Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] sp. k. z siedzibą w R. (dalej: spółka/skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO) z 23 grudnia 2025 r. nr SKO.4141/124/2025 w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za korzystanie z przystanków przy drogach publicznych i na dworcach.
Jak wynika z akt sprawy spółka pismem z 12 czerwca 2025 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina Miasto [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Rz 311/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., dotyczącej ustalenia opłat za korzystanie z przystanków. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 26 lutego 2025 r. na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...]- sygn. akt I GSK 1136/21.
Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji decyzją z 1 października 2025 r. nr OP.PK.322.07.2025:
- - stwierdził nadpłatę z tytułu opłat pobieranych za korzystanie z przystanków przy drogach publicznych i na dworcach za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31marca 2021 r. w kwocie [...] zł;
- - zaliczył nadpłatę w kwocie [...] zł na poczet zaległych zobowiązań z tytułu opłat pobieranych za korzystanie z przystanków przy drogach publicznych i na dworcach za okres 25 października 2023 r. – 31 maja 2025 r. wraz z odsetkami za zwłokę;
- - odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat pobieranych za korzystanie z przystanków przy drogach publicznych i na dworcach za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 26 lutego 2025 r.;
- - umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat pobieranych za korzystanie z przystanków przy drogach publicznych i na dworcach za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji SKO decyzją z 23 grudnia 2025 r. nr SKO.4141/124/2025 utrzymało powyższą decyzje w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że choć stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2011 r. otworzyło stronie możliwość dochodzenia zwrotu nienależnie uiszczonych opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, to prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów Ordynacji podatkowej. Kolegium uznało, że opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stanowi opłatę w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, do której znajdują zastosowanie regulacje dotyczące nadpłat oraz przedawnienia. Wskazało, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa z upływem terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, a termin ten ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. W konsekwencji wniosek złożony 12 czerwca 2025 r. nie mógł odnieść skutku w zakresie należności za lata 2016–2019.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że bez znaczenia pozostaje zarówno moment, w którym strona dowiedziała się o istnieniu nadpłaty, jak i data prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej podstawę poboru opłat. Podkreślił, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc, co nie wpływa na bieg terminów przedawnienia roszczeń o zwrot nadpłaty. Z tych względów uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie w zakresie roszczeń dotyczących okresu od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2019 r. z uwagi na ich przedawnienie.
Spółka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem SKO i wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1. Przepisu prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 622 ze zm., dalej: (dale: o.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że termin przedawnienia należności z tytułu opłat za korzystanie z przystanków za lata 2016-2019 biegł i upłynął w okresie, w którym w obrocie prawnym funkcjonowała uchwała Rady Miasta [...] nr [...], podczas gdy:
- - termin przedawnienia nadpłaty nie może biec w czasie, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje domniemanie legalności uchwały stanowiącej wyłączną podstawę naliczenia opłat, co stanowiło dla skarżącej obiektywną barierę prawną uniemożliwiającą skuteczne sformułowanie żądania zwrotu do czasu usunięcia tego aktu z obrotu prawnego;
- - organ winien zastosować art. 70 § 6 pkt 2 o.p. per analogiom, przyjmując, że wniesienie przez skarżącą w 2021 r. skargi na uchwałę do sądu administracyjnego funkcjonalnie odpowiada skardze na decyzję i powinno skutkować zawieszeniem biegu przedawnienia do dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia kończącego ten spór;
- - organ winien zastosować art. 74 o.p. per analogiam, uznając, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1136/21, jest prejudykatem usuwającym podstawę prawną świadczenia i kreującym nadpłatę w sposób analogiczny do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza, że termin przedawnienia roszczenia o zwrot może zacząć biec dopiero od momentu uprawomocnienia się tego orzeczenia.
- 2. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zignorowanie specyfiki skutku ex tunc stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego i oparcie rozstrzygnięcia na profiskalnej, mechanicznej wykładni przedawnienia, co narusza konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, sankcjonując sytuację, w której obywatel ponosi negatywne skutki błędu legislacyjnego organu oraz długotrwałości procedur sądowych.
Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 października 2025 r., w zakresie jej punktu 4.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.
Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając wskazane wyżej granice kontroli sądowoadministracyjnej, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że prawo skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2019 r. wygasło z uwagi na upływ terminu określonego w art. 79 § 2 o.p., a w konsekwencji organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie w tym zakresie.
Bezsporne jest, że opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych były pobierane na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], której nieważność została stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 311/21, utrzymanym następnie w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1136/21. Nie budzi również wątpliwości, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, że akt ten traktowany jest jako nieobowiązujący od chwili jego podjęcia.
Nie można jednak utożsamiać skutku ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały z wyłączeniem stosowania przepisów regulujących terminy dochodzenia roszczeń o zwrot nadpłaty. Są to odrębne instytucje prawa. Skutek ex tunc określa konsekwencje wyeliminowania wadliwego aktu z obrotu prawnego, natomiast przepisy art. 79 § 2 w zw. z art. 70 § 1 o.p. wyznaczają granice czasowe realizacji wynikających z tego roszczeń. Żaden przepis nie stanowi, aby stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powodowało wyłączenie lub modyfikację biegu terminów przewidzianych w Ordynacji podatkowej. Innymi słowy, wyeliminowanie aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego przesądza o braku podstawy materialnoprawnej poboru opłaty, nie znosi natomiast obowiązywania przepisów regulujących sposób i termin dochodzenia roszczeń wynikających z tego faktu.
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że dopiero wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2025 r. "kreował" nadpłatę. Wyrok ten nie stanowi źródła nadpłaty, lecz jedynie potwierdza wadliwość aktu prawa miejscowego, która z uwagi na skutek ex tunc istniała od chwili jego podjęcia. Tym samym orzeczenie sądu administracyjnego nie wyznacza początku biegu terminów określonych w Ordynacji podatkowej.
Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, do opłaty pobieranej na podstawie art.16 ust. 4 z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 285, ze zm.) znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące nadpłat. Zgodnie z art. 79 § 2 o.p. prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Termin ten ma charakter materialnoprawny (prekluzyjny), wobec czego po jego upływie wygasa samo prawo do żądania stwierdzenia nadpłaty. Przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują możliwości jego przywrócenia ani przedłużenia z przyczyn powoływanych przez skarżącą.
W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w odniesieniu do opłat uiszczonych w latach 2016–2019 wygasało sukcesywnie wraz z upływem terminów przedawnienia odnoszących się do poszczególnych należności. Stosownie do art. 70 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W konsekwencji prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty wygasa wraz z upływem terminu przedawnienia właściwego dla zobowiązania, którego nadpłata dotyczy. Skoro zatem skarżąca wystąpiła z wnioskiem dopiero 12 czerwca 2025 r., organ prawidłowo przyjął, że w odniesieniu do należności objętych pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji terminy te upłynęły jeszcze przed dniem wniesienia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Upływ terminu następuje z mocy prawa, wobec czego organ administracji nie dysponuje możliwością jego pominięcia z uwagi na względy słuszności, zasady współżycia społecznego czy okoliczności, które zdaniem strony uzasadniały późniejsze wystąpienie z wnioskiem. Organ był zatem zobowiązany uwzględnić skutek wynikający z upływu terminu określonego w art. 79 § 2 o.p.
Nie zasługuje na uwzględnienie podstawowy zarzut skargi, zgodnie z którym bieg terminu powinien rozpocząć się dopiero z chwilą prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego uchwały Rady Miasta [...], tj. z dniem wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2025 r. Stanowisko to nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Ordynacja podatkowa nie uzależnia początku biegu terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty od momentu uzyskania przez podatnika wiedzy o istnieniu nadpłaty, ani od daty prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego aktu stanowiącego podstawę poboru należności. Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał, że data stwierdzenia nieważności uchwały pozostaje bez wpływu na bieg terminu określonego w art. 79 § 2 o.p.
Nie można również podzielić twierdzenia skarżącej, że aż do dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostawała ona w stanie obiektywnej niemożności dochodzenia swoich praw. Po pierwsze, obowiązujące przepisy nie uzależniają dopuszczalności złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty od wcześniejszego prawomocnego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Samo istnienie sporu co do legalności uchwały nie wyłączało możliwości wystąpienia z takim wnioskiem. Po drugie, nawet przy przyjęciu wyłącznie na potrzeby rozważań prezentowanej przez skarżącą koncepcji, zgodnie z którą możliwość skutecznego dochodzenia nadpłaty powstała dopiero z chwilą wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 czerwca 2021 r., argumentacja skargi nie zasługuje na aprobatę. Skarżąca pomija bowiem, że od wskazanego wyroku do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, tj. do 12 czerwca 2025 r., upłynęły niemal cztery lata. Tym samym nie sposób przyjąć, że przez cały ten okres była ona całkowicie pozbawiona możliwości podjęcia działań zmierzających do ochrony swoich praw.
Na uwzględnienie nie zasługuje również argument skarżącej, zgodnie z którym wniesienie przez Radę Miasta [...] skargi kasacyjnej uniemożliwiało dochodzenie nadpłaty. Skarga kasacyjna stanowi zwyczajny środek zaskarżenia przysługujący stronie postępowania i sama w sobie nie kreuje nowej przeszkody materialnoprawnej dla dochodzenia roszczeń. Co więcej, przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują, aby toczące się postępowanie kasacyjne w sprawie dotyczącej aktu prawa miejscowego wywierało jakikolwiek wpływ na bieg terminu określonego w art. 79 § 2 o.p.
Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że zastosowanie przepisów regulujących przedawnienie prowadzi do sytuacji, w której organ administracji odnosi korzyść z własnego bezprawnego działania. Odmowa stwierdzenia nadpłaty nie stanowi bowiem następstwa zaakceptowania wadliwej uchwały ani jej skutków, lecz wynika wyłącznie z zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących wygaśnięcie prawa do dochodzenia nadpłaty. Instytucja przedawnienia pełni funkcję stabilizującą stosunki prawne i znajduje zastosowanie niezależnie od przyczyn powstania nadpłaty. W konsekwencji sam fakt, że nadpłata powstała wskutek poboru należności na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność następnie stwierdzono, nie wyłącza stosowania przepisów określających termin do dochodzenia jej zwrotu.
Za bezzasadny należy również uznać zarzut konieczności zastosowania w drodze analogii art. 70 § 6 pkt 2 o.p. Przepisy regulujące zawieszenie biegu terminu przedawnienia stanowią wyjątek od zasady wyrażonej w art. 70 § 1 o.p., wobec czego nie podlegają wykładni rozszerzającej, ani stosowaniu per analogiam. Katalog przesłanek zawieszenia biegu terminu przedawnienia ma charakter zamknięty i może być uzupełniany wyłącznie przez ustawodawcę. Skoro ustawodawca nie przewidział, aby prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli legalności aktu prawa miejscowego wywoływało skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia, brak jest podstaw do konstruowania takiej przesłanki w drodze wykładni.
Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja odwołująca się do art. 74 o.p. Przepis ten reguluje skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i nie obejmuje swoim zakresem wyroków sądów administracyjnych stwierdzających nieważność aktów prawa miejscowego. Odmienne stanowisko prowadziłoby do rozszerzenia zakresu zastosowania wyjątku przewidzianego przez ustawodawcę wyłącznie dla skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadami wykładni przepisów prawa podatkowego.
Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, że w sprawie należało zastosować zasadę in dubio pro tributario określoną w art. 2a o.p. Zasada ta znajduje zastosowanie wyłącznie w razie niedających się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie występują. Przepisy regulujące termin wygaśnięcia prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty oraz przesłanki jego zawieszenia są jednoznaczne i nie pozostawiają pola do wykładni proponowanej przez skarżącą.
Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wywodzonych z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem sporu nie były bowiem ustalenia faktyczne ani sposób prowadzenia postępowania dowodowego, lecz wyłącznie ocena skutków prawnych upływu terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne sprawy, które pozostawały między stronami bezsporne, natomiast rozstrzygnięcie oparto na właściwych przepisach prawa materialnego. Sam fakt, że skarżąca nie podziela dokonanej przez organy wykładni przepisów, nie oznacza naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie organów zostało zdeterminowane wyłącznie oceną skutków prawnych upływu terminu określonego w art. 79 § 2 o.p., a nie ustaleniami faktycznymi. W konsekwencji zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się natomiast do argumentacji konstytucyjnej dotyczącej naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywatela do państwa oraz prawa do sądu, Sąd dostrzega, że przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja terminów przedawnienia może w określonych przypadkach prowadzić do wygaśnięcia części roszczeń jeszcze przed ostatecznym zakończeniem postępowania dotyczącego legalności aktu prawa miejscowego. Ocena trafności takiego rozwiązania należy jednak do ustawodawcy. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie zaś uzupełnianie regulacji ustawowej poprzez tworzenie nowych przesłanek zawieszenia biegu terminów przedawnienia lub nowych wyjątków od ich stosowania.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż prawo skarżącej do żądania stwierdzenia nadpłaty za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2019 r. wygasło wskutek upływu terminu określonego w art. 79 § 2 o.p., wobec czego brak było podstaw do uwzględnienia odwołania oraz wydania rozstrzygnięcia odmiennego od decyzji organu pierwszej instancji.
Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.