Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1659/12

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy
2. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] stanowiącej nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej o numerze wskazanym w aktach sprawy, położoną w W. w rejonie ulic [...] na działki: nr [...] o pow.[...] - umorzyło postępowania odwoławcze.
3. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...], i wskazał, że należy ustanowić służebność gruntową na prawie własności/użytkowania wieczystego na projektowanej działce nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela/użytkownika wieczystego projektowanej działki nr [...] polegającą na prawie dojścia i dojazdu od strony ul. [...] w sposób wykazany na mapie, w uzasadnieniu podając, że podział następuje w związku z rozpatrywaniem wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Zgodnie z danymi Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 2011 r. nieruchomość opisana jako działki nr [...] jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie K.
4. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrując odwołanie K. i analizując akta sprawy stwierdziło, że K. nie jest stroną w tym postępowaniu. Stroną w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy podział. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 605/10, LEX nr 750869, "Interes prawny stron w postępowaniu podziałowym wynika z własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy podział. Nie można uznać za stronę takiego postępowania osoby, która nie ma do nieruchomości żadnego tytułu prawnego, lecz jest dopiero zainteresowana jego uzyskaniem - bowiem zdarzenie przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie może stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony". W niniejszej sprawie, jak stwierdził organ, właścicielem działki nr [...] - przed podziałem - jest Skarb Państwa w trwałym zarządzie K. W komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami Ewy Bończak-Kucharczyk podniesiono, że "Trwały zarząd w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r. I SA 2372/02, LEX nr 159015).

Zdaniem organu, w trwały zarząd może zostać oddana nieruchomość będąca własnością lub będąca w wieczystym użytkowaniu podmiotu oddającego ją w trwały zarząd, a przy tym - zgodnie z art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość taka może zostać oddana w trwały zarząd jedynie jednostce organizacyjnej należącej do podmiotu oddającego nieruchomość w trwały zarząd. Zatem nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa (albo będąca w wieczystym użytkowaniu Skarbu Państwa) może zostać oddana w trwały zarząd jedynie państwowej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Analogicznie nieruchomość stanowiąca własność określonej jednostki samorządu terytorialnego (lub oddana w użytkowanie wieczyste tej jednostce samorządu terytorialnego) może zostać przez tę jednostkę oddana w trwały zarząd tylko należącej do niej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej.

Jednocześnie, jak stwierdził organ, z art. 60a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w sprawach dotyczących podziału nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w trwały zarząd K., organem reprezentującym Skarb Państwa jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa.

A skoro, zdaniem organu, K. nie nie może być stroną w postępowaniu o podział nieruchomości, to również nie może skutecznie udzielić pełnomocnictwa innemu podmiotowi do reprezentowania K. w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

1. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron
2. 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K.; zarzucając naruszenie przepisów:
3. 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa w związku z art. 60 a ust. 1, art. 60 a ust. 2 pkt 10 i art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493, z późn. zm.) oraz w związku z art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. g ustawy o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 337, poz. 1505, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że K. nie jest stroną w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości będącej w trwałym zarządzie K.
4. 2. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 kpa w ten sposób, że organ umorzył postępowanie odwoławcze błędnie uznając, że odwołująca się K. nie jest stroną w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości będącej w trwałym zarządzie K. -
5. - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
6. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
7. 3. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – M. poparł w całości skargę i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało błędnej interpretacji art. 60 a ust. 2 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem z przepisu tego wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących m. in. podziału nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd, natomiast czynności takie w odniesieniu do nieruchomości będących w trwałym zarządzie może realizować trwały zarządca, analogicznie jak w art. 60 ust. 2a pkt 3 tej ustawy.
8. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

1. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania K. od decyzji Prezydenta W. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - umorzyło postępowania odwoławcze.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość objęta [...], opisana jako działki nr [...] jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie K., a podział działki nr [...] ma na celu wydzielenie gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości [...], w związku z wnioskiem złożonym w trybie art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości.

Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa można dokonać z urzędu, po zasięgnięciu opinii odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zgodnie zaś z art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw - może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Przyznać należy rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., które w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r. I SA 2372/02, LEX nr 159015 oraz komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdziło, że trwały zarząd w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną, bowiem wynika to wprost z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną."

Należy jednakże zauważyć, że zgodnie z art. 60 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na: (1) potrzeby [...], Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, (2) potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów - gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. Zgodnie natomiast z art. 60 a ust. 2 pkt 10 tej ustawy, w ramach gospodarowania minister właściwy do spraw Skarbu Państwa: (...) podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Z przepisu tego jednoznacznie wynika, jak słusznie podniesiono w skardze i w odpowiedzi na skargę Ministra Skarbu Państwa, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, lecz w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd. Jeśli zaś nieruchomość została oddana w trwały zarząd - czynności tych dokonuje jednostka, której w trwały zarząd oddano nieruchomość.

I w tym zakresie należy przyznać słuszność stronie skarżącej.

Zauważyć również należy, że ustawodawca w art. 60 ust. 2 a ustawy o gospodarce nieruchomościami zdecydował, że jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1, czyli. m.in. Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny, wykonując trwały zarząd nieruchomości: (1) dokonują czynności faktycznych i prawnych związanych z utrzymaniem tych nieruchomości; (2) współpracują z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa oraz z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego; (3) podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości.

Nie można zatem podzielić poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że K. nie jest stroną postępowania o podział działki będącej w jej trwałym zarządzie, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, że czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w odniesieniu do nieruchomości będących w trwałym zarządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów centralnych i wojewódzkich – realizuje trwały zarządca, zgodnie z art. 60 a ust. 1 i 2 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak samo jak określono to w art. 60 ust. 2 a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem Sądu, mający zastosowanie w sprawie przepis art. 60 a ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo zinterpretowany, a przez odmowę przyznania trwałemu zarządcy nieruchomości, czyli K. - przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości będącej w jej trwałym zarządzie, naruszono art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

1. IV. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu.
2. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.