Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 22 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Sz 157/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 15 stycznia 2026 r. [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu P. i Miasta S. (Kierownik ARiMR) z 20 października 2025 r. [...], w sprawie przyznania K. J. (dalej: "Strona", "Skarżący") płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691 t.j.; dalej: "k.p.a.").

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że 18 czerwca 2023 r. poprzez aplikację e-WniosekPlus Strona złożyła wniosek o przyznanie: podstawowego wsparcia dochodów - 2023 na powierzchni [...] ha, płatności redystrybucyjnej - 2023 na powierzchni [...] ha, płatności do krów, płatności do bydła, płatności dobrostan krów mąmek - system otwarty oraz kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt.

23 maja 2024 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję nr [...], którą przyznał Stronie płatność z tytułu podstawowego wsparcia dochodów - 2023 w wysokości [...] zł oraz płatność redystrybucyjną - 2023 w wysokości [...] zł, płatności do krów w wysokości [...] zł, płatności dobrostan krów mamek- system otwarty w wysokości [...] zł w tym [...] zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt oraz odmówił przyznania płatności do bydła nakładając dodatkową karę w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że aktualna powierzchnia kwalifikująca się do płatności względem działek A - [...] ha i B - [...] ha, zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] jest mniejsza od maksymalnego kwalifikowalnego obszaru o 0,61 ha (dz. A) oraz o 0,07 ha (dz. B). Suma powierzchni wykluczonych wynosiła 0,68 ha.

Dodatkowo organ dokonał wykluczenia 7 z 13 sztuk bydła z uwagi na urodzenie 6 szt. 27 maja 2023 r. oraz śmierć 1 szt. przed złożeniem wniosku. W przypadku płatności dobrostan krów mamek - system otwarty z liczby zwierząt objętej wnioskiem tj. 28,83 szt. stwierdzono 24,55 szt.

W toku postępowania odwoławczego, 3 czerwca 2025 r. do Strony wystosowano wezwanie do złożenia dokumentów w postaci mapy działki z opisem poszczególnych części oraz tego w jaki sposób są one użytkowane. 30 czerwca 2025 r. Strona przedłożyła mapę działki z oznaczeniem sposobu ich użytkowania.

Decyzją z 8 sierpnia 2025 r. nr [...], Dyrektor ARiMR uchylił decyzję Kierownika ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik ARiMR wydał wymienioną na wstępie decyzję z 20 października 2025 r. Organ I instancji przyznał płatność z tytułu podstawowego wsparcia dochodów – 2023 w wysokości [...] zł oraz płatność redystrybucyjną - 2023 w wysokości [...] zł, płatności do krów w wysokości [...] zł, płatności dobrostan krów mamek- system otwarty w wysokości [...] zł w tym [...] zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt oraz odmówił przyznania płatności do bydła nakładając dodatkową karę w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że aktualna powierzchnia kwalifikująca się do płatności względem działek A - [...] ha i B - [...] ha, zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] jest mniejsza od maksymalnego kwalifikowalnego obszaru o 0,61 ha (dz. A) oraz o 0,07 ha (dz. B). Suma powierzchni wykluczonych wynosiła 0,68 ha.

Dodatkowo organ dokonał wykluczenia 6 z 13 sztuk bydła z uwagi na urodzenie 6 szt. 27 maja 2023 r. oraz śmierć 1 szt. przed złożeniem wniosku. W przypadku płatności dobrostan krów mamek- system otwarty z liczby zwierząt objętej wnioskiem tj. 27,61 szt. stwierdzono 27,61 szt.

Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR.

Organ odwoławczy przywołał m.in. art. 25 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. poz. 412 - u.p.s.); art. 65 ust. 2, art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, Dz. Urz. UE L 29 z 10.02.2022, str. 45 oraz Dz. Urz. UE L 216 z 19.08.2022, str. 1 - rozporządzenie nr 2021/2116), rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. UE.

L. z 2022 r. Nr 183 str. 12 ze zm. - rozporządzenie delegowane 2022/1172). Organ stwierdził, że powierzchnia referencyjna działek ewidencyjnych została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 68 rozporządzenia nr 2021/2116.

Dyrektor ARiMR wskazał, że po dokonaniu analizy wyznaczonej przez Stronę granicy działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej na załącznikach graficznych oraz informacji zawartych w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli, zasadnym było pomniejszenie przez organ I instancji względem działek A - [...] ha i B - [...] ha, zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...]. Suma powierzchni wykluczonych wynosiła 0,68 ha. Oceny powierzchni trwałych użytków zielonych dokonano na podstawie aktualnej ortofotomapy obrazującej stan faktyczny na gruncie w dacie 8 maja 2023 r. Na ortofotomapie widoczne są obszary, którym jednoznacznie nie można przypisać kwalifikacji do płatności tj. trwałe użytki zielone, gdyż są to obszary zadrzewień zlokalizowane w południowej części działki (zaznaczona na mapie kolorem niebieskim). Powierzchnia zakwalifikowana do płatności jako trwały użytek zielony, nie została pomniejszona o obszary zacienione. Widoczne na ortofotomapie z 2023 r. trwałe wyłączenia oraz obszary nieużytkowane jako trwałe użytki zielone, nie można zakwalifikować do powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru.

W ocenie organu odwoławczego:

1. - mapa zawarta w decyzji, na której kolorem fioletowym zaznaczono obszar działki zakwalifikowany do płatności, a kolorem niebieskim - obszary wyłączone z płatności, obrazuje stan faktyczny na gruncie z 8 maja 2023 r.; na ortofotomapie widoczne są obszary, którym jednoznacznie nie można przypisać kwalifikacji do płatności tj. trwałe użytki zielone, gdyż są to obszary zadrzewień zlokalizowane w południowej części działki (zaznaczona na mapie kolorem niebieskim);
2. - organ I instancji w sposób jasny i klarowny przedstawił przepisy, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, wskazując przy tym powierzchnię wykluczeń; na zdjęciach ortofotomapy widoczne były tereny wyłączone z użytkowania, w szczególności dotyczy to południowej części działki;
3. - pomniejszenia związane z zaistnieniem na deklarowanej działce włączeń obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności były możliwe do wykrycia przez Stronę podczas składania wniosku o przyznanie płatności na 2023 r.;
4. - porównując deklarowane powierzchnie z 2023 r. i aktualnie deklarowane powierzchnie (które zostały dołączone jako załączniki w odpowiedzi wezwanie), fragmenty działek, które zostały wykluczone z płatności w 2023 r. nie są już deklarowane; jest to dowód na to, że Strona miała świadomość, które fragmenty wychodzą poza MKO (maksymalny obszar kwalifikowany);
5. - organ zgodnie z prośbą Strony przedstawił wyłączenia na mapie, wskazując konkretne obszary niekwalifikujące się do płatności; to Strona nie przedstawia żadnych dowodów świadczących o tym, że działki były użytkowane na całości deklarowanej powierzchni;
6. - odnosząc się do prośby o przeprowadzenie oględzin, w obecnym czasie jest to niezasadne z uwagi na upływ czasu od momentu złożenia wniosku o płatność, czyli w 2023 r., w którym naliczono pomniejszenie;
7. - przesłuchanie pełnomocnika na okoliczność stanu faktycznego w 2023 r. z uwzględnieniem odniesienia się do okazania mapy jest niezasadne.

Dyrektor ARiMR wskazał, że ustalenie powierzchni działek poprzez kontrolę administracyjną polega na wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) zawierających materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy) oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków.

Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest określona uprawa. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie MKO, które stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności. Ponadto skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu.

Według Dyrektora ARiMR organ I instancji prawidłowo wykluczył z płatności bezpośrednich powierzchnię 0,68 ha. Z kolei szczegółowe wyliczenia odnośnie do naliczenia tej płatności przedstawiono na s. 10-11 zaskarżonej decyzji. Natomiast powierzchnia zatwierdzona do płatności redystrybucyjnej wyniosła 30,00 ha, co przy stawce dla 1 ha uprawy w 2023 r. określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2023 r. w sprawie stawki uzupełniającego redystrybucyjnego wsparcia dochodów do celów zrównoważności za 2023 r. (Dz. U. poz. 2216), czyli kwocie [...]zł, dało kwotę płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł.

W zakresie płatności związanej z produkcją zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus), Dyrektor ARiMR przywołał art. 29 ust. 3 pkt 1 u.p.s. oraz § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. poz. 482 – rozporządzenie w sprawie płatności bezpośrednich) i stwierdził, że prawidłowo organ I instancji wykluczył z płatności związanej z produkcją do zwierząt gatunku bydło domowe 7 sztuk bydła. Rolnik we wniosku o przyznanie pomocy do bydła zadeklarował 13 sztuk bydła, podczas gdy kontrola administracyjna pozwoliła na ustalenie, że do płatności kwalifikuje się 6 sztuk bydła.

Sztuki o następujących numerach: [...] urodziły się 27 maja 2023 r., co oznacza, że nie spełniały warunku wieku ustalanego na 15 maja 2023 r. Ponadto zgłoszono śmierć bydła o numerze [...] 30 marca 2023 r., a więc śmierć nastąpiła przed dniem złożenia wniosku o płatność (wniosek złożono 18 czerwca 2023 r.). Różnica między liczbą zwierząt zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a liczbą zwierząt zatwierdzonych wyniosła 7 szt.

Na podstawie § 46 ust. lit. b rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich organ wyliczył Stronie karę w wysokości [...] zł. Mając na uwadze, że wyliczona kwota kary przewyższyła kwotę przyznanej płatności, odmówiono przyznania płatności do bydła i nałożono karę w wysokości [...] zł z uwagi na art. 51 ust. 5 u.p.s.

Natomiast w zakresie płatności związanej z produkcją zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus) - do krów, organ II instancji stwierdził, że we wniosku o przyznanie płatności do krów zostało zadeklarowane 24 sztuk krów. Deklarowana kwalifikowana liczba krów wynosi zaś 20 szt. Stawka płatności do 1 szt. krowy w 2023 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2023 r. w sprawie stawek płatności w ramach wsparcia dochodów związanego z produkcją za 2023 r. (Dz. U. poz. 2219) i wynosi [...] zł, a więc należna kwota płatności do krów wyniosła [...] zł.

Kolejno organ II instancji odniósł się do Ekoschematu Dobrostan zwierząt, a w jego ramach do zadeklarowanych wariantów/praktyk:

1. – dobrostan krów mamek - system otwarty, gdzie liczba zwierząt objętych wnioskiem o przyznanie płatności odpowiadała liczbie stwierdzonych zwierząt, czyli 27,61 szt.; stawka płatności w ramach tego dobrostanu określona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 kwietnia 2024 r. w sprawie stawek płatności w ramach schematów na rzecz dobrostanu zwierząt za 2023 r. (Dz. U z 2024 r., poz. 645) i wyniosła [...] zł.; tym samym kwota kosztów transakcyjnych wyniosła [...] zł.

Dyrektor ARiMR ocenił, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy. Tym samym przy wydawaniu rozstrzygnięcia w I instancji nie doszło do naruszenia ani przepisów materialnych, ani proceduralnych.

Strona zaskarżyła decyzję Dyrektora ARiMR w całości, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR zarzucając naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy, tj., art. 7, art. 80 k.p.a. - poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnej mapie (mapa nie jest opatrzona datą, a ta wynika wyłącznie ze wskazania zawartego w uzasadnieniu organu II instancji) - podczas, gdy faktycznie miejsca zaznaczone na mapie kolorem niebieskim są na bieżąco utrzymywane (podobnie jak pozostało część działki) zgodnie z zasadami jako trwałe użytki zielone w rozumieniu u.p.s.; nadinterpretację faktu zadeklarowania innej powierzchni w 2025 r., podczas gdy to wynika, nie ze zmiany powierzchni a z obawy nałożenia bezpodstawnych sankcji przez organ i jest związane z bezsilnością Strony w obliczu konsekwentnego nieuzasadnionego nieuznawania argumentów beneficjenta, w tym odmową przeprowadzenia kontroli na miejscu nawet odnośnie do roku bieżącego;
2. 2. przepisu postępowania mające istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy, tj. art. 81a § 1 k.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść Strony, w sytuacji w której: Strona oprócz wnoszenia o przeprowadzenie kontroli na miejscu nie ma żadnych realnych możliwości polemiki z treścią ortofotomapy, tymczasem organ sztampowo niezależnie od stanu faktycznego przyjmuje stan z mapy (o nieoznaczonej na niej dacie systemowej), pomimo sukcesywnych wniosków o przeprowadzenie kontroli na miejscu i świadome deklarowanie powierzchni zgodnej ze stanem faktycznym, a nie treścią mapy;
3. 3. art. 22 u.p.s. - poprzez dokonanie oceny spełnienia warunków przyznania płatności na podstawie mapy - jak wskazuje Organ II instancji - obrazującej stan działki na 8 maja 2023 r., podczas gdy z ww. przepisu należy wywodzić, że organ winien dokonywać oceny na dzień nie wcześniejszy niż 31 maja 2023 r.;
4. 4. art. 2 pkt 29 u.p.s. - poprzez przyjęcie, że wyłączone obszary gruntów nie stanowią trwałych użytków zielonych i uznanie, że występują tam "zadrzewienia", podczas gdy obszar ten jest na bieżąco wykaszany a ewentualne występująca na terenie działki roślinność stanowi tzw. samosiejki, służące jako pokarm dla bydła, zaś zarastanie związane jest m.in. z faktem, iż wykaszanie odbywa się zgodnie z przyjętym i zaakceptowanym planem raz w roku i to w okresie znacznie późniejszym niż wskazana przez Organ data wykonania mapy, a ewentualne samosiejki stanowiły naturalnie użytkowany obszar, stanowiąc pokarm dla bydła;
5. 5. art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia faktycznego w zakresie: w jaki sposób na podstawie ortofotomapy wklejonej do treści decyzji uznano, że obszar zaznaczony na niebiesko to zadrzewienia, a nie jak twierdzi strona samosiejki wykorzystywane jako karma dla bydła (a więc trwały użytek zielony) - podczas gdy z obrazu tego nie sposób wysnuć takiego wniosku; brak uzasadnienia w zakresie odmowy przeprowadzenia kontroli na miejscu, o którą od pierwszego odwołania w sprawie Strona wnosi (brak wydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu) pomimo rozbieżności pomiędzy twierdzeniami Strony a mapą (wykonaną jak twierdzi organ 8 maja 2023 r. - data wniosku 22 czerwca 2023 r.); brak w aktach sprawy dokumentu, z którego wynika sposób wyliczenia powierzchni wyłączonej na podstawie mapy - oznaczenia szerokości i długości każdej części wyłączonego obszaru, ze wskazaniem skali mapy, co by umożliwiło weryfikację, czy organ prawidłowo wyłączył powierzchnię;
6. 6. art. 10 u.p.s. - poprzez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu, w sytuacji w której okoliczności faktyczne sprawy tego wymagały;
7. 7. art. 66 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4 u.p.s. - poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia daty, na którą mapa obrazuje stan działki z zestawieniem daty złożenia wniosku i daty wynikającej z art. 22 u.p.s;
8. 8. art. 7a § 1 k.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości, co do normy prawnych stanowiących podstawę wydania ww. decyzji na niekorzyść Strony;
9. 9. w powiązaniu z zarzutem z pkt 7 naruszenie art. 29 ust. 3 pkt 1 lit a) u.p.s.

w związku z § 16 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich - poprzez przyjęcie, że znaczenie ma stan urodzeń na 15 maja roku, w którym złożony jest wniosek, nie zaś stan na dzień złożenia wniosku.

W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a).

W badanej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu było to, czy powierzchnia kwalifikująca się do płatności względem działek A - [...] ha i B - [...] ha, zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] - powiat s., gmina D., obr. G. jest mniejsza od maksymalnego kwalifikowalnego obszaru o 0,61 ha (dz. A) oraz o 0,07 ha (dz. B), w związku z czym suma powierzchni wykluczonych wyniosła 0,68 ha. Dodatkowo sporne było wykluczenie przez organ z płatności 7 sztuk bydła i nałożenie w związku z tym kary na Skarżącego.

W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie prowadzone było na podstawie przepisów u.p.s. Zgodnie z art. 5 u.p.s. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej.

Natomiast stosownie do art.

1. 66. ust 1 u.p.s. zasady określone w k.p.a. w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy zasady te ulegają pewnej modyfikacji. Zgodnie bowiem z wskazanym przepisem organ, przed którym toczy się postępowanie:
2. 1) stoi na straży praworządności;
3. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
4. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
5. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie zaś z art. 66 ust 2 u.p.s. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wyjaśnić zatem dalej należy, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera:

1. 1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2. 2) datę wydania;
3. 3) oznaczenie strony lub stron;
4. 4) powołanie podstawy prawnej;
5. 5) rozstrzygnięcie;
6. 6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7. 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
8. 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;
9. 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Stosownie do art. 107 § 4 k.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podstawą dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych co do powierzchni działek była kontrola administracyjna wniosku o płatność, w ramach której oceniono dostępne dane GIS, tj.: poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy, mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych, oraz poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Organ wskazał, że pomiar został wykonany na podstawie ortofotomapy będącej elementem systemu LPIS i stanowiącej podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstałej ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Wyjaśnił, że ortofotomapy cyfrowe stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, to jest stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.

Wskazał, że w przypadku pomiaru na ortofotomapie nie występuje błąd tolerancji pomiaru, skutkiem czego pomiar ten jest bardziej dokładny niż pomiar wykonany w terenie za pomocą GPS. Wyjaśnił, że ortofotomapy działek ewidencyjnych prezentują w sposób rzeczywisty i czytelny stan pokrycia oraz zagospodarowania terenu. Przy tym, wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne. Według organu II instancji ustalenie powierzchni działek poprzez kontrolę administracyjną polegało na wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) zawierających materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy) oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Wskazał, że dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest określona uprawa, zaś w systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie MKO, które stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności.

Dokonując analizy wyznaczonej przez Stronę granicy działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej na załącznikach graficznych oraz informacji zawartych w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli, organ II instancji stwierdził, iż zasadnym było pomniejszenie względem działek A - [...] ha i B - [...] ha, zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...], a suma powierzchni wykluczonych wynosiła 0.68 ha. Organ uzasadniał, że oceny powierzchni trwałych użytków zielonych dokonano na podstawie aktualnej ortofotomapy obrazującej stan faktyczny na gruncie w dacie 8 maja 2023 r. Organ podkreślił, że na ortofotomapie widoczne są obszary, którym jednoznacznie nie można przypisać kwalifikacji do płatności, tj. trwałe użytki zielone, gdyż są to obszary zadrzewień zlokalizowane w południowej części działki (zaznaczone na mapie kolorem niebieskim). Organ wskazał, że powierzchnia zakwalifikowana do płatności jako trwały użytek zielony, nie została pomniejszona o obszary zacienione.

Wyjaśnił też, że widocznych na ortofotomapie z 2023 r. trwałych wyłączeń oraz obszarów nieużytkowanych jako trwałe użytki zielone, nie można zakwalifikować do powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. W treści decyzji organu I instancji umieszczono niewielką mapkę działki wraz z terenami wykluczonymi w kolorze czarno-białym z legendą sugerującą oznaczenia w kolorze fioletowym – obszar działki zakwalifikowany do płatności i niebieskim – obszary wyłączone z płatności. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organu II instancji umieszczono miniaturową kolorową mapkę działki wraz z terenami wykluczonymi z legendą wskazującą na oznaczenia w kolorze fioletowym – obszar działki zakwalifikowany do płatności i niebieskim – obszary wyłączone z płatności. Organ podkreślił, że na ortofotomapie widoczne są obszary, którym jednoznacznie nie można przypisać kwalifikacji do płatności tj. trwałe użytki zielone, gdyż są to obszary zadrzewień zlokalizowane w południowej części działki (zaznaczone na mapie kolorem niebieskim).

Sąd zauważa, że mapy znajdujące się w aktach sprawy to: mapa stanowiąca załącznik do wniosku o płatność, mapy złożone przez rolnika w odpowiedzi na wezwanie z 3 czerwca 2025 r., a także mapki znajdujące się w treści decyzji organów obu instancji. Za wyjątkiem miniaturowej mapki znajdującej się w decyzji organu II instancji, powyższe mapy zostały umieszczone w postaci czarno-białych wydruków/kserokopii. Z kolei z uwagi na niewielki rozmiar kolorowej mapki znajdującej w zaskarżonej decyzji, nie sposób dokładnie dostrzec i zidentyfikować obszary wyłączone z płatności, tj. zaznaczone kolorem niebieskim zaś nade wszystko znajdujących się na nich według wskazań Organów ARiMR zadrzewień.

W efekcie powoływanie się przez organ w treści zaskarżonej decyzji na obszary zaznaczone na mapie na niebiesko i znajdujące się na nich zadrzewienia nie znajduje odpowiedniego odzwierciedlenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Dodatkowo – w świetle powyższego – istotne jest stanowisko Dyrektora ARiMR, zgodnie z którym ortofotomapy działek ewidencyjnych prezentują w sposób rzeczywisty i czytelny stan pokrycia oraz zagospodarowania terenu.

Nie sposób też ustalić, czy którakolwiek z map znajdujących się w aktach sprawy została sporządzona według stanu na 8 maja 2023 r. – a do takiej właśnie mapy odwołuje się organ w uzasadnieniu decyzji.

Tymczasem, aby wypełnić wymogi ustawy odnośnie uzasadnienia decyzji z art. 107 § 3 k.p.a., jak również zasady zaufania wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., organ w uzasadnieniu, w przypadku wskazania konkretnych ustalonych okoliczności, winien sporządzić je w ten sposób, aby w szczególności zawierało ono wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym ustalając konkretną okoliczność organ winien odesłać do konkretnego znajdującego się na konkretnej karcie akt sprawy dowodu i wskazać, co z niego wynika, tzn. jaka konkretna okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy została nim udowodniona, a jeśli jest to powierzchnia działki, organ winien szczegółowo, w sposób poddający się weryfikacji wyliczyć tę powierzchnię i przedstawić dowody to potwierdzające. Dowody te powinny być weryfikowalne, co należy rozumieć w ten sposób, że prawidłowość wynikających z nich wyliczeń i ustaleń winna być możliwa do skontrolowania zarówno przez stronę jak i przez sąd administracyjny, w przypadku wniesienia skargi.

Tymczasem zaskarżona decyzja takiej kontroli się nie poddaje, brak jest bowiem materiału dowodowego w postaci czytelnych map, jak i dokonanych na ich podstawie wyliczeń, które pozwalałyby na weryfikację prawidłowości poczynionych ustaleń.

Jednocześnie sąd dostrzega sprzeczność w argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wielokrotnie podkreśla znaczenie dowodowe danych pochodzących z ortofotomap i na nich się opiera. Wskazuje też, że sam Skarżący we wniosku za 2025 r. zaznaczył fragmenty działek, które zostały wykluczone z płatności w 2023 r. i nie są już one deklarowane (w domyśle – stan faktyczny od 2023 r. do 2025 r. się nie zmienił), co jest w ocenie organu dowodem na to, że Skarżący miał świadomość, które fragmenty wychodzą poza maksymalny obszar kwalifikowany (MKO). Z drugiej jednak strony Organ odmawia przeprowadzenia dowodu z oględzin na miejscu z uwagi na upływ czasu od momentu złożenia wniosku o płatność, czyli w 2023 r., w którym naliczono pomniejszenie. Organ podkreśla, że od dnia, w którym złożono wniosek o płatność na 2023 r., stan faktyczny nieruchomości uległ naturalnym zmianom, co uniemożliwia rzetelne ustalenie jej stanu w okresie, do którego odnosi się decyzja.

Natomiast Skarżący racjonalnie wskazuje, że zadeklarowanie innej powierzchni w 2025 r. wynika nie ze zmiany powierzchni, a z obawy o nałożenie sankcji przez organ i jest związane z bezsilnością Skarżącego w obliczu konsekwentnego nieuzasadnionego nieuznawania jego argumentów. Sąd podkreśla przy tym, że Skarżący już na początku 2024 r. w odwołaniu od decyzji organu I instancji, z której dowiedział się o wykluczeniu z płatności ww. powierzchni z uwagi na wskazanie przez Organ, że porastają ją zadrzewienia, wnosił o przeprowadzenie dowodu z oględzin. Do tego wniosku Skarżącego Organy ARiMR konsekwentnie nie odnosiły się aby aktualnie twierdzić, że z uwagi na długi okres czasu od złożenia wniosku o płatność za 2023 r. przeprowadzenie takiego dowodu jest bezcelowe.

W ocenie Sądu powyższy problem jest możliwy do rozwiązania. Wystarczy porównać dane: w tym ortofotomapy z 2023 r., z 2025 r. oraz aktualnej i jeśli w spornych obszarach nie ma istotnej różnicy, to dowód z kontroli na miejscu byłby w stanie wyjaśnić zaistniały spór co do wykluczonych powierzchni. Natomiast jeśli dane z poszczególnych map co do spornych obszarów rzeczywiście istotnie się różnią, to zgodzić należy się, że kontrola na miejscu nie jest w stanie wyjaśnić spornej kwestii.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Skarżącego dotyczącego naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 1 lit a) u.p.s. w związku z § 16 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich - poprzez wykluczenie z płatności 7 z 14 sztuk bydła wskutek przyjęcia, że znaczenie ma stan urodzeń na dzień 15 maja roku, w którym złożony jest wniosek, nie zaś stan na dzień złożenia wniosku. Sąd wyjaśnia bowiem, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit a) u.p.s. płatności związane z produkcją do zwierząt gatunku bydło domowe (Bos taurus) są przyznawane rolnikowi w formie płatności do bydła, jeżeli posiada samice lub samce tego gatunku, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy.

Natomiast stosownie do § 16 ust. 7 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich płatność do bydła przysługuje do zwierząt, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy, urodzonych najpóźniej w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Tym samym nietrafny jest pogląd Skarżącego, że należało uwzględnić stan bydła na dzień złożenia wniosku, tj. na 18 czerwca 2023 r.

Z powyższych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. Sąd zasądził od Organu na rzecz Skarżącego [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, tj. uiszczonego wpisu od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę Organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku. W związku z tym w aktach sprawy winny się znaleźć niezbędne i czytelne dowody pozwalające na weryfikację prawidłowości ustaleń i wyliczeń, a uzasadnienie decyzji winno zostać sporządzone stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).