Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 20 stycznia 2026 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z 10 grudnia 2025 r. znak: [...] określającą L. B. (dalej: "Strona", "Skarżący") opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, położonej w M. przy ul. [...] za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2025 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.
Decyzja została wydana na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.2025.111 t.j. ze zm.; dalej: "O.p."), art. 2 ust. 1 pkt, art. 6j ust. 4, art. 6m ust. 2, art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2025.733 t.j. ze zm.; dalej: "u.c.p.g.") oraz przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z 30 października 2024 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty (Dz.Urz.Woj. Z. z 2024 r. poz. 5291; dalej: "uchwała [...]").
Z uzasadnienia zaskarżanej decyzji wynika, że Organ I instancji wyliczył opłatę w następujący sposób: 1) dla nieruchomości zamieszkałej: 1 osoba x 3 m3 = 3 m3; 3m3 x [...] zł = [...] zł;
- 2) dla nieruchomości niezamieszkałej:
696 m3/12 m-cy = 58 m3; 58m3 - 3m3 = 55m3; 55m3 x [...] zł = [...] zł; razem: [...] zł + [...] zł = [...] zł.
Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez Stronę odwołania,
SKO stwierdziło, że Strona jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą – obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania w M. przy ul. [...], który oświadczył, że roczne zużycie wody z nieruchomości wyniosło 693 m3.
Kolegium wskazało, że w uchwale [...] Rada Miejska w T. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie ilości zużytej wody w wysokości [...] zł miesięcznie za 1 m3 zużytej wody. Ustaliła też, że w przypadku braku wodomierza dla części zamieszkanej ilość zużytej wody dla tej części ustala się na podstawie przeciętnej normy zużycia wody na poziomie 3 m3 miesięcznie na osobę zamieszkującą nieruchomość, a dla części niezamieszkałej uwzględnia się opomiarowanie ustalone w oparciu o wodomierz główny z wyłączeniem wody odrębnie opomiarowanej oraz z wyłączeniem ilości zużytej wody wyliczonej na podstawie przeciętnej normy zużycia wody dla części zamieszkałej.
Kolegium wyjaśniło, że uchwała [...] stanowi akt prawa miejscowego i jej adresatami są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Z tego też względu Strona jest podmiotem, który obowiązujące na terenie gminy T. akty prawa miejscowego musi realizować, a Kolegium nie jest organem upoważnionym do dokonywania oceny aktów prawa miejscowego.
Kolegium wskazało też, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego. Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować cele wynikające z przepisów u.c.p.g., w tym art. 6m, 6o, 6j ust. 4 i 5 ustawy.
Kolegium wyjaśniło, że organ podatkowy I instancji na podstawie oświadczenia właściciela nieruchomości ustalił, że nieruchomość jest zamieszkała przez 1 osobę, a w pozostałej części niezamieszkała poza sezonem letnim. W związku z powyższym wysokość opłaty określono zgodnie z uchwałą [...] jak dla nieruchomości częściowo zamieszkałej i częściowo niezamieszkałej i nie posiadającej osobnego wodomierza dla nieruchomości zamieszkałej zasadnie przyjmując szacunkowe zużycie wody w ilości 3 m3. Przy tym bezsporne jest, że zużycie wody z nieruchomości wyniosło 696 m3, co daje średniomiesięczne jej zużycie w wysokości 58 m3 z nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej, co po odjęciu 3 m3 zużycia wody z części zamieszkałej daje 55 m3 zużytej wody.
Kolegium stwierdziło, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości częściowo zamieszkałej położonej w M. przy ul. [...] za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2025 r. określona została zgodnie z przepisami uchwały [...], a zarzuty podniesione w odwołaniu nie są zasadne. Bezsporne jest, że w części nieruchomości Strony, na której nie zamieszkują mieszkańcy, powstają odpady komunalne, czego Strona nie kwestionuje, a jedynie podnosi, że powstają one tylko w sezonie letnim. Brak wodomierza w części zamieszkałej nieruchomości uzasadnia zastosowanie metody określonej w § 2 ust. 1 uchwały [...], zgodnie z którym "ustala się, iż dla właścicieli nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, oplata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości [...] zł miesięcznie za 1 m3 zużytej wody" oraz § 2 ust. 2 uchwały [...], zgodnie z którym "Ilość zużytej wody wskazanej w ust. 1 stanowi sumę ilości zużytej wody w części zamieszkałej i ilości zużytej wody w części niezamieszkałej, które ustala się zgodnie z § 4 odrębnie dla każdej części.
W przypadku braku wodomierza dla części zamieszkałej ilość zużytej wody dla tej części ustala się na podstawie przeciętnej normy zużycia wody na poziomie 3 m3 miesięcznie na osobę zamieszkującą nieruchomość, a dla części niezamieszkałej uwzględnia się opomiarowanie ustalone oparciu o wodomierz główny z wyłączeniem wody odrębnie opomiarowanej oraz z wyłączeniem ilości zużytej wody wyliczonej na podstawie przeciętnej zużycia wody dla części zamieszkałej".
Strona zaskarżyła decyzję SKO w całości wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:
- - zasady ustalania opłaty zgodnie ze stanem faktycznym przez nieuwzględnienie sezonowości zamieszkania,
- - art. 2 i art. 31 Konstytucji RP przez pogwałcenie zasady sprawiedliwości i proporcjonalności opłat publicznych,
- - art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Według Skarżącego SKO nie odniosło się do argumentacji Skarżącego, a ograniczyło się jedynie do zacytowania treści uchwały nr [...] Organ ustalił opłatę w oparciu o całkowite roczne zużycie wody, obejmujące zarówno część zamieszkałą (1 osoba całorocznie), jak i część wykorzystywaną sezonowo do działalności gospodarczej. Tymczasem nawet przy przyjęciu dopuszczalności objęcia systemem nieruchomości mieszanej, opłata może dotyczyć wyłącznie części zamieszkałej, a nie całej nieruchomości. Organ nie dokonał żadnego rozdzielenia zużycia wody pomiędzy potrzeby bytowe jednej osoby zamieszkującej całorocznie i potrzeby działalności gospodarczej funkcjonującej wyłącznie przez 4 miesiące w roku. Przyjęcie uśrednienia rocznego prowadzi do fikcyjnego założenia stałego poziomu zużycia przez 12 miesięcy, podczas gdy przez okres 8 miesięcy zużycie odpowiada jednej osobie i takie ustalenie podstawy opłaty narusza zasadę proporcjonalności.
Oderwanie opłaty od rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów jest sprzeczne z polskim porządkiem prawnym. Opłata powinna pozostawać w racjonalnym związku z ilością wytwarzanych odpadów. SKO nie odniosło się do zarzutu rażącego zawyżenia opłaty, a brak rozdzielenia funkcji mieszkalnej i gospodarczej stanowi według Skarżącego błąd w ustaleniach faktycznych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
W piśmie z 27 marca 2026 r. Skarżący podtrzymał wnioski zawarte w skardze. Skarżący podkreślił, że nie domagał się dokonania oceny aktów prawa miejscowego, a jedynie rozpoznania jego skargi. Kolegium, choć nie bada uchwał jako takich, to jednak już musi ocenić konkretne decyzje wydane na ich podstawie. Decyzja zaś oparta na wadliwej uchwale, to decyzja niezgodna z prawem i jej uchylenie leży w kompetencji Kolegium, ponieważ doszło m.in. do naruszenia art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez zastosowanie metody ustalania opłaty od ilości zużytej wody w sposób oderwany od rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów, a tym samym sprzeczny z ustawowym celem tej opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 t.j.; dalej: "P.p.s.a."), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie dotyczy jednakże przedmiotowej sprawy). Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu (art. 145 pkt 2 P.p.s.a.).
Działając w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza prawo.
Na wstępie przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ww. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z 30 października 2024 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do zasadności naliczenia Skarżącemu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości [...] zł miesięcznie za okres od stycznia 2025 r. do grudnia 2025 r. od nieruchomości położonej w M. przy ul. [...]. Nieruchomość ta – co nie jest sporne w sprawie - w części stanowi nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy. Przy czym w okresie maj – wrzesień na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza w przedmiocie prowadzenia obiektów noclegowych turystycznych i miejsc krótkotrwałego zakwaterowania zaś w okresie od stycznia do kwietnia i od października do grudnia nieruchomość jest zamieszkiwana jedynie przez jedną osobę i nie jest z jej wykorzystaniem prowadzona ww. działalność gospodarcza.
W ocenie SKO opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być naliczona Skarżącemu za wszystkie miesiące 2025 r. na podstawie § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały [...] niezależnie od faktu, że ww. nieruchomość zamieszkuje tylko jedna osoba w okresie od stycznia do kwietnia i od października do grudnia i w tym też okresie, z jej wykorzystaniem, nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza, w tym powyżej wskazana.
W ocenie zaś Skarżącego naliczenie spornej opłaty w sposób wskazany przez Organ, tj. w stałej wysokości [...] zł za cały 2025 r. jest sprzeczne z ustawą, skutkuje naruszeniem zasady proporcjonalności i oderwaniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów. Skarżący wskazuje, że ustalając sporną opłatę Organ nie dokonał rozdzielenia funkcji mieszkalnej i gospodarczej jak i nie uwzględnił faktu braku gospodarczego wykorzystania ww. nieruchomości przez części 2025 r. (od stycznia do kwietnia i od października do grudnia), co skutkuje błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i koniecznością ponoszenia przez Skarżącego opłaty w wysokości nieadekwatnej, bo zawyżonej, do rzeczywistego korzystania z systemu gospodarowania odpadami.
Zauważyć zatem trzeba, że z art. 3 ust. 1 u.c.p.g. wynika, iż utrzymanie czystości i porządku jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy. Realizując to zadanie, gminy zapewniają odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.) oraz – co istotne w rozpoznawanej sprawie – rada gminy może, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Uchwała, o której mowa w ust. 2, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności (art. 6c ust. 3).
Jak stanowi art. 6h u.c.p.g. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić:
- 1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy,
- 2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1,
- 3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2
- - na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale.
Skoro w przepisie art. 6h pkt 3 u.c.p.g. mowa jest ogólnie o art. 6c ust. 2, to należy przyjąć, że jeśli rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, to w oczywisty sposób na właścicielach tych nieruchomości również spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami.
Sąd wskazuje, że opłata za gospodarowanie odpadami ma charakter powszechny. Opłaty ponoszone z tego tytułu na rzecz gmin stanowią daninę publiczną o charakterze niepodatkowym. Stanowisko takie znajduje oparcie w art. 6r ust. 1 u.c.p.g., w którego świetle opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2015 r., II OSK 959/14, LEX nr 2067960).
Sposób ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zamieszkałych określa art. 6j ust.
- 1. Zgodnie z jego treścią w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- 3) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418),
- - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, oraz ustalenie stawki takiej opłaty dokonuje rada gminy w drodze uchwały (art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). W uchwale tej rada gminy ponadto ustala stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; ustala stawkę opłaty za m3 zużytej wody - w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 3a (art. 6k ust. 1 pkt 2, 3 u.c.p.g.).
W art. 6k ust. 2 ustawodawca określił jakie czynniki należy brać pod uwagę ustalając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z treścią tego przepisu rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:
- 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
- 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
- 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d;
- 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że rada gminy ma obowiązek dokonania wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym wyboru może dokonać tylko spośród jednej z metod wymienionych w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 3 i ust.
2. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.
Z kolei zgodnie z przepisem art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości.
Jak ponadto wynika z art. 6j ust. 3a u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w ust. 3, na której są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1944), dopuszcza się, aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 3. Ponadto zgodnie z art. 6j ust. 3b u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za rok od domku letniskowego na nieruchomości albo od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, może nałożyć obowiązek ponoszenia przez właścicieli nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej zgodnie z ust. 3 (art. 6j ust. 3ba u.c.p.g.).
Z punktu widzenia kontrolowanej decyzji wskazać również należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały nr [...] dla właścicieli nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 11,50 zł miesięcznie za 1 m3 zużytej wody. Z kolei § 2 ust. 2 ww. uchwały stanowi, że ilość zużytej wody wskazanej w ust. 1 stanowi sumę ilości zużytej wody w części zamieszkałej i ilości zużytej wody w części niezamieszkałej, które ustala się zgodnie z § 4 odrębnie dla każdej części.
W przypadku braku wodomierza dla części zamieszkałej ilość zużytej wody dla tej części ustala się na podstawie przeciętnej normy zużycia wody na poziomie m3 miesięcznie na osobę zamieszkującą nieruchomość, a dla części niezamieszkałej uwzględnia się opomiarowanie ustalone w oparciu o wodomierz główny z wyłączeniem wody odrębnie opomiarowanej oraz wyłączeniem ilości zużytej wody wyliczonej na podstawie przeciętnej ilości zużycia wody dla części zamieszkałej.
Z § 4 ust. 1 ww. uchwały wynika, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 podstawą ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest średnie miesięczne zużycie wody ustalone na podstawie rocznego zestawienia odczytów z legalizowanych wodomierzy za okres od 1 stycznia do 31 grudnia za poprzedni rok kalendarzowy z wyłączeniem wody bezpowrotnie zużytej ustalonej na podstawie wskazań zainstalowanego dodatkowego, legalizowanego i oplombowanego wodomierza (podlicznika) zamontowanego za zgodą operatora sieci wodociągowej.
Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie niebyło sporne, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] oraz to, że nieruchomość ta jest w części zamieszkała a w części niezamieszkała. Nie było sporne również to w części niezamieszkałej Skarżący w okresie maj - wrzesień prowadził działalność gospodarczą w przedmiocie prowadzenia obiektów noclegowych turystycznych i miejsc krótkotrwałego zakwaterowania zaś w okresie od stycznia do kwietnia i od października do grudnia nieruchomość ta była zamieszkiwana wyłącznie przez jedną osobę i nie była w niej prowadzona ww. działalność gospodarcza. Faktem niespornym jest także ilość rocznego zużycia wody z ww. nieruchomości, tj. 693 m3 i brak podlicznika dla części niezamieszkałej.
W powyższym stanie faktycznym Organy określiły Skarżącemu opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od stycznia do grudnia 2025 r. w stałej, miesięcznej wysokości [...] zł.
Sąd zauważa jednak, że zgodnie z przytoczonymi w powyższej części przedmiotowego uzasadnienia regulacjami prawnych, w tym § 2 ust. 1 uchwały [...] i art. 6c ust. 2 u.c.p.g., zasadą jest, że po pierwsze sporna opłata jest uiszczana przez podmioty zobowiązane w zamian za świadczenie w postaci odbioru odpadów, po drugie zaś – w przypadku nieruchomości niezamieszkałych – opłata jest pobierana w przypadku gdy generują one odpady a rada gminy w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli takich nieruchomości, tj. na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają na nich odpady komunalne (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Przy czym Sąd podkreśla jednocześnie, że przepisy, a zwłaszcza art. 6c ust. 2, art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., nie uzależniają ponoszenia przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi od ilości, czy rodzaju wytwarzanych na tejże nieruchomości odpadów, lecz od samego faktu powstawania odpadów.
W przypadku nieruchomości niezamieszkałych przesłanką powstania obowiązku uiszczania opłaty – co do zasady - w danym miesiącu, jest powstanie odpadów. Istotne jest czy na przedmiotowej nieruchomości odpady komunalne powstają, nie ma przy tym znaczenia, w jakiej ilości ani jakiego rodzaju odpady powstają. Wymaga również ponownego podkreślenia przez Sąd, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny, a podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od jej pobrania. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (por. wyroki WSA w Gdańsku z: 13 lutego 2018 r., I SA/Gd 995/17; 14 lipca 2026 r., I SA/Gd 311/26).
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie Rada Miejska w T. podjęła ww. uchwałę z 30 października 2024 r. nr [...], w której m.in. zawarła – w myśl art. 6c ust. 2 u.c.p.g. i art. 6j ust. 5 u.c.p.g. i art. 6k ust. 1, ust. 3 u.c.p.g., regulację dotyczącą wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty również od nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Sąd podkreśla, że w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Skarżący wskazywał, że kwestionuje fakt naliczenia mu spornej opłaty za te miesiące 2025 r., w którym to czasie ww. nieruchomość w części nie zamieszkałej, de facto nie generuje odpadów albowiem nie jest ani zamieszkała, ani nie jest prowadzona z jej wykorzystaniem jakakolwiek działalność gospodarcza. Działalność taka jest bowiem prowadzona przez Skarżącego jedynie w okresie maj – wrzesień, zaś w okresie od stycznia do kwietnia i od października go grudnia nieruchomość ta jest zamieszkała jedynie przez jedną osobę i nie jest wykorzystywana do prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Stąd Skarżący uważa, że naliczenie mu od ww. nieruchomości spornej opłaty za te miesiące 2025 r., w której część niezamieszkała de facto nie generuje odpadów, w wysokości [...] zł jest nieadekwatne z ilością wytwarzanych odpadów i niezgodne z celem przepisów prawa, w tym regulujących pobieranie i naliczanie opłaty za odbiór odpadów komunalnych.
Pomimo powyższego stanowiska i zarzutów Skarżącego prezentowanych już w odwołaniu od decyzji Organu I instancji w zaskarżonej decyzji w istocie brak nie tylko właściwego ustosunkowania się SKO do ww. zarzutów ale przede wszystkim wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej określenia Skarżącemu ww. opłaty za sporny okres, tj. okres gdy niezamieszkała część nieruchomości Skarżącego nie generuje odpadów. Sąd zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazuje na przepisy art. 6o 6j ust. 4 i 5 u.c.p.g., które nie wyjaśniają ww. kwestii jak i powołuje § 2 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 uchwały nr [...], których treść Sąd przytoczył powyżej i z których wprost i jednoznacznie nie wynika obowiązek ponoszenia spornej opłaty, również za okres, w którym odpady z niemieszkalnej części nieruchomości nie są wytwarzane.
Przy czym Sąd podkreśla również, że regulacja ww. uchwały przewiduje sposób wyliczenia opłaty miesięcznej, co tym bardziej uzasadnia podnoszone przez Skarżącego wątpliwości, co do określonej mu opłaty za czas, w którym niezamieszkała część nieruchomości nie generuje jakichkolwiek odpadów a w całej nieruchomości zamieszkuje jedynie 1 osoba (w części zamieszkałej).
Za wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej przez SKO w ww. spornym zakresie Sąd nie mógł uznać zawartego na str. 2 zaskarżonej decyzji stanowiska, w którym SKO wskazuje, że Organ I instancji zauważył, że działalność prowadzona sezonowo nie ma wpływu na różnicowanie wysokości opłaty jak i zawartego na str. 4 zaskarżonej decyzji, w którym SKO wskazało stwierdziło, że wysokość spornej opłaty została określona zgodnie z przepisami ww. uchwały oraz że fakt generowania przez niezamieszkałą część ww. nieruchomości odpadów i brak w niej podlicznika uzasadnia zastosowanie metody wskazanej w § 1 ust. 1 uchwały nr [...]
W odniesieniu do powyższego stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji Sad wskazuje, że zgodnie z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.
Obowiązek stosowania wprost Ordynacji podatkowej oznacza m.in. obowiązek stosowania norm prawa procesowego, w tym również przepisów postępowania dowodowego zawartych w tej ustawie.
Jedną z naczelnych zasad ogólnych postępowania podatkowego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 122 O.p. W jej świetle, obowiązkiem organu podatkowego jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Stosownie zaś do art. 187 § 1 O.p. organ podatkowy jest zobowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonać jego oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 191 O.p. (zasada swobodnej oceny dowodów). W świetle powyższych przepisów organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności, z którymi - na podstawie obowiązujących przepisów - wiążą się skutki prawne. Dokładne i prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego jest bowiem niezbędne dla właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., I SA/Bd 87/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2020 r., I SA/Go 785/19, CBOSA).
Podstawą prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest bowiem wcześniejsze, prawidłowe i dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych odpowiadających prawdzie, czyli zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Z kolei przez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć ustosunkowanie się przez organ podatkowy do każdego z dowodów i dokonanie ich oceny we wzajemnym ze sobą powiązaniu. Obowiązkiem organu jest nie tylko wskazanie, na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny sprawy, ale także odniesienie się do dowodów, którym odmówiono wiarygodności, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 O.p. Obowiązek ten przekłada się na zasadę przekonywania adresata decyzji do podjętego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze uzasadnienia zaskarżonej decyzji koniecznym jest także przywołanie art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 O.p., w myśl którego decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 1 pkt 6), zaś uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (§ 4).
Sąd podkreśla, że obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie, ale także ustosunkowanie się do stanowiska strony tego postępowania, ponieważ art. 210 § 4 O.p. znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawie przed organem drugiej instancji na mocy art. 235 O.p. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy. Proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 210 § 4 O.p.), tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalność aktu, miał możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności.
Jako szczególnie istotne w niniejszej sprawie należy wskazać, że utrzymanie w mocy decyzji, od której wniesiono odwołanie, nie jest efektem kontroli decyzji Organu I instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadami nowego postępowania w sprawie i nie może sprowadzać się jedynie do udzielenia odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu bowiem decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny a nadto zgodnie z treścią art. 127 O.p. postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne.
Z zasady dwuinstancyjności wynika, iż organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (zob. wyrok NSA z 1 października 2009 r., II FSK 657/08,). Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, iż sprawa rozpoznana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie.
W ocenie Sądu treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie potwierdza, by Organ odwoławczy zastosował się do obowiązków wynikających z przywołanych przepisów. Jak już wskazano w powyższej części uzasadnienia – w ocenie Sądu –pomimo powyższego stanowiska i zarzutów Skarżącego prezentowanych już w odwołaniu od decyzji Organu I instancji w zaskarżonej decyzji w istocie brak nie tylko ustosunkowania się SKO do ww. zarzutów ale przede wszystkim brak jest wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej określenia Skarżącemu ww. opłaty za sporny okres, tj. okres gdy niezamieszkała część nieruchomości Skarżącego nie generuje odpadów. Tym bardziej w sytuacji, gdy co do zasady – jak wynika z przytoczonych powyżej regulacji prawnych – w przypadku nieruchomości niezamieszkałych przesłanką powstania obowiązku uiszczania opłaty w danym miesiącu, jest powstanie odpadów.
Brak więc podstaw do uznania, że Organ odwoławczy wywiązał się z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, czyli że zachowano zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez co naruszono art. 127 O.p.
W ocenie Sądu wskazania zawarte w zaskarżonej decyzji są w istocie ogólnikowe, przez co nie tylko uniemożliwiają dokonanie jej sądowej kontroli lecz również nie realizują zasady wynikającej z art. 124 O.p. Jak bowiem stanowi art. 124 O.p. organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu.
Reasumując powyższe rozważania w zakresie dotyczącym przepisów postępowania Sąd wskazuje, że uzasadnienie faktyczne i prawne jest istotnym elementem decyzji ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie także dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 124O.p. Trzeba też dodać, iż sporządzenie uzasadnienia decyzji ma charakter następczy w stosunku do samego podjęcia decyzji w sprawie. Dlatego uwzględnienie skargi w oparciu samoistne naruszenie 210 § 4 O.p. może mieć miejsce w sytuacji, kiedy na podstawie uzasadnienia decyzji nie da się ustalić motywów organu, które doprowadziły do określonego rozstrzygnięcia. Odstąpienie przez organ od wyczerpującej, jednoznacznej i logicznej argumentacji dla zaprezentowania swojego stanowiska w istocie pozbawia stronę możliwości obrony jej słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w odpowiednim zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2026 r., I SA/Po 380/26). Powyższe, w ocenie Sądu – z uwagi na powyżej wskazane okoliczności - miało w istocie miejsce w rozpoznanej sprawie.
Wobec powyższego przedwczesna byłaby ocena przez Sąd zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji ostatecznej, a nie zastępowanie organów w prowadzeniu postępowania czy też domyślanie się nie tylko wystąpienia i przebiegu okoliczności faktycznych sprawy lecz również motywów i podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się z kolei do obowiązku organów w zakresie stosowania przepisów prawa miejscowego, Sąd wskazuje, że tak organ I jak i II instancji wydający na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g. decyzję nie posiadają uprawnienia do odmowy zastosowania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa miejscowego. Wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g., dokonywany jest przez organ uchwałodawczy gminy, a nie przez organ wykonawczy, wydający na podstawie uchwały indywidualne rozstrzygnięcia. Kwestionowanie wybranej przez radę gminy metody ustalania opłaty za gospodarowanie nieruchomościami nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia tej opłaty w stosunku do indywidulanego adresata (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2025 r., III FSK 552/24).
Na marginesie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2026.662 t.j.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący może wnieść do sądu administracyjnego taką skargę w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę, stosownie do art. 101 ust. 2a ww. ustawy.
Rozpoznając ponownie sprawę Organ odwoławczy powinien zrealizować poczynione powyżej wskazania i zalecenia Sądu, tj. w szczególności uwzględnić, że zawarta w uzasadnieniu wydanej decyzji argumentacja organu nie może być jedynie ogólnikowa lecz powinna być logiczna, spójna i konkretna, tak w odniesieniu do podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia jak i jej uzasadnienia w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Sposób rozumowania Organu odwoławczego powinien być czytelny dla adresata i poddawać się kontroli sądu.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi swój proces rozumowania
- - w szczególności w spornym w rozpoznawanej sprawie zakresie, argumenty przemawiające za przyjęciem swojej opinii, tak, by zarówno adresat, jak i Sąd kontrolujący legalność aktu, mogli zapoznać się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale także z analizą faktów i prawa leżących u podstaw tegoż stwierdzenia.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. Sąd zasądził od Organu na rzecz Skarżącego [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zawodowego pełnomocnika będącego adwokatem oraz [...] zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa.
Orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).