszała powyższy art. 5 ust 1;
- 3) naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy wnoszący o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] posiadają legitymację strony;
- 4) naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że artykuł ten ma zastosowanie w sprawie niniejszej;
- 5) naruszenie art. 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji nienależącej do właściwości organów administracji publicznej sprawy własności spornej nieruchomości z uwzględnieniem stanu prawnego z dnia 27 maja 1990r.
- 6) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 K. p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy: niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności przez:
- a) niewyjaśnienie czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną była nieruchomością ziemską, która na podstawie art. 2 ust. 1 lit, e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.
- 13) przeszła z dniem 13 września 1944 r. z mocy prawa na własność Państwa, a w razie ustalenia negatywnego w tym zakresie,
- b) niewyjaśnienie czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną była nieruchomością rolną, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz.
- 71) w wersji pierwotnej, która to nieruchomość przeszła z dniem 5 kwietnia 1958 r. na własność Państwa, a w razie negatywnego ustalenia w tym zakresie,
- c) niewyjaśnienie, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną nie stała się własnością Skarbu Państwa na skutek zasiedzenia w 1972 r., na skutek objęcia jej we władanie w wyniku wniosku I.M. z dnia [...] października 1952 r. lub najpóźniej w 1981 r. w wyniku wpisania w 1961 r. Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości,
- 7) naruszenie art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.) przez uchylenie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego domniemania, że prawo własności Gminy O. jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
- 8) naruszenie art. 341 k. c. przez uchylenie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego domniemania, że posiadanie nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną jest zgodne ze stanem prawnym i że zgodnie ze stanem prawnym było władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa - poprzednika skarżącej.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...] ewentualnie o uchylenie tych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jak i poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...] marca 2010 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Organ nadzoru uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę O. własności opisanej w niej nieruchomości, w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Takie stanowisko organ nadzoru oparł na ustaleniu, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa a zatem nie podlegała działaniu ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Takie zaś ustalenie organ nadzoru wywiódł na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2007 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] marca 1959 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] listopada 1955 r.. Orzeczeniem tym uznano, że nieruchomość "[...]" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i tym samym uległa ona przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość wchodziła w skład gruntów [...].
Stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowa nieruchomość, objęta kontrolowaną decyzją komunalizacyjną nie przeszła na własność Skarbu Państwa należy uznać za przedwczesne.
Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17, ze zm.) przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach b, c, d i e, w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Stwierdzenie więc nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany na mocy dekretu z 6.09.1944 r. o reformie rolnej.
Należy więc stwierdzić, że organ nadzoru błędnie uznał, że do przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło na podstawie obecnie wyeliminowanych z obrotu, orzeczeń nacjonalizacyjnych tj. orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...].03.1959 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia PWRN w P. z [...].11.1955 r., gdyż w trybie reformy rolnej przejście prawa własności nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym następowało z mocy prawa.
Natomiast ustalenie czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej powinno nastąpić w postępowaniu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie § 5 powołanego rozporządzenia stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że nie doszło do przejścia prawa własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (vide; uchwała 7 sędziów NSA z 10.01.2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, wyrok SN z 15.10.2002 r. sygn. akt I A Ca 423/02, uchwała SN z 18.05.2011 r. sygn. akt III CZp 21/11).
Dopiero więc wydana w omawianym postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast okoliczność, że ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2007 r. stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] marca 1959 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia PWRN w P. z [...].11.1955 r., nie ma znaczenia dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że powołana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2007 r. została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych orzekających o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. Przedmiotem tego postępowania nieważnościowego nie było zaś ustalenie czy nieruchomość "[...]" podpadała, czy też nie pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z 6 września 1944 r..
Nie można więc uznać, że powołana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2007 r. rozstrzygnęła definitywnie o tym czy Skarb Państwa nabył w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej [...], w skład którego wchodziła działka gruntu objęta kontrolowaną decyzją komunalizacyjną.
W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że organ nadzoru bezzasadnie przyjął, iż stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych wywołało ten skutek prawny, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa i nie podlegała działaniu ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające (...) i co w konsekwencji powodowało, że decyzja komunalizacyjna w kwestionowanej części, rażąco naruszała prawo i uzasadniała stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] marca 2010 r. zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia ich uchylenie.
Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...].12.1994 r. organ nadzoru uwzględni przedstawioną powyżej ocenę.
Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.