Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 22 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Sz 399/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Polickiego i Miasta S. z siedzibą w S. (organ I instancji) z [...] października 2025 r. w sprawie przyznania M. M. (wnioskodawca) płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.

W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskodawca [...] czerwca 2023 r. wystąpił do organu I instancji o przyznanie: podstawowego wsparcia dochodów - 2023 na powierzchni 73,04 ha, płatności redystrybucyjnej - 2023 na powierzchni 73,04 ha, płatności do krów, płatności do bydła, płatności dobrostan krów mamek - system otwarty oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt.

Organ I instancji przyznał wnioskodawcy:

1. - płatność z tytułu podstawowego wsparcia dochodów - 2023 w wysokości [...] zł;
2. - płatność redystrybucyjną - 2023 w wysokości [...] zł;
3. - płatność do krów w wysokości [...] zł;
4. - płatność do bydła w wysokości [...] zł;
5. - płatność dobrostan krów mamek - system otwarty w wysokości [...] zł;
6. - kwotę [...]zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt.

Organ zgodził się z organem I instancji.

Według ustaleń organu, powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosiła 72,71 ha a powierzchnia wykluczona z płatności 0,33 ha.

Organ nawiązał do:

1. - art. 25 ust. 1, ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U.2024.1741 ze zm. - ustawa o Planie Strategicznym);
2. - art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.187 ze zm. - rozporządzenia 2021/2116).

Odnotował, że w myśl rozporządzenia delegowanego 2022/1172 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz.U.UE.L.2022.183.12 ze zm. - rozporządzenie 2022/1172) "działka referencyjna'' oznacza wyznaczony obszar, geograficzny z niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym, zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia 2021/2116. Działka referencyjna zawiera jednostkę gruntu reprezentującą powierzchnię użytków rolnych, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2021/2115 ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.1 ze zm. - rozporządzenie 2021/2115).

W stosownych przypadkach działka referencyjna zawiera również grunty nierolnicze uznane przez państwa członkowskie za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116. Działki referencyjne służą jako podstawa do wspierania beneficjentów w składaniu wniosków geoprzestrzennych w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia 2021/2116.

Organ stwierdził, że dokonując analizy wyznaczonej przez wnioskodawcę granicy działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej na załącznikach graficznych oraz informacji zawartych w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli:

1. - działka A o powierzchni zadeklarowanej 9,46 ha podlegała pomniejszeniu do 19,43 ha;
2. - działka B o powierzchni zadeklarowanej 53,58 ha do 53,28 ha.

Ogólna suma wykluczeń wyniosła 0,33 ha.

Organ zaznaczył, że oceny powierzchni trwałych użytków zielonych dokonano na podstawie aktualnej ortofotomapy, obrazującej stan faktyczny na gruncie w dacie [...] maja 2023 r. Na ortofotomapie widoczne są obszary, którym jednoznacznie nie można przypisać kwalifikacji do płatności tj. trwałe użytki zielone, gdyż są to obszary zadrzewień (zaznaczone na mapie kolorem niebieskim). Powierzchnia zakwalifikowana do płatności jako trwały użytek zielony nie została pomniejszona o obszary zacienione. Widoczne na ortofotomapie z 2023 r. trwałe wyłączenia oraz obszary nieużytkowane jako trwałe użytki zielone nie podlegały zaliczeniu do powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Kolor fioletowy obrazuje obszar zakwalifikowany do płatności, a kolor niebieski wyłączony z płatności.

Organ motywował, że grunty zgłaszane do płatności powinny być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy. Wnioskodawca powinien corocznie dokonywać weryfikacji w terenie i zgłosić do płatności obszar faktycznie uprawiany. Ponadto wnioskodawca był w stanie sam ustalić powierzchnie wyłączone na potrzeby ubiegania się o przyznanie płatności. Miał obowiązek podczas składania wniosku wyrysować powierzchnię uprawianą zgodnie ze stanem faktycznym.

Organ podkreślił, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada każdy rolnik. Powinien on - jako beneficjent i osoba bezpośrednio zaangażowana w prowadzenie działalności rolniczej na deklarowanym do wsparcia areale - najlepiej wiedzieć, jaki grunt użytkuje rolniczo zgodnie z wymogami wnioskowanej płatności.

Co ważne zdaniem organu, z porównania powierzchni deklarowanej w 2023 r. i deklarowanej aktualnie wynika, że fragmenty działek wykluczone z płatności na 2023 r. nie są już deklarowane. Zatem wnioskodawca wiedział, które fragmenty wychodzą poza MKO (maksymalny obszar kwalifikowany).

Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów, świadczących o tym, że działki były użytkowane na całej deklarowanej powierzchni.

W ocenie organu, przeprowadzenie oględzin było niezasadne z uwagi na upływ czasu. Od dnia, w którym złożono wniosek o płatność na 2023 r., stan faktyczny nieruchomości uległ naturalnym zmianom, co uniemożliwia rzetelne ustalenie jej stanu w okresie, do którego odnosi się decyzja. Wzrost roślinności, naturalne procesy wegetacji, ewentualne zabiegi agrotechniczne wykonane po spornym okresie, a także czynniki klimatyczne sprawiły, że oględziny nie dostarczyłyby wiarygodnych informacji na temat sposobu utrzymania gruntu w danym roku kalendarzowym.

Wnioskodawca oświadczył, że zlecił wykonanie opracowania mapy działki z opisem użytkowania poszczególnych części. Jednak nie złożył takich dokumentów do dnia wydania decyzji.

Także przesłuchanie pełnomocnika wnioskodawcy na okoliczność stanu faktycznego w 2023 r. było niecelowe, bowiem wnioskodawca niewątpliwie ma wiedzę o tym, jakie tereny użytkował rolniczo.

Organ podkreślił, że przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku ocenił poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy, mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych, oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Pomiar został wykonany na podstawie ortofotomapy, będącej elementem systemu LPIS i stanowiącej podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstałej ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych przetworzonych do postaci metrycznej. Ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, a tym samym podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.

W przypadku pomiaru na ortofotomapie nie występuje błąd tolerancji pomiaru, skutkiem czego pomiar ten jest bardziej dokładny niż pomiar wykonany w terenie za pomocą GPS. Ortofotomapy działek ewidencyjnych prezentują w sposób rzeczywisty i czytelny stan pokrycia oraz zagospodarowania terenu. Przy tym wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne.

Ustalenie powierzchni działek przez kontrolę administracyjną polega na wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), zawierającym materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy) oraz geograficznego systemu informacji (GIS), obejmującego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest określona uprawa. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie MKO, które stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności.

W podsumowaniu organ stwierdził, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji było wystarczające i nie było potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu.

W konsekwencji powierzchnia 0,33 ha podlegała wykluczeniu z płatności.

Zgodnie z § 45 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U.2025.1186 - rozporządzenie w sprawie płatności bezpośrednich) płatność przysługiwała wnioskodawcy do powierzchni stwierdzonej 72,71 ha według stawki 502,35 zł.

Odnosząc się do płatność redystrybucyjnej, organ zwrócił uwagę na art. 27 ust. 1, ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym. Argumentował, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na 2023 r. do podstawowego wsparcia dochodów wynosiła 38,71 ha, powierzchnia deklarowana kwalifikowana do tej płatności 38,71 ha. Zatem płatność redystrybucyjna przysługiwała wnioskodawcy do powierzchni gruntów nie większej niż 30 ha. Stawka płatności redystrybucyjnej została określona na [...] zł.

W przypadku płatności związanej z produkcją zwierząt gatunku bydło domowe organ powołał się na:

1. - art. 25 ust. 1, art. 29 ust. 3 pkt 1, ust. 4 ustawy o Planie Strategicznym;
2. - § 16, § 46 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich.

Tłumaczył, że wnioskodawca zadeklarował do płatności 21 sztuk bydła. Kontrola administracyjna pozwoliła ustalić, że do płatności kwalifikowało się 15 sztuk. Do płatności do bydła kwalifikuje się bydło domowe, których wiek w dniu 15 maja 2023 r. nie przekracza 24 miesięcy, tj. zwierzęta urodzone najpóźniej 15 maja 2023 r. Zatem urodzone 27 maja 2023 r. nie spełniały warunku dotyczącego wieku. W odniesieniu zaś do jednego zwierzęcia przed dniem wydania decyzji nie wykonano obowiązkowego zgłoszenia w systemie IRZ. Unieszkodliwiono zwłoki 5 lipca 2023 r. Padnięcie nie zostało zgłoszone zgodnie z art. 26 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U.2026.591) w terminie 7 dni od dnia wystąpienia danego zdarzenia. Wobec tego w tym przypadku zwierzę nie przebywało w siedzibie stada należącej do wnioskodawcy przez wymagane 30 dni od dnia złożenia wniosku.

W następstwie organ przyjął, że przedeklarowana liczba zwierząt (zwierzęta niezakwalifikowane) to 5 sztuk. Kara administracyjna wynikała z iloczynu kwoty obliczonej jako iloczyn zwierząt zadeklarowanych do płatności i stawki do tej płatności oraz stosunku zwierząt niezakwalifikowanych do liczby zwierząt zadeklarowanych do tej płatności w myśl § 46 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich..

Na gruncie płatności związanej z produkcją do zwierząt gatunku bydło domowe - do krów organ przypomniał:

1. - art. 25 ust. 1, art. 29 ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 7, art. 48 ust. 1 pkt. 3 ustawy o Planie Strategicznym;
2. - § 16 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich.

Wyjaśnił, że rozważana płatność do krów jest przyznawana maksymalnie do 20 sztuk zwierząt i do takiej ilości zwierząt płatność została przyznana wnioskodawcy, według stawki jednostkowej 439,41 zł.

Z kolei w odniesieniu do płatności do ekoschematu - dobrostan zwierząt organ zwrócił uwagę na:

1. - art. 36 ustawy o Planie Strategicznym;
2. - art. 65 ust. 4 lit. f rozporządzenia 2021/2116;
3. - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach schematów na rzecz dobrostanu zwierząt w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na łata 2023-2027 (Dz.U.2025.97 ze zm.).

Wyjaśnił, że liczba stwierdzonych zwierząt w ramach dobrostan krów - mamek - system otwarty stanowiła 41,27 sztuk, zgodnie z wnioskiem. Jednostkowa stawka płatności 395,20 zł.

Natomiast w związku z § 37 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia dobrostanowego wysokość kwoty przeznaczonej na refundację kosztów poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt nie może przekraczać 15% wypłaconej płatności dobrostanowej w ramach danego wariantu i nie może być wyższa niż 1200 zł w odniesieniu do jednego gatunku. W następstwie kwota kosztów transakcyjnych wyniosła 1.200 zł.

M. M. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu.

Zarzucił naruszenie:

1. - art. 7, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691 - K.p.a.) przez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnej mapie (mapa nie jest opatrzona datą), gdy faktycznie miejsca zaznaczone na mapie kolorem niebieskim są na bieżąco utrzymywane (podobnie jak pozostało część działki) jako trwałe użytki zielone w rozumieniu ustawy o Planie Strategicznym, zaś zmiana powierzchni deklarowanej wynikała z obawy nałożenia bezpodstawnych sankcji i bezsilności skarżącego w obliczu konsekwentnego, nieuzasadnionego nieuznawania argumentów;
2. - art. 81a § 1 K.p.a. z powodu rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego;
3. - art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, bowiem warunki przyznania płatności zostały ocenione przez organy na podstawie mapy obrazującej stan działki na [...] maja 2023 r., podczas gdy istotny był dzień nie wcześniejszy niż [...] maja 2023 r.;
4. - art. 2 pkt 29 ustawy o Planie Strategicznym, gdyż zakwestionowany przez organy obszar jest "na bieżąco wykaszany a ewentualne występująca na terenie działki roślinność stanowi tzw. samosiejki, służące, jako pokarm dla bydła, zaś zarastanie związane jest m.in. z faktem, iż wykaszanie odbywa się zgodnie z przyjętym i zaakceptowanym planem raz w roku i to w okresie znacznie późniejszym niż wskazana przez organ data wykonania mapy, a ewentualne samosiejki stanowiły naturalnie użytkowany obszar, stanowiąc pokarm dla bydła";
5. - art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. ze względu na brak uzasadnienia faktycznego w zakresie: - "w jaki sposób na podstawie ortofotomapy wklejonej do treści decyzji uznano, że obszar zaznaczony na niebiesko to zadrzewienia, a nie jak twierdzi strona samosiejki wykorzystywane jako karma dla bydła (a więc trwały użytek zielony) - podczas gdy z obrazu tego nie sposób wysnuć takiego wniosku";
6. - odmowy przeprowadzenia kontroli na miejscu;
7. - wyliczenia powierzchni wyłączonej na podstawie mapy (oznaczenia szerokości i długości każdej części wyłączanego obszaru ze wskazaniem skali mapy);
8. - art. 10 ustawy o Planie Strategicznym, skoro organy nie przeprowadziły kontroli na miejscu;
9. - art. 22, art. 66 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4 ustawy o Planie Strategicznym w rezultacie pominięcia daty, na którą mapa ma obrazować stan działki;
10. - art. 7a § 1 K.p.a. w efekcie rozstrzygnięcie wątpliwości co do przepisów prawa na niekorzyść skarżącego;
11. - art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o Planie Strategicznym, § 16 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich, bowiem nie miał znaczenia "stan urodzeń na dzień 15 maja roku, w którym złożony jest wniosek", ale istotny był dzień złożenia wniosku.

W następstwie formułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu prezentowanego stanowiska skarżący akcentował, że ani ortofotomapa, ani obraz z systemu nie są oznaczone datą. Organy bezzasadnie odmówiły przeprowadzenia dowodu z przesłuchania pełnomocnika, który przedstawiłby szczegółowe daty prowadzenia odpowiednich prac pielęgnacyjnych na działce. Odmówiły również weryfikacji stanu faktycznego na gruncie przez kontrolę na miejscu. W następstwie skarżący został pozbawiony jakiejkolwiek możliwości wykazania, że organ błędnie zinterpretował ortofotomapę.

W świetle art. 22 ustawy o Planie Strategicznym decyduje data 31 maja.

Zdaniem skarżącego, zakwestionowane powierzchnie były wykorzystywane zgodnie z kulturą rolną jako samosiejki. Organy wyłączyły powierzchnie w związku z "okresową możliwością występowania niskiego naturalnego zakrzewienia czy samosiejek". Tymczasem wszelkie naturalnie zarastanie gruntu wykorzystywane jest w sposób naturalny jako pasza dla zwierząt.

Na podstawie zdjęcia wykonanego w określonym momencie nie można przesądzić, czy dane zakrzewienie/samosiejka stanowi nieprawidłowość, czy naturalne wykorzystywanie gruntu.

Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-373/20. Tłumaczył, że fragment o okresowym i naturalnym zalewaniu trzeba odnieść przez analogię do okresowego, naturalnego zarastania gruntu (oczywiście nie może być tu mowy o wielosezonowym niewykaszaniu, czy rosnących przez wiele sezonów samosiejkach), bowiem to zarastanie jest wykorzystywane w toku naturalnego zużywania naturalnych płodów ziemi.

W ocenie skarżącego, organy nie przedstawiły konkretnego wyliczenia powierzchni wyłączonych z płatności.

W odniesieniu do płatności do bydła skarżący tłumaczył że "Niewątpliwie zatem wiek wszystkich zadeklarowanych przeze mnie osobników w dniu 15 maja roku, w którym złożony był wniosek nie przekroczył. 24 miesięcy - również tych nienarodzonych lecz narodzonych w dniu składania wniosku." Decyduje bowiem stan posiadanych przez rolnika zwierząt przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności, a więc rozstrzygająca jest data złożenia wniosku.

W przekonaniu skarżącego, "Nie można mieć wątpliwości, że jeżeli dany osobnik urodził się po 15 maja danego roku, a wniosek jest składany po tej dacie w danym roku, nie będzie miał przekroczonego tego wieku." Zatem "skoro na dzień składania wniosku dany osobnik nie przekroczył wieku 24 miesięcy, to Organ ma badać stan posiadania w ciągu 30 dni od złożenia wniosku". Inne rozumienie przepisów oznaczałoby, że prawodawca jest nieracjonalny i tworzy niespójne prawo, które negatywnie wpływa na beneficjenta.

Na zakończenie skarżący zaznaczył, że organ zawarł w decyzji błędne pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do sądu.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu jest zgodna z prawem.

Zaistniały w sprawie spór koncentrował się na zagadnieniu, czy organ wykazał, aby skarżący zawyżył powierzchnię, kwalifikującą się do wnioskowanej płatności.

W myśl 66 ustawy o Planie Strategicznym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 66 ust. 1).

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 66 ust 2).

Zdjęcie wykonane i przesłane przez stronę postępowania, o którym mowa w ust. 1, z wyjątkiem postępowania w sprawie o przyznanie premii, o której mowa w art. 44 ust. 2a pkt 1, z wykorzystaniem aplikacji udostępnionej przez Agencję, w tym zdjęcie geotagowane będące zdjęciem zawierającym informacje o długości i szerokości geograficznej miejsca wykonania tego zdjęcia, ustalonych na podstawie dostępnych systemów pozycjonowania satelitarnego, stanowi dowód tego, co zostało zobrazowane na tym zdjęciu oraz zapisane w pliku zawierającym to zdjęcie. Zdjęcie przesłane z wykorzystaniem tej aplikacji ma charakter dokumentu, o którym mowa w art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 66 ust. 3).

Stosownie do art. 65 rozporządzenia 2021/2116 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli - zwany dalej "systemem zintegrowanym" (art. 65 ust. 1)).

System zintegrowany stosuje się do interwencji w formie płatności obszarowych i interwencji z tytułu zwierząt, wymienionych w tytule III rozdział II i IV rozporządzenia (UE) 2021/2115, oraz do środków, o których mowa w rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 228/2013 i rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 229/2013 (art. 65 ust. 2).

W niezbędnym zakresie system zintegrowany stosuje się również do zarządzania i kontroli w odniesieniu do warunkowości oraz do interwencji w sektorze wina, jak określono w tytule III rozporządzenia (UE) 2021/2115 (art. 65 ust. 3).

Według art. 66 rozporządzenia 2021/2116 system zintegrowany obejmuje następujące elementy: a) system identyfikacji działek rolnych; b) system wniosków geoprzestrzennych oraz - w stosownych przypadkach - wniosków o przyznanie pomocy z tytułu zwierząt; c) system monitorowania obszarów; d) system identyfikacji beneficjentów interwencji i środków, o których mowa w art. 65 ust. 2; e) system kontroli i kar; f) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności; g) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji zwierząt (art. 66 ust. 1).

System zintegrowany działa w oparciu o elektroniczne bazy danych i systemy informacji geograficznej oraz umożliwia wymianę i integrację danych między elektronicznymi bazami danych i systemami informacji geograficznej. W stosownych przypadkach systemy informacji geograficznej umożliwiają taką wymianę i integrację danych dotyczących działek rolnych w wyznaczonych strefa chronionych i w wyznaczonych obszarach, które zostały ustanowione zgodnie z prawodawstwem Unii wyszczególnionym w załączniku XIII do rozporządzenia (UE) 2021/2115, takich jak obszary Natura 2000 czy strefy narażone na zanieczyszczenia azotanami w rozumieniu art. 2 lit. k) dyrektywy Rady 91/676/EWG 52, a także elementów krajobrazu w ramach norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska określonych zgodnie z art. 13 rozporządzenia (UE) 2021/2115 lub objętych interwencjami wyszczególnionymi w tytule III rozdziały II i IV tego rozporządzenia (art. 66 ust. 3).

Następnie art. 68 rozporządzenia 2021/2116 mówi o tym, że system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000 (art. 68 ust. 1).

Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych:

1. a) jednoznacznie identyfikował każdą działkę rolną i jednostki gruntów nierolniczych, które państwa członkowskie uznają za kwalifikujące się do otrzymywania pomocy w ramach interwencji, o których mowa w tytule III rozporządzenia (UE) 2021/2115;
2. b) zawierał aktualne wartości dotyczące obszarów, które państwa członkowskie uznają za kwalifikujące się do otrzymywania pomocy w ramach interwencji, o których mowa w art. 65 ust. 2;
3. c) umożliwiał prawidłową lokalizację działek rolnych i gruntów nierolniczych, w odniesieniu do których występuje się z wnioskiem o płatność (art. 68 ust. 2).

Według art. 2 rozporządzenia 2022/1172 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia (UE) 2021/2116, funkcjonuje na poziomie działek referencyjnych i zawiera informacje umożliwiające wymianę danych z geoprzestrzennym wnioskiem o przyznanie pomocy, o którym mowa w art. 69 tego rozporządzenia, oraz z systemem monitorowania obszarów, o którym mowa w art. 70 tego rozporządzenia (art. 2 ust. 1)

Do celów niniejszego rozporządzenia "działka referencyjna" oznacza wyznaczony obszar geograficzny z niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym, zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia (UE) 2021/2116. Działka referencyjna zawiera jednostkę gruntu reprezentującą powierzchnię użytków rolnych, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2021/2115. W stosownych przypadkach działka referencyjna zawiera również grunty nierolnicze uznane przez państwa członkowskie za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116 (art. 2 ust. 2).

Działki referencyjne służą jako podstawa do wspierania beneficjentów w składaniu wniosków geoprzestrzennych w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116 (art. 2 ust. 3).

Państwa członkowskie wyznaczają działki referencyjne w sposób zapewniający, aby każda działka była stabilna w czasie, mierzalna, umożliwiała niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej działki rolnej i jednostki gruntów nierolniczych uznanych przez państwa członkowskie za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116, zadeklarowanych corocznie (art. 2 ust. 4).

Państwa członkowskie zapewniają aktualizację informacji dotyczących wszystkich działek referencyjnych w systemie identyfikacji co najmniej raz na trzy lata. Ponadto państwa członkowskie co roku uwzględniają wszystkie dostępne informacje z wniosku geoprzestrzennego, systemu monitorowania obszarów lub innego wiarygodnego źródła (art. 2 ust. 5).

Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych zawierał informacje niezbędne do pozyskiwania danych istotnych dla prawidłowej sprawozdawczości na temat wskaźników, o których mowa w art. 66 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/2116 (art. 2 ust. 6).

W systemie identyfikacji, w odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie co najmniej:

1. a) określają maksymalny kwalifikujący się obszar do celów interwencji obszarowych w ramach systemu zintegrowanego. W celu określenia maksymalnego kwalifikującego się obszaru państwa członkowskie odliczają, w miarę możliwości, niekwalifikujące się elementy z działki poprzez ich wyodrębnienie. Państwa członkowskie określają z wyprzedzeniem kryteria i procedury stosowane do oceny, kwantyfikacji i, w stosownych przypadkach, wyodrębnienia kwalifikujących się i niekwalifikowalnych części działki. Przy określaniu maksymalnego kwalifikującego się obszaru państwa członkowskie mogą ustalić rozsądny margines dla prawidłowej kwantyfikacji w celu uwzględnienia obwodu i stanu działki;
2. b) identyfikują użytki rolne, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2021/2115. W stosownych przypadkach państwa członkowskie zapewniają - poprzez wytyczenie - rozróżnienie powierzchni użytków rolnych na gruntach ornych, uprawach trwałych i trwałych użytkach zielonych, w tym w przypadku, gdy tworzą one systemy rolno-leśne na tym obszarze, jak określono zgodnie z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia;
3. c) w odniesieniu do trwałych użytków zielonych o rozproszonych niekwalifikujących się elementach oraz w przypadku gdy państwa członkowskie podejmują decyzję o zastosowaniu stałych współczynników zmniejszenia do określenia obszaru uznanego za kwalifikowalny, jak przewidziano w art. 4 ust. 4 lit. b) akapit trzeci rozporządzenia (UE) 2021/2115, rejestrują wszystkie istotne informacje;
4. d) uwzględniają elementy lub zobowiązania, które są istotne dla kwalifikowalności interwencji obszarowych i wymogów w zakresie warunkowości i są stabilne w czasie. Informacje te zapisuje się jako atrybuty lub warstwy w systemie identyfikacji działek rolnych i wskazuje się co najmniej następujące elementy:

(i) lokalizacja torfowisk lub terenów podmokłych, w stosownych przypadkach, zgodnie z normą GAEC 2 wymienioną w załączniku III do rozporządzenia (UE) 2021/2115;

(ii) rodzaj i położenie na działce elementów krajobrazu istotnych dla warunkowości lub interwencji, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116;

e) w stosownych przypadkach lokalizują i określają wielkość elementów krajobrazu zgodnie z normą GAEC 8 wymienioną w załączniku III do rozporządzenia (UE) 2021/2115, mającą znaczenie dla minimalnego udziału powierzchni użytków rolnych przeznaczonej na obszary lub elementy nieprodukcyjne;

f) określają, czy działki znajdują się na obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 71 rozporządzenia (UE) 2021/2115, lub czy mają zastosowanie specyficzne dla obszaru niedogodności wynikające z niektórych obowiązkowych wymogów, o których mowa w art. 72 tego rozporządzenia;

g) określają, czy działki znajdują się na obszarach Natura 2000, na obszarach objętych dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 7, czy znajdują się na gruntach rolnych zatwierdzonych do produkcji bawełny zgodnie z art. 37 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/2115, na obszarach stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych, o których mowa w art. 4 ust. 3 lit. c) akapit drugi pkt (i) tego rozporządzenia, na obszarach pokrytych trwałymi użytkami zielonymi wyznaczonymi jako wrażliwe pod względem środowiskowym zgodnie z normą GAEC 9 wymienioną w załączniku III do rozporządzenia (UE) 2021/2115, czy też na obszarach objętych dyrektywą Rady 92/43/EWG 8 lub dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE (art. 2 ust. 7).

System informacji geograficznej funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych zdefiniowanego w dyrektywie 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 10, który pozwala na wykonanie znormalizowanych pomiarów oraz jednoznaczną identyfikację działek rolnych w zainteresowanych państwach członkowskich. W przypadku gdy stosowane są różne systemy odniesienia za pomocą współrzędnych, systemy te wzajemnie się wykluczają, a każdy z nich zapewnia spójność między informacjami odnoszącymi się do tego samego miejsca (art. 2 ust. 9).

Sąd ocenia, że w przedstawionym stanie sprawy organ prawidłowo wykazał zawyżenie przez skarżącego powierzchni gruntów, jakie mogły być objęte wnioskowaną płatnością. Organ posłużył się w tym celu instrumentami ustanowionymi w prawie unijnym.

Trafnie organ zauważył, że oględziny na miejscu były niecelowe przede wszystkim z powodu upływu czasu. Ponadto nie byłby to dowód, mogący skutecznie podważyć unijne reguły ustalania powierzchni kwalifikowanej do płatności.

Podobnie należało ocenić wniosek o przesłuchanie pełnomocnika skarżącego. Taki wniosek dowodowy ze strony skarżącego świadczył o tym, że w istocie sam jako rolnik nie miał wiedzy dotyczącej konkretnego stanu faktycznego, istniejącego na gruncie objętym wnioskiem o płatność na 2023 r.

Jednocześnie, co istotne, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby podważać ustalenia organu, w tym zdjęć w rozumieniu art. 66 ust. 3 ustawy o Planie Strategicznym. Tymczasem na skarżącym spoczywał ciężar udowodnienia, że jego twierdzenia odpowiadały rzeczywistości, o czym stanowi art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym.

W dalszej kolejności należy odnotować, że zgodnie art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2021/2115 "użytek rolny" definiuje się w taki sposób, aby oznaczał użytek, w którego skład wchodzą grunty orne, uprawy trwałe i trwałe użytki zielone, również w przypadku gdy stanowią one systemy rolno-leśne na danym obszarze. Państwa członkowskie doprecyzowują terminy "grunty orne", "uprawy trwałe" i "trwałe użytki zielone" z zachowaniem następujących elementów:

1. a) "grunty orne" oznaczają grunty uprawiane w celu produkcji roślinnej lub obszary dostępne do produkcji roślinnej, ale ugorowane; ponadto obejmują one - w okresie, w którym ma zastosowanie dane zobowiązanie - grunty uprawiane w celu produkcji roślinnej lub obszary dostępne do produkcji roślinnej, ale ugorowane, które są odłogowane zgodnie z art. 31 lub 70 niniejszego rozporządzenia lub z art. 22, 23 lub 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, lub art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, lub art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013.
2. b) "uprawy trwałe" oznaczają uprawy niepodlegające zmianowaniu upraw, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji;
3. c) "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty, które są wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych) i które nie były objęte zmianowaniem upraw danego gospodarstwa przez co najmniej pięć lat lub, w przypadku gdy państwa członkowskie tak postanowią, przez co najmniej siedem lat, oraz, w przypadku gdy państwa członkowskie tak postanowią - nie były zaorane, uprawiane, ani ponownie obsiane innymi rodzajami traw lub innymi zielnymi roślinami pastewnymi przez co najmniej pięć lub co najmniej siedem lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które nadają się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak postanowią - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych.

Państwa członkowskie mogą postanowić, że grunty sklasyfikowane jako grunty orne w dniu [...] stycznia 2026 r. pozostaną sklasyfikowane jako grunty orne i nie zostaną sklasyfikowane jako trwałe użytki zielone, nawet jeżeli upłynął okres, o którym mowa w akapicie pierwszym, a grunty nie były zaorane, uprawiane ani ponownie obsiane innymi rodzajami traw lub innymi zielnymi roślinami.

Państwa członkowskie mogą również postanowić, że następujące rodzaje gruntów uznaje się za trwałe użytki zielone:

1. - grunty, na których występuje dowolny gatunek, o którym mowa w niniejszej literze i stanowiący element utrwalonych praktyk lokalnych, w przypadku gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie przeważają lub nie występują na obszarach wypasu;
2. - grunty, na których występuje dowolny gatunek, o którym mowa w niniejszej literze, w przypadku gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie przeważają lub nie występują na obszarach wypasu.

Następnie art. 71 rozporządzenia 2021/2115 stanowi, że państwa członkowskie mogą przyznawać płatności z tytułu ograniczeń naturalnych lub innych szczególnych ograniczeń dla danego obszaru na warunkach określonych w niniejszym artykule i doprecyzowanych w ich planach strategicznych WPR, aby przyczynić się do osiągnięcia jednego lub większej liczby celów szczegółowych, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 (art. 71 ust. 1).

Płatności na podstawie niniejszego artykułu są przyznawane rolnikom aktywnym zawodowo w odniesieniu do obszarów wyznaczonych zgodnie z art. 32 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 (art. 71 ust. 2).

Państwa członkowskie mogą przyznawać płatności na podstawie niniejszego artykułu wyłącznie w celu rekompensowania beneficjentom na danym obszarze całości lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami dla danego obszaru (art. 71 ust. 4).

Z kolei według art. 45 ustawy o Planie strategicznym płatności ONW są przyznawane rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli:

1. 1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą;
2. 2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha.

W świetle powyższego organ trafnie stwierdził, że skarżący na obszarach trwale wyłączonych nie prowadził działalności rolniczej, a tym samym nie mógł zasadnie ubiegać się o omawianą płatność. Jednocześnie tego rodzaju tereny ze swej istoty nie stanowiły trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 2 pkt 29 ustawy o Planie Strategicznym.

W art. 22 ustawy o Planie Strategicznym ustawodawca stanowi jedynie o tym, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego.

Tymczasem spór w analizowanej sprawie nie dotyczył ani posiadania, ani tytułu prawnego, ale prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na obszarze 0,33 ha, którego stan wykluczał prowadzenie takiej działalności.

Z punktu widzenia logiki słusznie organ wywiódł, że pominięcie zakwestionowanej powierzchni przy późniejszym wniosku skarżącego o płatność w sposób jednoznaczny potwierdza, że w 2023 r. skarżący nie prowadził na niej działalności rolniczej, uprawniającej do omawianej płatności.

Skarżący błędnie odczytał art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o Planie Strategicznym. Przepis ten stanowi, że płatności związane z produkcją do zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus) są przyznawane rolnikowi w formie płatności do bydła, jeżeli posiada samice lub samce tego gatunku, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy.

Wobec tego jednoznacznie ustawodawca odnosi ten wymóg do bydła urodzonego najpóźniej 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Data urodzenia bydła odnosi się wprost do 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności i nie odnosi się do daty złożenia wniosku o płatność.

Natomiast § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U.2023.482) stanowi, że płatność do bydła, płatność do krów oraz płatność do kóz przysługują do zwierząt posiadanych przez rolnika przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności i w odniesieniu do których:

1. 1) do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do bydła, płatności do krów lub płatności do kóz dokonano zgłoszeń do komputerowej bazy danych wymaganych na podstawie przepisów wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;
2. 2) najpóźniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do bydła, płatności do krów lub płatności do kóz zostały spełnione wymagania w zakresie identyfikacji zwierząt określone w przepisach wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Zatem § 16 ust. 1 wymienionego rozporządzenia określa przesłanki odrębne, niezależne od treści art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o Planie Strategicznym.

W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego, niezrealizowanie warunku przewidzianego w art. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o Planie Strategicznym powoduje, że rozważanie przesłanek z § 16 wspomnianego wyżej rozporządzenia było pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego z punktu widzenia wyniku sprawy.

W podsumowaniu sąd ocenia, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, okoliczności, dowodów, które mogłyby zasadnie podważyć legalność kontrolowanej decyzji organu.

Z powodów omówionych wyżej niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.).