Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania B. P. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wpisującą do rejestru zabytków zespół budynków W. w W. wraz z otoczeniem, położony w W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. wpisał do rejestru zabytków zespół budynków dawnej W. w W. wraz z terenem, składający się z: [...]. W wyniku odwołania S. w W., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił ww. decyzję z przyczyn formalno-prawnych (naruszenie dyspozycji art. 7, art. 101 § 1 i 3 oraz art. 107 § 3 kpa) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto, organ drugiej instancji wskazał w swojej decyzji konieczność sprecyzowania w toku ponownego rozpatrywania sprawy, czy teren zespołu budowlanego winien zostać wpisany do rejestru jako posiadający samoistne wartości zabytkowe, czy jako otoczenie ww. zespołu, a także stwierdził potrzebę właściwego ustalenia adresów poszczególnych budynków tego zespołu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. w dniu [...] lipca 2008 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie wpisania z urzędu do rejestru zabytków zespołu budynków W. w W., powstałego wg projektu J. K., wraz z otoczeniem, położonego w W., który składa się z budynków wzniesionych w latach 1924-1935: [...].
W punkcie 2 orzeczenia decyzji stwierdzono, iż wpisem obejmuje się budynki oznaczone na załączonej mapie ewidencyjnej, położone na działkach: [...]. W punkcie 3 orzeczenia wyznaczono strefę otoczenia zabytkowego zespołu w celu ochrony wartości widokowych oraz ochrony przed oddziaływaniem czynników zewnętrznych w granicach działki [...]. Natomiast w punkcie 4 orzeczenia wskazano, że obiekty zaznaczono na załączonym planie linią w kolorze czerwonym, granice otoczenia oznaczono linią w kolorze zielonym.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania B. P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzając, iż jest ona zasadna pod względem merytorycznym i nie narusza prawa.
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (ust. 1), w powyższym trybie do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (ust. 2).
Zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego sanującego uchybienia dyspozycji art. 101 § 1 i 3, które były przyczyną uchylenia wcześniejszego orzeczenia.
Podstawą decyzji o objęciu ochroną konserwatorską przedmiotowego zespołu budynków było rozpoznanie zabytku w oparciu o materiał dowodowy w postaci: kart ewidencyjnych poszczególnych budynków, sporządzonych w latach 1999-2006 oraz katalogu prac J. K. w opracowaniu[...]., a zatem zdaniem organu argument skarżącego dotyczący niewłaściwego rozpoznania przedmiotu wpisu do rejestru zabytków jest nie trafny.
Organ wskazał, że w uzasadnieniu orzeczenia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wykazał, iż fakt zabytkowego charakteru zespołu budynków dawnej W. w W. jest oczywisty i niepodważalny. Jednocześnie teren ww. zespołu został właściwie zdefiniowany jako otoczenie zabytku, zgodnie z art. 3 pkt 15 ww. ustawy, i jako taki wpisany do rejestru zabytków w granicach działki nr ewid. [...].
Nawiązując do uwag skarżącego organ stwierdził, że betonowa płyta przy budynku przy ul. [...], będąca zadaszeniem dla nieużytkowanego składu opałowego stanowi integralną część wyżej wskazanego budynku. Świadczy o tym załączony do akt sprawy rzut piwnic, na którym widać, że skład opałowy oraz komórki lokatorskie mieszczą się w granicy fundamentowania przedmiotowego budynku, a zatem nie są elementami wtórnymi wobec jego struktury. Tym samym niewłaściwym jest rozważanie ich samoistnych wartości zabytkowych.
Ponadto wskazano, iż odnosząc się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji słusznie stwierdził, że pomimo faktu nieprawidłowego wydzielenia nieruchomości na działce nr [...], skutkującego wyłączeniem części kondygnacji podziemnej budynku położonego przy ul. [...], pozostającej poza obrysem murów zewnętrznych, wpis do rejestru zabytków obejmuje całość struktury zabytkowego obiektu, który obecnie zlokalizowany jest na obszarze dwóch działek: nr [...].
Oznacza to, zdaniem organu, że w obecnie budynek, ze wszystkimi swoimi elementami stanowi współwłasność wynikającą z prawa do władania nieruchomościami, w postaci ww. działek ewidencyjnych. Wobec powyższego należy stwierdzić, że fakt istnienia kilku właścicieli obiektu wpisanego do rejestru zabytków, nie stanowi przeszkody w sprawowaniu opieki nad zabytkiem, która jest ustawowym obowiązkiem właścicieli, poszczególnych części zarówno budynku przy ul. [...], jak i całego zespołu budowlanego W. w W. Na przedmiotową decyzję obszerną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. P. wnosząc o jej odrzucenie w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści.
Sąd uznał, że obie wydane w sprawie decyzje obarczone są wadą, która na mocy art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. W niniejszej sprawie zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak i organ I instancji prowadzili bowiem postępowanie czyniąc jego stronami osoby nieżyjące zarówno w dacie jego wszczęcia, jak i wydania kontrolowanych decyzji. Wskazać należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa. Z zasady tej wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Stosownie do art. 109 § 1 kpa organ doręcza decyzję administracyjną na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tym orzeczeniem, bowiem z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się skutki prawne przewidziane w kpa.
Zauważyć należy, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z treścią art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Wobec czego w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ administracyjny, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych wezwie następców prawnych zmarłej strony do zajęcia jej miejsca w postępowaniu (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu nie jest możliwe oraz nie zachodzą wymienione w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to organ powinien - na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa - zawiesić postępowanie.
Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej - która w danym momencie nie miała już przymiotu strony - powoduje, że decyzja taka jest obarczona wadą nie podlegającą konwalidacji i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu. Tak więc nałożony na organ obowiązek ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma - w świetle art. 156 § 1 kpa - szczególne znaczenie. Naruszenie w/w przepisu stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak i organ I instancji skierowali odpowiednio decyzje z dnia [...] maja 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2008 r. do zmarłych:[...]. Ponadto organ II instancji skierował w/w decyzję z dnia [...] maja 2009 r. do osób zmarłych po wydaniu decyzji przez organ I instancji tj.[...]. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej winni być następcy prawni zmarłych stron postępowania, ale zaskarżone rozstrzygnięcie organu skierowane zostało do osób już nieżyjących.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał ich merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.