Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 14 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Rz 192/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi R. Spółka Akcyjna z siedzibą w R. (dalej: R. S.A/beneficjent/realizator projektu/skarżąca) jest decyzja Zarządu Województwa Podkarpackiego (dalej: organ II instancji, Instytucja Zarządzająca/IZ) z dnia 3 lutego 2026r. nr RP-VIII. 1511.12.2025.DP, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (dalej: organ I instancji, Instytucja Pośrednicząca/IP) z dnia 14 października 2025r. nr [...] w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur w kwocie [...] zł wraz z odsetkami.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że w dniu 30 grudnia 2019 r. została zawarta pomiędzy Województwem Podkarpackim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w [...], a R. Spółka Akcyjna z siedzibą w R. umowa nr RPPK.08.05.00-18-0003/19-00 o dofinansowanie projektu pn. "[...] - wsparcie rozwoju sektora ekonomii społecznej w subregionie I" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: Umowa). Ww. umowa była trzykrotnie aneksowana.

Projekt realizowany był w ramach Działania 8.5 Wspieranie rozwoju sektora ekonomii społecznej w regionie, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 przez Rzeszowski Ośrodek Wsparcia Ekonomii Społecznej, prowadzony przez R. S.A., a jego głównym celem było wzmocnienie sektora ekonomii społecznej w subregionie I w latach 2020-2023 poprzez utworzenie 395 miejsc pracy w przedsiębiorstwach społecznych.

W ramach realizacji projektu R. S.A. zawarła ze Spółdzielnią Socjalną "S." (dalej: Spółdzielnia) umowę nr [...], z dnia 26 kwietnia 2021 r. o udzielenie wsparcia finansowego na utworzenie miejsc pracy. Następnie, pismem z dnia 8 lutego 2022 r., beneficjent zawiadomił Spółdzielnię o planowanej kontroli dotyczącej utworzenia i utrzymania dotowanych miejsc pracy. Kontrola została przeprowadzona w dniu 15 lutego 2022 r., a jej ustalenia zostały przedstawione w Informacji pokontrolnej z dnia 2 marca 2022 r.

W toku czynności kontrolnych stwierdzono istotne nieprawidłowości w realizacji Umowy przez Spółdzielnię. Ustalono w szczególności, że osoby wykazane jako zatrudnione nie były obecne w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, a lokal wskazany w biznesplanie jako miejsce prowadzenia działalności był w dniu kontroli opustoszały i nie znajdowało się w nim wyposażenie zakupione z dotacji. Okoliczności te wskazywały, że działalność gospodarcza nie była prowadzona zgodnie z założeniami projektu.

W następstwie ustaleń kontroli w dniu 4 sierpnia 2022 r. R. S.A. odstąpiła od umowy nr [...] zawartej ze Spółdzielnią oraz wezwała ją do zwrotu wypłaconej dotacji w wysokości 168 160,00 zł oraz wsparcia pomostowego w wysokości 124 800,00 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych. Środki te nie zostały zwrócone.

W związku z powyższym Instytucja Pośrednicząca (IP) pismem z dnia 13 września 2024 r., wezwała beneficjenta do zwrotu środków w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Środki te stanowią łączną kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach kosztów bezpośrednich i pośrednich. Brak zwrotu żądanej kwoty spowodował, że IP postanowieniem z dnia 16 czerwca 2025 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne wobec beneficjenta w sprawie wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w odniesieniu do wsparcia udzielonego ww. Spółdzielni.

Po przeprowadzeniu postępowania Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] decyzją z dnia 14 października 2025 r., nr [...], zobowiązał R. S.A. do zwrotu środków w kwocie [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, jako środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur.

Beneficjent wniósł od powyższej decyzji odwołanie.

Decyzją z dnia 3 lutego 2026 r. nr RP-VIII.1511.12.2025.DP Zarząd Województwa Podkarpackiego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał za prawidłową ocenę stanu faktycznego, która została przedstawiona w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał m.in., że Umowa nakładała na beneficjenta obowiązek realizacji projektu, którego głównym celem było utworzenie i zapewnienie trwałości utworzonych miejsc pracy przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia utworzenia i co najmniej 6 miesięcy od zakończenia przedłużonego wsparcia pomostowego. Osiągnięcie celu projektu wymagało nie tylko właściwego zarządzania środkami przez beneficjenta jako Realizatora wsparcia, lecz także zagwarantowania, że podmioty otrzymujące wsparcie dysponują zdolnością do realizacji działań ukierunkowanych na aktywizację społeczno-zawodową oraz świadczenie usług społecznych.

Jednocześnie realizacja celu była uzależniona od sprawowania przez R. S.A. skutecznego nadzoru nad odbiorcami wsparcia, co umożliwiały uprawnienia kontrolne przyznane beneficjentowi m.in. na mocy zawartej ze Spółdzielnią umowy na udzielenie wsparcia finansowego.

Kontrola przeprowadzona przez R. S.A. w dniu 15 lutego 2022r. wykazała, że pomimo formalnego zatrudnienia w Spółdzielni 8 osób od 1 kwietnia 2021r. (zawarte umowy o pracę, zgłoszenie umów do ZUS), w dniu kontroli osoby wykazane jako zatrudnione przez Spółdzielnię nie były obecne ani pod adresem prowadzenia działalności gospodarczej wskazanym w biznesplanie (B. 52), ani też w nowym miejscu prowadzenia działalności - [...], wskazanym przez jej przedstawiciela. Spółdzielnia nie przedłożyła żadnych dokumentów wyjaśniających nieobecność pracowników, przedstawiając jedynie ustną informację, iż jedna z osób zatrudnionych przebywała w szpitalu.

Kontrola wykazała również, że lokal w B. 52, wskazany w biznesplanie jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, był w dniu kontroli opustoszały. Nie znajdowały się tam żadne środki trwałe zakupione z dotacji, ani wyposażenie miejsc pracy wymagane zgodnie z biznesplanem, co jednoznacznie potwierdza, że działalność nie była prowadzona w tym miejscu zgodnie z założonymi warunkami realizacji projektu. Natomiast wskazany przez Spółdzielnię nowy lokal nie był przygotowany do prowadzenia działalności zgodnej z biznesplanem. Pomieszczenia były zaniedbane, brudne, pozbawione podstawowych środków higienicznych oraz środków do dezynfekcji. Stwierdzono, że środki trwałe zakupione z dotacji i wykazane w biznesplanie były zdeponowane w lokalu w C., jednakże znajdowały się one nadal w oryginalnych opakowaniach i nie były podłączone do instalacji elektrycznej, gazowej, ani wodno-kanalizacyjnej.

Nie były więc przygotowane do użytkowania. Z dokumentów kontrolnych wynika również, że wyposażenie miejsc pracy zostało zakupione dopiero w dniu 29 października 2021 r., co oznacza, że w okresie od 1 kwietnia 2021 r. (data rozpoczęcia pracy przez pracowników zatrudnionych w ramach projektu przez Spółdzielnię) do 28 października 2021 r. miejsca pracy nie były przygotowane, ani wyposażone zgodnie z zapisami biznesplanu. Tym samym Spółdzielnia nie zapewniła warunków umożliwiających faktyczne wykonywanie pracy przez osoby zatrudnione w ramach projektu, co stanowi rażące naruszenie obowiązków wynikających z umowy. Z informacji pokontrolnej sporządzonej przez R. S.A. jednoznacznie wynika, że Spółdzielnia nie wykonała obowiązków wynikających z umowy dotyczących utworzenia i utrzymania miejsc pracy oraz dopuściła się szeregu nieprawidłowości świadczących o pozornym charakterze deklarowanego zatrudnienia.

Brak jakichkolwiek usprawiedliwień lub dokumentów potwierdzających przyczyny nieobecności pracowników wskazuje, że zatrudnienie miało charakter jedynie formalny, nie zaś rzeczywisty. Pomimo dwukrotnego wydłużenia terminu, Spółdzielnia nie przedłożyła wymaganych wyjaśnień do informacji pokontrolnej, nie złożyła rozliczenia wsparcia pomostowego, ani nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających faktyczną realizację obowiązków umownych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wydatki z tytułu środków finansowych wypłaconych przez realizatora projektu na rzecz Spółdzielni są wydatkami niekwalifikowalnymi, gdyż nie zostały przeznaczone na utworzenie i utrzymanie miejsc pracy.

W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z przyjętym sposobem realizacji projektu to R. S.A. jako strona umowy zawartej z IP odpowiada za zapewnienie prawidłowej realizacji projektu, w tym za nadzorowanie działań wszystkich podmiotów zaangażowanych w wykorzystanie środków. Odbiorca wsparcia nie przyjął na siebie żadnych obowiązków wobec Instytucji Pośredniczącej, a tym samym nie może być traktowany jako podmiot, który "ogranicza" lub "wyłącza" odpowiedzialność beneficjenta. Skoro to beneficjent jest stroną umowy z IP, wyłącznie on ponosi prawne i finansowe skutki stwierdzonych nieprawidłowości. Odbiorca wsparcia może ponosić konsekwencje w relacji wewnętrznej wobec beneficjenta, ale nie zwalnia to beneficjenta z odpowiedzialności wobec IP z tytułu przyjętych na siebie zobowiązań umownych. Zgodnie z konstrukcją systemu realizacji projektów współfinansowanych ze środków europejskich, to beneficjent ponosi pełną i nieprzenoszalną w stosunku do Instytucji Pośredniczącej odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu, niezależnie od tego, czy zadania faktycznie realizuje samodzielnie, czy też powierza je osobom trzecim.

Odpowiedzialność ta wynika zarówno z przepisów prawa krajowego i unijnego, jak i z postanowień umowy o dofinansowanie. Jednocześnie organ wskazał, że wykładnia tej umowy nie może być dokonywana wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne reguły interpretacyjne. Umowa o dofinansowanie projektu stanowi bowiem instrument wykonywania prawa publicznego i jest osadzona w reżimie publicznoprawnym, a jej treść oraz skutki prawne kształtowane są przede wszystkim przez powszechnie obowiązujące przepisy ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 206 i 207 u.f.p. oraz przepisy ustawy wdrożeniowej.

Nie można przyjąć, iż interpretacja postanowień umownych może prowadzić do wyłączenia lub ograniczenia odpowiedzialności beneficjenta wobec Instytucji Pośredniczącej. Treść umowy o dofinansowanie nie może być odczytywana w oderwaniu od regulacji ustawowych, które mają pierwszeństwo w kształtowaniu odpowiedzialności beneficjenta za nieprawidłowości w realizacji projektu. Reguły wykładni oparte na art. 65 k.c. mogą mieć zastosowanie jedynie pomocnicze, w zakresie niewyłączonym przez normy prawa publicznego i nie mogą prowadzić do rezultatów sprzecznych z obowiązkami nałożonymi na beneficjenta przez przepisy prawa publicznego.

W rozpatrywanym przypadku beneficjent rozliczył stawki jednostkowe za miejsca pracy, które jak wykazała kontrola nie zostały faktycznie utworzone ani nie funkcjonowały jako realne etaty. Oznacza to, że środki wypłacone w ramach stawek jednostkowych nie spełniały definicji wydatków kwalifikowanych określonych w § 2 ust 6 Umowy oraz w obowiązujących beneficjenta Wytycznych. Skoro bowiem zatrudnienie nie było faktycznie wykonywane, to miejsca pracy w konsekwencji nie mogły zostać uznane za utworzone, a tym bardziej za trwałe. Naruszenie to ma charakter obiektywny i niezależny od faktu osiągnięcia wskaźnika projektu, jakim było utworzenie 395 miejsc pracy, ponieważ kwalifikowalność każdego wydatku ocenia się indywidualnie i wyłącznie w odniesieniu do rezultatu, który ten konkretny wydatek miał finansować. Osiągnięcie ogólnego wskaźnika w projekcie nie wpływa więc w żaden sposób na możliwość stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na rozliczeniu środków za brak rzeczywistego utworzenia miejsca pracy.

Odnosząc się do podnoszonej przez beneficjenta kwestii wystąpienia siły wyższej z powodu wystąpienia epidemii COVID-19 w okresie realizacji projektu, organ stwierdził, że beneficjent nie może skutecznie powoływać się na siłę wyższą w rozumieniu Umowy ani w celu wyłączenia, ani w celu ograniczenia swojej odpowiedzialności za nieprawidłowości stwierdzone w projekcie. Uchybienia te wynikają bowiem nie z działania okoliczności nadzwyczajnych, lecz z niewykonania obowiązków umownych w zakresie nadzoru i bieżącego informowania Instytucji Pośredniczącej o zagrożeniach dla realizacji projektu. Beneficjent nie wykazał, aby zdarzenia związane z pandemią uniemożliwiły mu wywiązanie się z podstawowych obowiązków kontrolnych, w tym z obowiązku niezwłocznego informowania Instytucji Pośredniczącej o zagrożeniach realizacyjnych, ani też nie dokonał wymaganego niezwłocznego zawiadomienia o wystąpieniu tych okoliczności. Informację o nieutrzymaniu miejsc pracy w Spółdzielni beneficjent przekazał Instytucji Pośredniczącej dopiero 5 lipca 2024 r., a więc ponad dwa lata po własnej kontroli.

Z tych względów organ odwoławczy uznał za zasadne zobowiązanie beneficjenta do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

W odniesieniu do zarzutów nieuwzględnienia przerw w naliczaniu odsetek organ wskazał, że w niniejszej sprawie przepisy Ordynacji podatkowej, w tym art.54 § 1 pkt 2 i 7 nie mają zastosowania, bo art.207 u.f.p. jest regulacją szczególną i wyczerpującą, a odesłanie zawarte w art.67 u.f.p. dotyczy jedynie samej wysokości stawki odsetek.

W skardze na powyższą decyzję R. S.A. zarzuciła naruszenie przepisów:

1. I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.
2. 1) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019r., poz.869 ze zm. – dalej: u.f.p.) oraz § 16 ust 2 Umowy o dofinansowanie Projektu wyłonionego do dofinansowania w trybie konkursowym w ramach Działania 8.5 - Nr umowy [...] (dalej: Umowa), w zw. z art. 2 pkt 10 i 36, art. 4 ust. 5, art. 122 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: Rozporządzenie 1303/2013) przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji, że z art. 207 ust. 1 pkt 1) i 2) u.f.p oraz § 16 ust. 2 Umowy wynika odpowiedzialność beneficjenta niezależnie od tego, czy bezprawne wykorzystanie środków wynikało z bezprawnego działania lub zaniechania beneficjenta, gdy tymczasem prawidłowo wykładając te przepisy - przesłanki zwrotu środków przez beneficjenta należy interpretować: (I) z uwzględnieniem treści art. 2 pkt 10 i 36 Rozporządzenia 1303/2013, w świetle których przypisanie beneficjentowi jako podmiotowi zaangażowanemu we wdrażanie EFSI odpowiedzialności za zwrot środków wymaga ustalenia, że naruszenia, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1) i 2) oraz § 16 ust. 2 Umowy wynikają z bezprawnego działania lub zaniechania beneficjenta jako podmiotu zaangażowanego we wdrażanie EFSI, zaś spod odpowiedzialności beneficjenta należy wyłączyć przypadki, w których bezprawne wykorzystanie środków nie powstało w wyniku bezprawnego działania beneficjenta, a jednocześnie nie jest możliwe przypisanie beneficjentowi, jako podmiotowi zaangażowanemu we wdrażanie funduszy, odpowiedzialności wynikającej z niedochowania obowiązku w jakimś zakresie - w tym procedur wydatkowania środków (art. 2 pkt 10 i 36 Rozporządzenia 1303/2013) oraz (II) z uwzględnieniem wynikającej z art. 4 ust. 5 w zw. art. 122 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013 zasady proporcjonalności, zgodnie z którą podmiot zaangażowany we wdrażanie funduszy nie powinien ponosić odpowiedzialności za działania tych ostatecznych odbiorców wsparcia, którym nie mógł zapobiec mimo dochowania procedur;

które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na decyzję albowiem - w następstwie błędnej wykładni - odpowiedzialność beneficjenta na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1) i 2) u.f.p. oraz na podstawie § 16 ust. 2 Umowy wywiedziono z bezprawnego zachowania podmiotu trzeciego, tj. przedsiębiorstwa społecznego (dalej: PS) Spółdzielni Socjalnej "S." (dalej: Spółdzielnia), która nie utrzymała miejsc pracy, a które to zachowanie PS nie było następstwem bezprawnego zachowania beneficjenta; taka zaś nieprawidłowa subsumpcja stanowiła podstawę decyzji o zwrocie środków przez beneficjenta,

2) naruszenie art. 122 ust. 2 lit. b) Rozporządzenia 1303/2013 przez niewłaściwe niezastosowanie tych przepisów, gdy tymczasem brak odzyskania środków od Spółdzielni nie jest wynikiem błędu lub zaniedbania skarżącej jako podmiotu zaangażowanego we wdrażanie funduszy, zaś WUP był informowany o problemach PS, zanim WUP stwierdził nieprawidłowość tj. pismo z dnia 05.07.2024 r.; pismo z dnia 05.08.2024 r.; pismo z dnia 01.10.2024 r.; pismo z dnia 22.11.2024 r.; pismo z dnia 13.12.2024 r; pismo z dnia 20.01.2025 r., a na takie okoliczności przepis ten wyłącza obowiązek powiadamiania Komisji o nieprawidłowościach, zaś państwo członkowskie - a więc i beneficjent jako podmiot zaangażowany we wdrażanie funduszy - nie jest odpowiedzialne za zwrot takich kwot do budżetu Unii; które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na decyzję albowiem - w następstwie braku zastosowania tego przepisu - przypisano beneficjentowi odpowiedzialność za zwrot środków wypłaconych Spółdzielni, pomimo tego, że brak odzyskania środków od Spółdzielni nie jest wynikiem błędu lub zaniedbania skarżącej, zaś skarżąca informowała WUP o naruszeniach Spółdzielni;

3) § 5 ust. 1 Umowy w zw. z § 1 pkt 30 Umowy w zw. z art. 122 ust. 2 lit b) Rozporządzenia 1303/2013, przez błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie, polegające na pominięciu normatywnego znaczenia postanowień Umowy dotyczących siły wyższej oraz ich funkcjonalnego związku z regulacją art. 122 ust. 2 lit b) Rozporządzenia 1303/2013, przez przyjęcie błędnej wykładni prowadzącej do przypisania beneficjentowi odpowiedzialności finansowej niezależnie od wystąpienia zdarzeń obiektywnie od niego niezależnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia § 1 ust. 30 i § 5 ust. 1 Umowy - dokonywana z uwzględnieniem celu Umowy oraz systemowego znaczenia regulacji dotyczących odpowiedzialności beneficjenta jako podmiotu zaangażowanego we wdrażanie funduszy unijnych - prowadzi do wniosku, że siła wyższa obejmuje zdarzenia lub zespół zdarzeń niezależnych od beneficjenta, których nie mógł on przewidzieć, zapobiec ani przezwyciężyć przy zachowaniu należytej staranności, a których wystąpienie wyłącza odpowiedzialność beneficjenta za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązań, zaś art. 122 ust. 2 lit. b) Rozporządzenia 1303/2013 stanowi normę komplementarną wobec tej regulacji, wyłączającą negatywne skutki finansowe wobec podmiotów zaangażowanych we wdrażanie funduszy w sytuacji zgłoszenia IP okoliczności mogących stanowić nieprawidłowość przed jej wykryciem;

które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem błędna wykładnia doprowadziła do niewłaściwego niezastosowania wskazanych regulacji oraz do nieuprawnionego przypisania beneficjentowi odpowiedzialności, pomimo że przepisy przewidują wyłączenie takiej odpowiedzialności w przypadku zaistnienia przesłanek siły wyższej oraz ujawnienia okoliczności mogących stanowić nieprawidłowość, co też beneficjent uczynił;

4) naruszenie art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) w zw. z art. 184 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i 2 pkt 8) u.f.p. przez nieprawidłowe niezastosowanie przepisów art. 65 § 1 i 2 k.c., gdy tymczasem Umowa ma charakter cywilnoprawny, a więc jej postanowienia, a tym samym postanowienia wszystkich dokumentów inkorporowanych do jej treści podlegają wykładni zgodnie z regułami tego przepisu;

które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na decyzję, albowiem w następstwie braku zastosowania tego przepisu nieprawidłowo - bo z pominięciem reguł wykładni - ustalono treść Umowy, w tym przeznaczenie i procedury wydatkowania środków, które zgodnie z art. 184 ust.1 w zw. z 206 ust. 1 i 2 pkt 8) u.f.p. wynikają z Umowy i inkorporowanych do niej dokumentów oraz stwierdzono ich naruszenie skutkujące wydaniem decyzji o zwrocie środków przez beneficjenta;

5) naruszenie § 4 ust. 6 pkt 1 Umowy w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. - przez błędną wykładnię, tj. wykładnię dokonaną wyłącznie w oparciu o literalne, niejasne brzmienie postanowienia umownego, z pominięciem całokształtu Umowy (w tym: § 4 ust. 3, § 14 ust. 1 i 2, § 14 ust. 4), z pominięciem kontekstu systemowego postanowień Umowy (spod odpowiedzialności beneficjenta należy wyłączyć przypadki, w których bezprawne wykorzystanie środków nie powstało w wyniku bezprawnego działania beneficjenta, a jednocześnie nie jest możliwe przypisanie beneficjentowi jako podmiotowi zaangażowanemu we wdrażanie funduszy unijnych odpowiedzialności wynikającej z niedochowania obowiązku w jakimś zakresie), z pominięciem zgodnego zamiaru stron (który nie został zbadany, zaś WUP wcześniej akceptował inne rozumienie tego postanowienia) - prowadzącą do błędnego przypisania beneficjentowi obowiązku gwarancyjnego w zakresie zapewnienia trwałości każdego miejsca pracy utworzonego przez PS w projekcie;

gdy tymczasem z prawidłowej wykładni postanowienia Umowy wynika, że "zapewnienie trwałości miejsc pracy" wyraża się w obowiązkach beneficjenta "tylko" w zakresie: (1) zawarcia z PS umowy na dofinansowanie zobowiązującej PS do utworzenia i utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie, (2) zobowiązania PS do zabezpieczenia należytego wykonania tego zobowiązania i uzyskanie od PS takiego zabezpieczenia, (3) monitorowania PS pod kątem utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie, (4) dochodzenia od PS zwrotu środków na wypadek braku należytego wykonania zobowiązania PS do utworzenia i utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie; albowiem inaczej rozumiany obowiązek "zapewnienia trwałości miejsc pracy" jest niewykonalny; zaś odpowiedzialność beneficjenta za trwałość miejsc pracy utworzonych przez PS w projekcie wiązana jest w Umowie tylko z osiągnięciem założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, których brak osiągnięcia może (ale nie musi) skutkować uznaniem wydatku za niekwalifikowaIny;

które to naruszenie prawa materialnego przez organ miało wpływ na decyzję albowiem doprowadziło do nieuprawnionego przypisania skarżącej obowiązku zwrotu środków w związku z brakiem utrzymania trwałości miejsc pracy przez Spółdzielnię oraz zarzucenia skarżącej braku wykonania tego obowiązku, co legło u podstaw zaskarżonej decyzji;

6) naruszenie § 1 pkt 36 Umowy i rozdział 6 pkt 6.2 ppkt 3) lit. f), g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków) i § 4 ust. 4 w zw. z § 4 ust. 3, § 14 ust 1-4 Umowy w zw. z część III. Pkt 3.1.2 wniosku beneficjenta o dofinansowanie projektu w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię tj. dokonaną z pominięciem reguł wykładni, w tym: całokształtu Umowy (w tym: § 4 ust. 3, § 14 ust. 1, 2, 3, 4 Umowy w zw. z część III. Pkt 3.1.2 wniosku beneficjenta o dofinansowanie), celu projektu (wzmocnienie sektora ekonomii społecznej poprzez utworzenie 395 miejsc pracy, który to cel miał być osiągnięty przez usługi wsparcia finansowego i pomostowego w formie finansowej, którego osiągnięcie było mierzone wskaźnikami), wykładni systemowej, celowościowej, zasady oceny ex ante i zgodnego zamiaru stron (który nie został zbadany, zaś WUP wcześniej akceptował inne rozumienie tego postanowienia); prowadzącą do błędnego przyjęcia, że z rozdziału 6 pkt 6.2 ppkt 3) lit. f), g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności i § 4 ust. 4 Umowy w zw. z § 1 pkt 36 Umowy wynika, że wydatek poniesiony przez beneficjenta na rzecz PS, w celu utworzenia i utrzymania przez PS miejsca pracy - nie jest wydatkiem "celowym", "niezbędnym", "racjonalnym", "rzetelnym", "przejrzystym", "oszczędnym", "efektywnym", a w konsekwencji nie jest wydatkiem kwalifikowalnym dla beneficjenta;

gdy tymczasem z prawidłowej wykładni wynika, że wydatek, który pozostaje w związku z zakresem rzeczowym projektu, poniesiony przez beneficjenta na cel projektowy i w wysokości ustalonej w dokumentacji projektowej (wydatek racjonalny kosztowo), zgodnie z założeniami projektu, tj. na rzecz PS, a więc podmiotu sektora ekonomii społecznej, w celu utworzenia i utrzymania przez PS miejsca pracy - jest wydatkiem posiadającym te przymioty; które to naruszenie prawa materialnego przez organ miało wpływ na decyzję albowiem doprowadziło do nieuprawnionej oceny, że wydatki na rzecz Spółdzielni były niekwalifikowalne, a więc środki na nie przeznaczone podlegają zwrotowi przez beneficjenta, co legło u podstaw zaskarżonej decyzji;

7) naruszenie § 1 pkt 36 Umowy i Podrozdział 7.1 pkt 2), 3) Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć) w zw. z § 6 ust. 4, ust. 5 lit. a), b), ust. 6 Umowy w zw. z rozdział 6 pkt 6.2 ppkt 3) lit. e); pkt. 6.6 ppkt 6.6.2. pppkt 1), pppkt 3) iit. a) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w zw. z pkt.2 ppkt 2.2. pppkt 2.2.1. lit. c, d Regulaminu konkursu nr RPPK.08.05.00-IP.01 -18-043/19 (dalej: Regulamin Konkursu) w zw. z § 14 ust. 2-6 Umowy w zw. z art. 66 § 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię tj. dokonaną z pominięciem reguł wykładni, w tym z pominięciem: całokształtu umowy i dokumentacji projektu (w tym: Podrozdział 7.1 pkt 3) Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć; § 6 ust. 4, ust. 5 lit. a), b), ust. 6, § 14 ust. 2-6 Umowy; rozdział 6 pkt 6.2 ppkt 3) lit. e); pkt. 6.6 ppkt 6.6.2. pppkt 1), pppkt 3) lit a) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków; pkt.2 ppkt 2.2. pppkt 2.2.1. lit. c, d Regulaminu konkursu), zgodnego zamiaru stron (który nie został zbadany, zaś WUP wcześniej akceptował inne rozumienie tego postanowienia);

prowadzącą do błędnego przyjęcia, że z Podrozdział 7.1 pkt 2) Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w zw. z § 1 pkt 36 Umowy - wynika brak kwalifikowalności wydatku dla beneficjenta na wypadek braku utworzenia lub zachowania trwałości miejsca pracy przez PS;

gdy tymczasem z prawidłowej wykładni wynika, że o uznaniu wydatków (stawek jednostkowych) za kwalifikowalne dla beneficjenta decydowała (I) liczba usług właściwie zrealizowanych przez beneficjenta, a polegających na udzielaniu dotacji na tworzenie miejsc pracy dla osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym oraz udzielaniu wsparcia pomostowego w formie finansowej (a nie a utworzeniu miejsca pracy w PS), (II) potwierdzonych wymaganymi Umową dokumentami do rozliczenia stawek jednostkowych, która to Umowa zgodnie z Wytycznymi określać miała warunki rozliczania kosztów projektu (tj. wyłącznie: na etapie wniosku o płatność - zestawienie umów o dofinansowanie na utworzenie miejsca pracy w PS wskazujące datę zawarcia umowy, datę przelewu na rachunek z umowy; oświadczenia PS o wzroście liczby miejsc pracy netto w PS; zestawienie umów o pracę/ spółdzielczych umów o pracę wraz z informacją o spełnianiu przez osoby zatrudnione warunków Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć; na etapie kontroli - kopie umów o dofinansowanie na utworzenie miejsca pracy w PS; kopie potwierdzenia przelewów środków na rachunek wskazany w umowie o udzielenie dofinansowania na utworzenie nowego miejsca pracy w PS; kopie umów o pracę/ spółdzielczych umów o pracę wraz z oświadczeniem osób zatrudnionych o spełnianiu warunków Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć) oraz (III) osiągnięcie przez R. wskaźnika "Liczba miejsc pracy utworzonych w przedsiębiorstwach społecznych - 395", zaś ani zapis Podrozdział 7.1 pkt 2), Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć, ani żaden zapis Umowy (w tym inkorporowanych do niej dokumentów) nie określa adresata obowiązku zwrotu stawki jednostkowej, gdy stwierdzony zostanie brak rzeczywistego utworzenia miejsca pracy (wytyczne są skierowane do IZ, gdy zaś obowiązek dotyczy beneficjenta, to wprost na to wskazują); natomiast obowiązek beneficjenta zwrotu środków (który nie jest bezwzględny - IP może, ale nie musi uznać za niekwalifikowalny) wiązany jest z brakiem osiągnięcia przez beneficjenta wskaźników, a nie z brakiem utworzenia lub utrzymania przez PS każdego miejsca pracy w ramach projektu;

które to naruszenie prawa materialnego przez organ miało wpływ na decyzję albowiem doprowadziło do nieuprawnionej oceny, że wydatki na rzecz Spółdzielni były niekwalifikowalne, a więc środki na nie przeznaczone podlegają zwrotowi przez beneficjenta, co legło u podstaw zaskarżonej decyzji;

8) naruszenie art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z § 1 pkt 30) w zw. z § 5 ust. 1 Umowy przez błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie § 5 ust. 1 Umowy, w następstwie błędnej wykładni pojęcia siła wyższa wynikającego z § 1 ust. 30 Umowy, bo ograniczającej się do stwierdzenia, że w rozpatrywanej zachowanie PS, wynikające z epidemii COVID-19, nie może stanowić przyczyny przyjęcia, że siła wyższa miała wpływ na realizację projektu przy jednoczesnym braku ustalenia jakie okoliczności wyczerpują przesłanki siły wyższej;

gdy tymczasem z prawidłowej wykładni wynika, że okolicznością wyczerpującą przesłanki siły wyższej jest zachowanie podmiotu trzeciego (PS) pozostające w związku z nadzwyczajną sytuacją spowodowaną pandemią COVID-19, bowiem beneficjent nie mógł go uniknąć lub też unieszkodliwić przez użycie środków leżących w granicach zwyczajnej zapobiegliwości, albowiem tego rodzaju zachowanie nie jest normalnym, przeciętnym i typowym zachowaniem PS, którego można było się spodziewać, zaś wystąpienie siły wyższej wyłącza odpowiedzialność beneficjenta; które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na decyzję albowiem doprowadziło do nieuprawnionej oceny, że beneficjent odpowiada za brak trwałości miejsc pracy w Spółdzielni, co legło u podstaw zaskarżonej decyzji;

9) naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem C0VID-19 w 2020 r. (dalej: specustawa) przez niewłaściwe ich niezastosowanie wobec nieuprawnionego przyjęcia, że okoliczności sprawy nie wyczerpują przesłanek ich zastosowania; gdy tymczasem R. wskazywała na związek pomiędzy wystąpieniem COVID-19, a brakiem zachowania trwałości miejsc pracy przez PS, zaś organy zaniechały zbadania i ustalenia tych okoliczności oraz pomimo, że beneficjent wykazał, że nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości po stronie PS oraz że R. z dochowaniem należytej staranności i w odpowiednim czasie podejmowała niezbędne działania służące odzyskaniu środków od PS, zaś ich odzyskanie nie było możliwe z przyczyn niezależnych od beneficjenta;

które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania albowiem zastosowanie tych przepisów wyłącza stosowanie art. 207 u.f.p., który legł u podstaw decyzji;

10) naruszenie § 11 ust. 8 Umowy przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niewłaściwym przyjęciu, że przepisy te znajdują zastosowanie, choć stan faktyczny sprawy nie odpowiada jego dyspozycji, albowiem beneficjent rozliczył środki dofinansowania w wysokości wydatków beneficjenta na rzecz Spółdzielni przedstawiając wymagane Umową dokumenty dla rozliczenia dotacji i wsparcia pomostowego wyświadczonych dla Spółdzielni;

które to naruszenie prawa materialnego przez organ miało wpływ na decyzję albowiem legło u podstaw zaskarżonej decyzji zobowiązującej do zwrotu środków dotyczących Spółdzielni;

11) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1), 2) oraz ust. 8 i 9 u.f.p. przez niewłaściwe zastosowanie - wyrażające się w niewłaściwym przyjęciu, że przepisy te znajdują zastosowanie, a ich przesłanki wyczerpuje zachowanie beneficjenta polegające na przekazaniu Spółdzielni środków na sfinansowanie wydatków związanych z utworzeniem i utrzymaniem miejsc pracy, które nie zostały utrzymane przez to PS;

gdy tymczasem przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1), 2) u.f.p. zostały nie dość, że naruszone przez błędną wykładnię nieuwzględniającą pojęcia "nieprawidłowość", to subsumpcja stanu faktycznego do przepisów art. 207 u.f.p. została dokonana nieprawidłowo, bo z pominięciem wykładni postanowień Umowy i ustalenia, co w ich świetle jest wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem lub procedurami; zaś zachowanie beneficjenta polegające na przekazaniu Spółdzielni środków na sfinansowanie wydatków związanych z utworzeniem i utrzymaniem miejsc pracy, które nie zostały utrzymane - nie stanowi wydatkowania środków z naruszeniem przeznaczenia i procedur wynikających z prawidłowo wyłożonej Umowy, ponadto beneficjent nie odpowiada za zachowanie podmiotu trzeciego co wynika z prawidłowej wykładni przepisów art. 207 ust. 1 u.f.p., które to naruszenie prawa materialnego przez organ miało wpływ na decyzje albowiem legło u podstaw zaskarżonej decyzji zobowiązującej do zwrotu środków dotyczących Spółdzielni;

12) naruszenie art. 24 ust 9 pkt 1) w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: ustawa wdrożeniowa) przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niewłaściwym przyjęciu, że przepisy te znajdują zastosowanie, a ich przesłanki są wyczerpane, w sytuacji gdy w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia przesłanek nieprawidłowości indywidualnej w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013;

13) naruszenie art. 54 § 1 pkt 3 i pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: O.p.) w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 i art. 207 ust. 1 i 9 u.f.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - przez niewłaściwe przyjęcie przez organ, że art. 54 § 1 pkt 3 i pkt 7 O.p. nie znajdują zastosowania, bowiem odesłanie do art. 67 u.f.p. znajduje zastosowanie wyłącznie do kwestii wysokości odsetek, a nie zasad ich naliczania, w tym przerw w ich naliczaniu;

gdy tymczasem prawidłowo wykładając przepisy art. 60 pkt 6, art. 67 u.f.p. w zw. z art. art. 54 § 1 pkt 3 i pkt 7 należało przyjąć, że odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p. obejmuje stosowanie przepisów O.p. nie tylko określających wysokość odsetek, lecz również przewidujących przerwy w ich naliczaniu; wobec tego błędnie nie zastosowano art. 54 § 1 pkt 3 i pkt 7 O.p. w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy wyczerpywał przesłanki zastosowania tych przepisów;

które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na decyzję albowiem wskutek błędnej wykładni, która doprowadziła do niewłaściwego niezastosowania tych przepisów, organ nie uwzględnił w decyzji przerw w naliczaniu odsetek obejmujących: okres od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego do dnia doręczenia decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania oraz okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 O.p., do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3;

1. II. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
2. - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości; które to uchybienie miało istotny wpływ na decyzję organu II instancji bowiem zawarto w niej nieprawidłowe rozstrzygnięcie odnośnie do decyzji organu I instancji;
3. - art. 107 § 3 k.p.a., przez sporządzenie niepełnego, lakonicznego, a przy tym wewnętrznie sprzecznego i niekonsekwentnego uzasadnienia decyzji, w szczególności przez przedstawienie niespójnych ustaleń faktycznych co do utworzenia miejsc pracy (raz wskazując na ich rzeczywiste utworzenie, innym razem na jedynie "formalne" ich utworzenie), przy jednoczesnym posłużeniu się pojęciem nieznanym dokumentacji projektowej; brak odniesienia się do szeregu zarzutów odwołania, w tym dotyczących obowiązku R. w zakresie zapewnienia trwałości miejsc pracy oraz prawidłowego ustalenia pojęcia nieprawidłowość; co uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną decyzji;
4. - art. 7a § 1 w zw. z art. 81a k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do treści § 4 ust. 6 Umowy, z której organ I instancji wywodzi obowiązek strony (organ II instancji przyjął zaś ustalenia organu I instancji); organ I instancji przyjął swoją wykładnię umowy, przesądzając z góry bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że wykładnia R. jest niedopuszczalna, zaś organ II instancji ograniczył się do przywołania w uzasadnieniu decyzji tego postanowienia umowy; gdy tymczasem zasada wykładni na korzyść strony podważa koncepcję zakładającą istnienie w każdej sprawie tylko jednego poprawnego rozstrzygnięcia i wymaga rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę; które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na decyzję, bowiem nie ustalono prawidłowo treści Umowy, a w konsekwencji dokonano błędnej subsumpcji pod hipotezę art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co legło u podstaw decyzji;
5. - naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 86, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 89 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, braku przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla ustalenia czy trwałość wszystkich 8 miejsc pracy została utrzymana oraz dla prawidłowej wykładni treści Umowy zawartej przez R. i WUP; braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron na okoliczność zamiaru i woli obydwu stron Umowy, co było niezbędne dla wykładni treści Umowy; braku przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla ustalenia okoliczności dotyczących Spółdzielni, na które powoływał się R., a których ustalenie było niezbędne dla oceny, czy zachodzą przesłanki wyłączenia odpowiedzialności z powodu nadzwyczajnych okoliczności, jak np. pandemia Covid-19; braku przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla ustalenia, czy beneficjent zachował należytą staranność przy realizacji postanowień umownych dotyczących siły wyższej;
6. - naruszenie art 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a, przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść decyzji, bowiem subsumpcji prawa materialnego dokonano do stanu faktycznego obarczonego następującymi błędami:
7. 1) błędne ustalenie, że z § 16 ust 2 Umowy wynika odpowiedzialność beneficjenta niezależnie od tego, czy bezprawne wykorzystanie środków wynikało z bezprawnego działania lub zaniechania beneficjenta; gdy tymczasem prawidłowo wykładając te postanowienia umowne należało ustalić, że przypisanie beneficjentowi odpowiedzialności za zwrot środków wymaga stwierdzenia, że naruszenia, o których mowa w § 16 ust. 2 Umowy wynikają z bezprawnego działania lub zaniechania beneficjenta, a beneficjent nie ponosi odpowiedzialności za działania tych ostatecznych odbiorców wsparcia, którym nie mógł zapobiec mimo dochowania procedur; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem to błędne ustalenie stanowiło podstawę stwierdzenia wydatkowania środków niezgodnie z przeznaczeniem i procedurami oraz decyzji o zwrocie środków;
8. 2) błędne ustalenie organu, według którego rozwiązanie umowy zawartej przez R. i PS przesądza o uznaniu stawki jednostkowej za niekwalifikowalną i stanowi jedynie techniczne potwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości, podczas gdy u podstaw decyzji R. o rozwiązaniu umowy z PS legł brak ustosunkowania się Spółdzielni do ustaleń pokontrolnych dot. nieprawidłowości w realizacji umowy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem to błędne ustalenie stanowiło podstawę stwierdzenia wydatkowania środków niezgodnie z przeznaczeniem i procedurami oraz decyzji o zwrocie środków;
9. 3) brak ustalenia, że beneficjent - pomimo dochowania należytej staranności oraz przestrzegania obowiązujących procedur, nie miał realnej możliwości zapobieżenia zdarzeniom pozostającym po stronie przedsiębiorstwa społecznego (PS), które doprowadziły do braku utrzymania trwałości miejsc pracy, a które pozostawały w bezpośrednim związku z nadzwyczajną sytuacją wywołaną pandemią COVID-19; a nadto na zaniechaniu ustalenia, że zachowania Spółdzielni jako podmiotu trzeciego nie stanowiły zachowań normalnych, typowych ani przewidywalnych w zwykłym toku funkcjonowania przedsiębiorstwa społecznego, których wystąpienie beneficjent był zobowiązany przewidywać lub którym mógł przeciwdziałać przy użyciu środków mieszczących się w granicach zwyczajnej staranności; co było następstwem nienależytego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe ustalenie tych okoliczności prowadziłoby do przyjęcia, że beneficjent nie ponosi odpowiedzialności za brak trwałości miejsc pracy wobec obiektywnej niemożności przeciwdziałania skutkom zdarzeń o charakterze nadzwyczajnym;
10. 4) brak ustalenia, że odzyskanie środków od Spółdzielni nie jest wynikiem błędu lub zaniedbania skarżącej jako podmiotu zaangażowanego we wdrażanie funduszy, braku ustalenia, że zabezpieczenia od PS uzyskano zgodnie ze standardami wynikającymi praktyki OWES przy projektach tego typu, a działania zmierzające do odzyskiwania należności względem PS podjęto z należytą starannością - uzyskano tytuł egzekucyjny i natychmiast skierowano sprawę do egzekucji; co jest następstwem braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a która to okoliczność ponadto nie została dostatecznie wyjaśniona; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem ustalenie tej okoliczności stanowiłoby o braku zasadności żądania zwrotu środków przez beneficjenta;
11. 5) błędne ustalenie, że beneficjent nie wykazał jakichkolwiek działań zapobiegających wystąpieniu nieprawidłowości i brak ustalenia, że WUP był na bieżąco informowany o problemach Spółdzielni oraz podejmowanych w związku z tym krokach względem PS - sprawie cywilnej; co wynika z braku należytego rozpatrzenia materiału sprawy a w szczególności: pisma z dnia 15.07.2024 r.; pisma z dnia 05.08.2024 r.; pisma z dnia 01.10.2024 r.; pisma z dnia 22.11.2024 r.; pisma z dnia 13.12.2024 r; pismo z dnia 20.01.2025 r. oraz braku przeprowadzenia dowodów dla wyjaśnienia tych okoliczności; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem ustalenie tej okoliczności stanowiłoby o braku wyczerpania przesłanek zwrotu środków przez beneficjenta, wobec braku możliwości przeciwdziałania naruszeniu;
12. 6) błędne ustalenie, że wydatki beneficjenta na rzecz Spółdzielni były niekwalifikowalne oraz że środki te wydatkowane były przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem; gdy tymczasem wydatki te spełniają warunki kwalifikowalności wynikające z Umowy, zaś ich przeznaczenie było zgodne z założeniami projektu i odpowiadało usługom, które beneficjent wyświadczył na rzecz PS w wykonaniu projektu - co wynika z braku należytego rozważenia całokształtu materiału sprawy, a w szczególności Umowy oraz pozostałej dokumentacji projektowej; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem ustalenia te stanowiłoby podstawę decyzji o zwrocie środków;
13. 7) błędne ustalenie, że z § 4 ust. 6 pkt 1 Umowy wynika, że obowiązek beneficjenta w zakresie zapewnienia trwałości miejsc pracy wyraża się w gwarancyjnej odpowiedzialności beneficjenta, za to, że trwałość każdego miejsca pracy utworzonego w projekcie zostanie przez PS zachowana, gdy tymczasem z prawidłowej wykładni postanowienia Umowy wynika, że "zapewnienie trwałości miejsc pracy" wyraża się w obowiązkach beneficjenta "tylko" w zakresie: (1) zawarcia z PS umowy na dofinansowanie zobowiązującej PS do utworzenia i utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie, (2) zobowiązania PS do zabezpieczenia należytego wykonania tego zobowiązania i uzyskanie od PS takiego zabezpieczenia, (3) monitorowania PS pod kątem utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie, (4) dochodzenia od PS zwrotu środków na wypadek braku należytego wykonania zobowiązania PS do utworzenia i utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie; albowiem inaczej rozumiany obowiązek "zapewnienia trwałości miejsc pracy" jest niewykonalny; co wynika z braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem to błędne ustalenie stanowiło podstawę decyzji o zwrocie środków wobec przypisania beneficjentowi obowiązku niewynikającego z Umowy i zarzucenia jego niewykonania;
14. 8) brak ustalenia, że beneficjent wywiązał się ze swoich obowiązków w zakresie zapewnienia trwałości miejsc pracy w Spółdzielni, gdy tymczasem z materiału dowodowego, wynika, że wykonał wszystko co się na ten obowiązek składało tj.: (1) zawarł z tym PS umowę na dofinansowanie zobowiązujące PS do utworzenia i utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie, (2) zobowiązał PS do zabezpieczenia należytego wykonania tego zobowiązania i uzyskał zabezpieczenia, (3) monitorował PS pod kątem utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie, (4) z należytą starannością dochodził od PS zwrotu środków - czego organy nie kwestionowały; co jest następstwem braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem ustalenie tych okoliczności stanowiłoby o braku wyczerpania przesłanek wydania decyzji o zwrocie środków, wobec braku podstaw do zarzucenia wydatkowania środków niegodnie z przeznaczeniem lub procedurami lub niewykonania obowiązku przez beneficjenta;
15. 9) błędne ustalenie, że miejsca pracy w Spółdzielni nie zostały utworzone, a Spółdzielnia deklarowała tylko pozorne utworzenie miejsc pracy; gdy tymczasem z materiału dowodowego wynika, że PS przedstawiło beneficjentowi, a beneficjent przedstawił WUP wymagane Umową dokumenty potwierdzające utworzenie miejsc pracy, zaś organ tego nie zakwestionował, ponadto organ uzyskał z ZUS potwierdzenie utworzenia miejsc pracy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem prawidłowe ustalenie tej okoliczności może mieć znaczenie w kontekście oceny kwalifikowalności wydatków;
16. 10) błędne ustalenie, że nie doszło do utworzenia nowych miejsc pracy w PS oraz zachowania ich trwałości; pomimo, że odnośnie 5 z 8 miejsc pracy organ uzyskał z ZUS potwierdzenie, że miejsca pracy zostały utworzone i utrzymane, odnośnie zaś pozostałych 3 miejsc pracy organ nie zbadał, czy zatrudniono inne osoby w ramach tych miejsc pracy (co byłoby dopuszczalne w zakresie wymogu utrzymania trwałości miejsc pracy); które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem samo tylko wypowiedzenie umowy zawartej pomiędzy R., a PS nie oznacza, że miejsca pracy nie zostały przez PS utrzymane, a które to błędne ustalenie faktyczne legło u podstaw wydania decyzji;
17. 11) błędne ustalenie, że skoro R. sama stwierdziła, że PS nie wykonała zobowiązań, a miejsca pracy nie funkcjonowały, to potwierdziła, iż cel na który zostało przyznane dofinansowanie nie został osiągnięty, co przesądza o obowiązku zwrotu środków; podczas gdy ustalenie takie stanowi dowolną ocenę organu, nie opartą na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; albowiem cel projektu jest mierzony wskaźnikami (wskaźnik "Liczba miejsc pracy utworzonych w przedsiębiorstwach społecznych - 395") i został przez beneficjenta osiągnięty; które to naruszenie przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ błędne ustalenia organu, doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji;
18. 12) brak ustalenia, że odpowiedzialność beneficjenta za trwałość miejsc pracy utworzonych przez PS w projekcie wiązana jest w Umowie tylko z brakiem osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie, co może (ale nie musi) skutkować uznaniem wydatku za niekwalifikowalny, choć wynika to wprost z § 4 ust. 3 i § 14 ust. 1 i 2 Umowy; co wynika z braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem ustalenie tej okoliczności stanowiłoby o braku wyczerpania przesłanek wydania decyzji o zwrocie środków przez beneficjenta, wobec braku podstaw do stwierdzenia wydatkowania środków niezgodnie z przeznaczeniem i procedurami;
19. 13) błędne ustalenie, że beneficjent zawierając z WUP Umowę przyjął na siebie ryzyko związane z nierzetelnością PS, czy nieprawidłowościami związanymi z realizacją przez PS umowy zawartej z beneficjentem; gdy tymczasem taka odpowiedzialność skarżącej nie wynika ani z Umowy, ani z przepisów prawa powszechnie obowiązującego; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem to błędne ustalenie stanowiło podstawę decyzji o zwrocie środków;
20. 14) brak ustalenia, że z § 1 ust. 30 w zw. z § 5 ust. 1 Umowy wynika wyłączenie odpowiedzialności beneficjenta w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem Umowy na wypadek siły wyższej, której przesłanki w realiach niniejszej sprawy wyczerpywały nadzwyczajne i niezależne od beneficjenta zachowania podmiotu trzeciego pozostające w bezpośrednim związku z COVID-19; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem ustalenie tej okoliczności doprowadziłoby do wyłączenia odpowiedzialności beneficjenta za brak trwałości miejsc pracy w Spółdzielni,
21. 15) brak ustalenia, że skarżąca niezwłocznie informowała WUP o wystąpieniu okoliczności wypełniających przesłanki siły wyższej, mających wpływ na funkcjonowanie PS oraz realizację zobowiązań dotyczących tworzenia i utrzymania miejsc pracy, w tym o trudnościach organizacyjnych i kadrowych wpływających na realizację projektu, pomimo że okoliczności te wynikały z kierowanej do organu korespondencji poprzedzającej wszczęcie postępowania administracyjnego, w szczególności z pism z dnia: 15 lipca 2024 r" 5 sierpnia 2024 r, 1 października 2024 r., 22 listopada 2024 r., 13 grudnia 2024 r. oraz 20 stycznia 2025 r., które nie zostały poddane należytej analizie ani ocenie dowodowej; zaś pominięcie tych dowodów doprowadziło do braku ustalenia, że beneficjent dobrowolnie ujawniał instytucji pośredniczącej okoliczności mogące stanowić o nieprawidłowości po stronie PS jeszcze przed jej stwierdzeniem przez organ; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że beneficjent ponosi odpowiedzialność za brak trwałości miejsc pracy w Spółdzielni Socjalnej "S.", podczas gdy prawidłowe ustalenie i ocena wskazanych okoliczności powinny prowadzić do wyłączenia jego odpowiedzialności;
22. 16) błędne ustalenie, że z rozdziału 6 pkt 6.2 ppkt 3) lit. f), g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności i § 4 ust. 4 w zw. z § 1 pkt 36 Umowy wynika, że wydatek poniesiony przez beneficjenta na rzecz PS, w celu utworzenia i utrzymania przez PS miejsca pracy, które następnie nie zostało utrzymane - nie jest wydatkiem "celowym" "niezbędnym" "racjonalnym", "rzetelnym", "przejrzystym" "oszczędnym", "efektywnym", a w konsekwencji nie jest wydatkiem kwalifikowanym dla beneficjenta; gdy tymczasem z prawidłowej wykładni tych postanowień oraz z § 4 ust. 3, § 14 ust. 1- 4 Umowy w zw. z część III. Pkt 3.1.2 wniosku beneficjenta o dofinansowanie projektu Umowy wynika, że wydatek, który pozostaje w związku z zakresem rzeczowym projektu - poniesiony przez beneficjenta na cel projektowy i w wysokości ustalonej w dokumentacji projektowej, zgodnie z założeniami projektu, tj. na rzecz PS i w celu utworzenia przez PS miejsca pracy - jest wydatkiem posiadającym takie przymioty; co wynika z braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję albowiem błędnie ustalono procedurę wydatkowania środków i ich przeznaczenie, co spowodowało błędną ocenę, że wydatek jest niekwalifikowany, co stanowiło podstawę decyzji o zwrocie środków;
23. 17) brak ustalenia, że nawet jeżeli brak jest utrzymania wszystkich miejsc pracy przez Spółdzielnię Socjalną "S.", to nie doprowadziłoby to do braku osiągnięcia przez beneficjenta celu projektu, a cel projektu mierzony wskaźnikami (wskaźnik "Liczba miejsc pracy utworzonych w przedsiębiorstwach społecznych - 395') został przez beneficjenta osiągnięty; co jest następstwem braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w szczególności: pisma z dnia 15.04.2025 znak PI.522.10.2.2019.AST z informacją o zatwierdzeniu wniosku, wniosku o płatność końcową za okres 2023-10-01 2023-12-31; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem mogło spowodować błędną ocenę, że wydatek jest niekwalifikowalny, co stanowiło podstawę wydania decyzji o zwrocie środków;
24. 18) błędne ustalenie, że stawka jest kwalifikowalna jedynie w przypadku, gdy zostanie osiągnięty konkretny rezultat, tj. faktycznie funkcjonujące miejsce pracy utworzone i utrzymane zgodnie z umową; że kwalifikowalność wydatków nie zależy od poniesionych kosztów, lecz od określonego efektu polegającego na rzeczywistym utworzeniu miejsc pracy; że wypłata stawki jednostkowej jest prawnie dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy istnieje rzeczywisty, zweryfikowany rezultat; a wsparcie udzielane w oparciu o stawkę jednostkową rozliczane jest wyłącznie rezultatem, tj. faktycznym utworzeniem miejsc pracy; zaś kwalifikowalności wydatków nie ocenia się w odniesieniu do ogólnego efektu realizacji projektu oraz że z § 1 pkt 36 Umowy i Podrozdział 7.1 pkt 2), 3) Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć wynika brak kwalifikowalności wydatku dla beneficjenta na wypadek braku utworzenia lub zachowania trwałości miejsca pracy przez PS; gdy tymczasem z prawidłowej wykładni tych postanowień oraz z postanowień Podrozdziału 7.1 pkt 3) Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć; § 6 ust. 4, ust. 5 lit. a), b), ust. 6, § 14 ust. 2-6 Umowy; rozdział 6 pkt 6.2 ppkt 3) lit. e); pkt. 6.6 ppkt 6.6.2. pppkt 1), pppkt 3) lit a) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków; pkt.2 ppkt 2.2. pppkt 2.2.1. lit. c, d Regulaminu konkursu - wynika, że o uznaniu wydatków (stawek jednostkowych) za kwalifikowalne dla beneficjenta decydowały: (I) liczba usług właściwie zrealizowanych przez beneficjenta, a polegających na udzielaniu dotacji oraz udzielaniu wsparcia pomostowego w formie finansowej (a nie na utworzeniu i utrzymaniu miejsca pracy w PS), (II) potwierdzenie wydatków wymaganymi Umową dokumentami do rozliczenia stawek jednostkowych (tj. wyłącznie: na etapie wniosku o płatność - zestawienie umów o dofinansowanie na utworzenie miejsca pracy w PS wskazujące datę zawarcia umowy, datę przelewu na rachunek z umowy; oświadczenia PS o wzroście liczby miejsc pracy netto w PS; zestawienie umów o pracę/ spółdzielczych umów o pracę wraz z informacją o spełnianiu przez osoby zatrudnione warunków Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć; na etapie kontroli - kopie umów o dofinansowanie na utworzenie miejsca pracy w PS; kopie potwierdzenia przelewów środków na rachunek wskazany w umowie o udzielenie dofinansowania na utworzenie nowego miejsca pracy w PS; kopie umów o pracę/ spółdzielczych umów o pracę wraz z oświadczeniem osób zatrudnionych o spełnianiu warunków Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć) oraz (IM) osiągniecie przez R. wskaźnika "Liczba miejsc pracy utworzonych w przedsiębiorstwach społecznych - 395"; zaś ani zapis Podrozdział 7.1 pkt 2} Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć, ani żaden zapis Umowy (w tym inkorporowanych do niej dokumentów) nie określa adresata obowiązku zwrotu stawki jednostkowej, gdy stwierdzony zostanie brak rzeczywistego utrzymania miejsca pracy; natomiast obowiązek beneficjenta do zwrotu środków (który nie jest bezwzględny - IP może, ale nie musi uznać za niekwalifikowalny) wiązany jest tylko z brakiem osiągnięcia przez beneficjenta wskaźników, a nie z brakiem utworzenia lub utrzymania przez PS każdego miejsca pracy w ramach projektu; co wynika z braku należytego rozpatrzenia materiału sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem błędnie ustalono procedurę wydatkowania środków i ich przeznaczenie, co spowodowało błędną ocenę, że wydatek jest niekwalifikowalny, co stanowiło podstawę decyzji o zwrocie środków;
25. 19) błędne ustalenie, że wypłata stawki jednostkowej nie jest warunkowana przedstawieniem dokumentów potwierdzających zawarcie i istnienie stosunku pracy, podczas gdy zgodnie z Umową to właśnie takie dokumenty stanowią podstawę do rozliczenia stawek jednostkowych (tak w 6 Rozdział: Wspólne warunki i procedury w zakresie kwalifikowalności wydatków. 6.6 Uproszczone metody rozliczania wydatków. 6.6.1 Możliwe do stosowania uproszczone metody rozliczania wydatków. 6.6.2 Weryfikacja wydatków rozliczanych uproszczoną metodą pkt 1): "Szczegółowe warunki rozliczania kosztów w ramach danego projektu na podstawie uproszczonych metod określa umowa o dofinansowanie projektu"), a beneficjent dokumenty takie przekazał; które to naruszenie mogło mieć wpływ na wydanie decyzji, albowiem to błędne ustalenie legło u podstaw wydania decyzji;

20 brak ustalenia, że szczegółowe warunki rozliczania kosztów na podstawie uproszczonych metod określa Umowa, a Beneficjent rozlicza stawkami jednostkowymi dotacje na utworzenie miejsc pracy i musi posiadać dokumenty niezbędne jej do rozliczenia określone w § 6 ust. 5 lit. a), b) Umowy; zaś kwota wydatków kwalifikowanych jest ustalana jako iloczyn stawki jednostkowej i liczby faktycznie zrealizowanych usług: wsparcie finansowe (dotacje); a weryfikacja tych wydatków dokonywana jest w oparciu o faktyczny postęp realizacji projektu i osiągnięte wskaźniki, natomiast stawka jednostkowa jest kwalifikowalna jeżeli osiągnięty zostanie określony dla niej wskaźnik 395 nowych miejsc pracy utworzonych w PS; gdy tymczasem wynika to z Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć, Umowy, Regulaminu Konkursu; a co jest następstwem braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem błędnie ustalono procedurę wydatkowania środków i ich przeznaczenie, co spowodowało błędną ocenę, że wydatek jest niekwalifikowalny, co stanowiło podstawę decyzji o zwrocie środków;

21) brak ustalenia, że cel projektu - wzmocnienie sektora ekonomii społecznej - miał być osiągnięty przez wsparcie finansowe i pomostowe jako usługi świadczone przez beneficjenta (zadaniem beneficjenta było świadczyć te usługi, a zadaniem PS było utworzyć miejsce pracy) - co wynika z materiału dowodowego, w tym pkt.2 ppkt 2.2. pppkt 2.2.1. lit. c, d Regulaminu Konkursu; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem brak ustalenia tej okoliczności rzutował na błędną ocenę, że wydatek jest niekwalifikowalny, co stanowiło podstawę decyzji o zwrocie środków;

22) błędne ustalenie, że to, iż wytyczne odwołują się do "faktycznie wykonanej liczby usług", oznacza, że wytyczne odwołują się do rzeczywiście utworzonych nowych miejsc pracy przez przedsiębiorstwo społeczne; gdy tymczasem stawka jednostkowa rozliczana jest w zależności od liczby usług faktycznie zrealizowanych przez R., a polegających na udzieleniu przez R. dotacji PS, a nie usług polegających na utworzeniu i utrzymaniu miejsc pracy przez PS; co wynika z braku należytego rozpatrzenia materiału sprawy, a w szczególności postanowień Podrozdział 7.1 Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć; § 6 ust. 4, ust. 5 lit. a), b), ust. 6, § 14 ust. 2-6 Umowy; rozdział 6 pkt 6.2 ppkt 3) lit. e); pkt. 6.6 ppkt 6.6.2. pppkt 1), pppkt 3) lit a) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków; pkt.2 ppkt 2.2. pppkt 2.2.1. lit. c, d Regulaminu konkursu; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem to błędne ustalenie rzutowało na błędną ocenę, że wydatek jest niekwalifikowalny, co stanowiło podstawę decyzji o zwrocie środków;

23) brak ustalenia, że Spółdzielnia spełniała warunki przyznania wsparcia, została prawidłowo wyłoniona do objęcia wsparciem i prawidłowo zawarto z nią umowę o dofinansowanie na utworzenie miejsc pracy, a dotacje i wsparcie pomostowe zostały jej przyznane i wypłacone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami (organy nie kwestionują, że środki te wypłacono zgodnie z umowami z PS), zaś na etapie wniosku o płatność beneficjent przedstawił IP zestawienie umów o dofinansowanie na utworzenie miejsca pracy w tym PS wskazujące datę zawarcia umowy, datę przelewu na rachunek z umowy; oświadczenia tego PS o wzroście liczby miejsc pracy netto w PS; zestawienie umów o pracę/ spółdzielczych umów o pracę wraz z informacją o spełnianiu przez osoby zatrudnione warunków Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć; a później: kopie umów o dofinansowanie na utworzenie miejsca pracy w tym PS; kopie potwierdzenia przelewów środków na rachunek wskazany w umowie o udzielenie dofinansowania na utworzenie nowego miejsca pracy w PS; kopie umów o pracę/ spółdzielczych umów o pracę wraz z oświadczeniem osób zatrudnionych o spełnianiu warunków Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć; co jest następstwem braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem spowodowało błędną ocenę, że wydatek jest niekwalifikowalny, co stanowiło podstawę decyzji o zwrocie środków;

24) brak ustalenia, że beneficjent wydatkował środki na wsparcie pomostowe dla Spółdzielni prawidłowo, bowiem zgodnie z § 6 ust. 11 Regulaminu [...] - pierwszą transzę wypłacono po zawarciu umowy z PS, a kolejne po rozliczeniu poprzednich; co jest następstwem braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem ustalenie tej okoliczności stanowiłoby o braku wyczerpania przesłanek wydania decyzji o zwrocie środków, wobec braku podstaw do stwierdzenia wydatkowania środków niezgodnie z przeznaczeniem lub procedurami;

25) brak ustalenia, że beneficjent rozliczył środki dofinansowania w wysokości wydatków beneficjenta na rzecz Spółdzielni i związanych z nimi kosztów pośrednich; choć z całokształtu materiału dowodowego wynika, że środki te zostały zadysponowane na wsparcie dla Spółdzielni oraz rozliczone stosownie do Umowy, a R. przedstawiła WUP dokumenty wymagane w tym zakresie Umową; co jest następstwem braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem to błędne ustalenie stanowiło podstawę decyzji o zwrocie środków;

26) brak ustalenia, że decyzja organu I instancji nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie określonym w art. 139 § 3 O.p.; co jest następstwem braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na decyzję, albowiem ustalenie tej okoliczności stanowiłoby o konieczności zastosowania przerw w naliczaniu odsetek.

Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie prowadzonego postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Przedmiotem sporu w sprawie jest zgodność z prawem nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami udzielonego jej na realizację projektu pn. "[...] - wsparcie rozwoju sektora ekonomii społecznej w subregionie I" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Powodem dochodzenia przez Instytucję Pośredniczącą (IP) zwrotu środków była nieprawidłowa realizacja programu, przejawiająca się w braku utworzenia i utrzymania przez ostatecznego odbiorcę wsparcia – Spółdzielnię Socjalną "S." zakładanych 8 miejsc pracy.

W ocenie Sądu z akt sprawy niewątpliwie wynika, że zakładane cele nie zostały osiągnięte. Przeprowadzona w dniu 15 lutego 2022r. w ww. Spółdzielni kontrola wykazała, że mimo zawarcia w dniu 29 marca 2021r. umów o pracę (z terminem rozpoczęcia 1 kwietnia 2021r.), z 8 osobami i zgłoszenia ich do ZUS, w miejscu wskazanym jako miejsce prowadzenia działalności (|B.

52) nie było żadnych pracowników i nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza. Nie znajdowały się tam również środki trwałe, na zakup których Spółdzielnia otrzymała wsparcie pomostowe w ramach ww. projektu. Pracownicy nie byli też obecni w innym wskazanym miejscu prowadzenia działalności (C. 4b), a ponadto lokal ten nie był w ogóle przystosowany do prowadzenia działalności związanej z produkcją i sprzedażą żywności. W tym lokalu znajdowało się wprawdzie wyposażenie miejsc pracy zakupione z dotacji, lecz po pierwsze zakup miał miejsce dopiero w dniu 29 października 2021r., choć praca miała odbywać się od 1 kwietnia 2021r., a po wtóre do dnia kontroli tj. 15 lutego 2022r. nie było ono w ogóle używane, nie zostało nawet wypakowane z kartonów sprzedażowych i podłączone do sieci.

Z powyższych okoliczności beneficjent wywiódł słuszny wniosek, że planowana działalność nie jest prowadzona, postanowienia umowne nie są dotrzymywane, dlatego odstąpił od umowy i wezwał Spółdzielnię do zwrotu przekazanych środków wraz z odsetkami, jednakże zwrot środków nie nastąpił. W związku z tym nie zostało również zrealizowane w tej części zobowiązanie beneficjenta wobec Instytucji Pośredniczącej, wynikające z Umowy z 30 grudnia 2019r. (w szczególności § 2 i § 4 Umowy).

W ocenie Sądu, Instytucja Pośrednicząca zasadnie uznała, że umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem nie została w tym zakresie prawidłowo wykonana przez niego i dlatego wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie nałożenia korekty finansowej.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej w tym przedmiocie Sąd stwierdza, że utworzenie miejsca pracy, to nie tylko zawarcie umowy o pracę i zgłoszenie do ubezpieczenia, czyli dopełnienie wymogów formalnych, ale rzeczywiste utworzenie miejsca pracy i jego utrzymanie. Zgodnie z definicją "miejsca pracy" zawartą w Regulaminie (§ 2 ust.19), za miejsce pracy uznaje się stanowisko pracy zajmowane przez osobę wskazaną w definicji Przedsiębiorstwa Społecznego, o której mowa w Wytycznych. Natomiast w myśl § 5 ust. 9 Regulaminu, w przypadku gdy stwierdzony zostanie brak rzeczywistego utworzenia miejsca pracy lub nie zostanie zachowany okres jego trwałości, stawka jednostkowa podlega zwrotowi.

Nie ulega wątpliwości, że rzeczywiście funkcjonujące miejsca pracy nie zostały utworzone, a co za tym idzie nie została zapewniona ich trwałość. Jak wynika z § 4 ust.6 pkt 1 Umowy, beneficjent zapewni trwałość utworzonych miejsc pracy przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia utworzenia miejsca pracy i co najmniej 6 miesięcy od zakończenia przedłużonego wsparcia pomostowego lub przyznania wyłącznie wsparcia pomostowego. Zatem wynikające z ww. przepisu zobowiązanie nie zostało zrealizowane. Przyznane więc wsparcie na to zadanie nie mogło być uznane za wydatek kwalifikowalny. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 36 Umowy, wydatki kwalifikowalne to koszty lub wydatki poniesione w związku z realizacją Projektu w ramach Programu, uznane za kwalifikowalne zgodnie z Rozporządzeniem ogólnym, innymi przepisami mającymi zastosowanie do realizowanego Projektu, Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków, o których mowa w § 4 ust 4 pkt 4) Umowy, SZOOP oraz wynikające z wniosku o dofinansowanie Projektu z zastrzeżeniem ich szczegółowej weryfikacji w trakcie realizacji Umowy.

Zgodnie zaś z zapisami rozdziału 6.2 pkt 3 lit. f oraz g tych Wytycznych, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: jest niezbędny do realizacji celów projektu, został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Wbrew zarzutom skargi należy więc uznać, że deklarowane 8 miejsc pracy nie zostało utworzone przez ostatecznego odbiorcę (PS), co sam beneficjent przyznał w informacji pokontrolnej z dnia 2 marca 2022r., wskazując na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości, w szczególności polegające na naruszeniu przez Spółdzielnię obowiązków wynikających z § 10 ust.1 i § 3 ust.7 umowy zawartej z beneficjentem na udzielenie wsparcia finansowego. Jak wynika z korespondencji pomiędzy stronami ww. umowy (pismo beneficjenta z 21 kwietnia 2022r.) Spółdzielnia (PS) nie wywiązała się również z obowiązku terminowego rozliczenia wydatkowania środków (§ 8 ust.3 tej umowy).

Nie ulega wątpliwości, że dofinansowanie jest przeznaczone na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych ponoszonych przez beneficjenta oraz Partnerów w związku z realizacją Projektu (§ 2 ust. 6 Umowy), natomiast środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości lub nieprawidłowo wykorzystane, podlegają zwrotowi na zasadach i w terminach określonych w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Skoro więc w niniejszej sprawie ustalono, że środki zostały wykorzystane nieprawidłowo, to zasadnie zostały uznane za wydatki niekwalifikowalne (stosownie do postanowień rozdziału 6.2 pkt 1 oraz pkt 3 lit.f i g Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków), a obowiązkiem beneficjenta był ich zwrot do IP, co wynika wprost z § 16 ust. 2 Umowy.

Nietrafne są podnoszone obecnie przez skarżącą zarzuty, że powodem rozwiązania przez beneficjenta umowy o dofinansowanie zawartej z ostatecznym odbiorcą (PS) był w istocie brak kontaktu z przedstawicielem PS, a nie brak utworzenia miejsc pracy. Z informacji pokontrolnej sporządzonej przez R. S.A. jednoznacznie wynika, że Spółdzielnia nie wykonała obowiązków wynikających z umowy dotyczących utworzenia i utrzymania miejsc pracy oraz dopuściła się szeregu nieprawidłowości świadczących o pozornym charakterze deklarowanego zatrudnienia. Brak jakichkolwiek usprawiedliwień lub dokumentów potwierdzających przyczyny nieobecności pracowników wskazuje, że zatrudnienie miało charakter jedynie formalny, nie zaś rzeczywisty. Pomimo dwukrotnego wydłużenia terminu, Spółdzielnia nie przedłożyła wymaganych wyjaśnień do informacji pokontrolnej, nie złożyła rozliczenia wsparcia pomostowego, ani nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających faktyczną realizację obowiązków umownych. Niezaprzeczalnym faktem jest, że beneficjent rozwiązał umowę z PS i wezwał je do zwrotu środków wobec niewywiązania się z umowy.

Niezasadne są przy tym zarzuty skarżącej, że IP nie zbadała, czy PS nie zatrudniło może innych osób w miejsce wskazanych, bo zaniechała przeprowadzenia w tym kierunku postępowania wyjaśniającego, choćby w ZUS. Jak słusznie wskazał organ, to do beneficjenta, a nie do IP, należał nadzór nad realizacją zadań objętych wsparciem, w tym celu beneficjent został wyposażony w uprawnienia kontrolne i nadzorcze i to beneficjent był odpowiedzialny wobec IP za wywiązanie się z obowiązków określonych w Umowie. Przerzucanie więc odpowiedzialności na IP za ustalenie czy i jak realizowana była umowa przez ostatecznego odbiorcę jest nieskuteczne.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje nałożenie na nią odpowiedzialności w związku z nieprawidłową realizacją projektu przez bezpośredniego odbiorcę wsparcia – Przedsiębiorstwo Socjalne – wobec braku ustalenia i wykazania, że wykazane naruszenia wynikają z bezprawnego działania lub zaniechania beneficjenta.

Wbrew zarzutom skargi, orzekające w sprawie organy wskazały jaka jest podstawa prawna i faktyczna odpowiedzialności beneficjenta za nieprawidłowości, których dopuścił się ostateczny odbiorca wsparcia – Spółdzielnia.

Podpisując Umowę z IP, beneficjent przyjął na siebie obowiązki w zakresie realizacji projektu w sposób zapewniający osiągnięcie i utrzymanie jego celów. Tym samym przyjął na siebie odpowiedzialność za działania i zaniechania podmiotów, którym powierzył bezpośrednie wykonanie tych obowiązków i którym przekazał środki finansowe na ten cel. Zgodnie z § 2 ust.1 Umowy, to beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu na warunkach określonych w umowie, a zatem odpowiada za to wobec Instytucji Pośredniczącej. W myśl § 4 Umowy, realizacja projektu powinna nastąpić zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz zgodnie z kryteriami, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, a przy tym z należytą starannością. Z uwagi na to, że dofinansowanie projektu następuje ze środków publicznych, odpowiedzialność beneficjenta wynika również z powszechnie obowiązujących przepisów, do których odwołuje się Umowa, tj. przepisów ustawy wdrożeniowej, ustawy o finansach publicznych, a ponadto przepisów konkursowych (Wytycznych i Regulaminu konkursu).

W myśl art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność, właściwa instytucja nakłada na beneficjenta korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od niego kwoty współfinansowania UE, zgodnie z art. 207 u.f.p. Mechanizm ten ma charakter obligatoryjny i znajduje zastosowanie niezależnie od przyczyn powstania nieprawidłowości, a jego uruchomienie jest bezpośrednią konsekwencją ustalenia, że wydatki nie spełniają kryteriów kwalifikowalności. Konstrukcja ta jednoznacznie przesądza, że podmiotem odpowiedzialnym za nieprawidłowości w realizacji projektu jest zawsze beneficjent, będący stroną umowy o dofinansowanie. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, powyższy zabieg legislacyjny nie jest przypadkowy, lecz ma na celu zagwarantowanie skuteczności systemu wdrażania środków unijnych poprzez przypisanie odpowiedzialności jednemu, jasno określonemu podmiotowi niezależnie od tego, czy w realizację projektu zaangażowane są inne podmioty.

W konsekwencji bez znaczenia dla zakresu tej odpowiedzialności pozostaje okoliczność, że nieprawidłowości zostały stwierdzone na poziomie przedsiębiorstwa społecznego będącego odbiorcą wsparcia. Przepisy ustawy wdrożeniowej nie przewidują bowiem możliwości "przeniesienia" odpowiedzialności za nieprawidłowość na podmiot trzeci.

To beneficjent odpowiada wobec Instytucji Pośredniczącej za prawidłowość realizacji całości projektu, w tym za sposób wykorzystania środków przekazanych innym podmiotom oraz za osiągnięcie zakładanych rezultatów.

Zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 1 Umowy zawartej pomiędzy beneficjentem, a Instytucją Pośredniczącą, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności do ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów projektu zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Z kolei w ust. 4 pkt 5 ww. paragrafu Umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z przepisami prawa krajowego i unijnego oraz regulaminem konkursu.

Umowa w § 4 ust. 6 pkt 1 stanowi, że to beneficjent zapewni trwałość utworzonych miejsc pracy przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia utworzenia miejsca pracy i co najmniej 6 miesięcy od zakończenia przedłużonego wsparcia pomostowego lub przyznania wyłącznie wsparcia pomostowego. W myśl § 2 ust. 6 Umowy, dofinansowanie jest przeznaczone na sfinansowanie wydatków kwalifikowalnych ponoszonych przez beneficjenta oraz Partnerów w związku z realizacją projektu. Wydatki kwalifikowalne zostały przy tym zdefiniowane na gruncie § 1 pkt 36 Umowy jako koszty lub wydatki poniesione w związku z realizacją projektu w ramach Programu, uznane za kwalifikowalne zgodnie z Rozporządzeniem ogólnym, innymi przepisami mającymi zastosowanie do realizowanego Projektu, Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków, o których mowa w § 4 ust. 4 pkt 4) Umowy, SZOOP oraz wynikające z wniosku o dofinansowanie Projektu - z zastrzeżeniem ich szczegółowej weryfikacji w trakcie realizacji Umowy.

Zgodnie zaś z zapisami rozdziału 6.2 pkt 3 lit. f oraz g Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: jest niezbędny do realizacji celów projektu, został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Natomiast z brzmienia zapisów § 11 ust. 8 Umowy wynika, że beneficjent zobowiązany był do rozliczenia całości otrzymanego dofinansowania w końcowym wniosku o płatność. W przypadku, gdy z rozliczenia wynika, że dofinansowanie nie zostało w całości wykorzystane na wydatki kwalifikowalne lub rozliczone przez beneficjenta w ramach stawek ryczałtowych lub stawek jednostkowych, o których mowa w § 6 umowy, beneficjent zwraca tę część dofinansowania w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu.

Dalej zapisy § 16 ust. 2 Umowy zobowiązują beneficjenta do zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych: "Środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości lub nieprawidłowo wykorzystane, podlegają zwrotowi na zasadach i w terminach określonych w art. 207 ustawy o finansach publicznych." Z kolei art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie zaś do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że przez inne procedury w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć nie tylko przepisy prawa powszechnego krajowego i unijnego, ale również procedury, o jakich jest mowa w umowie o dofinansowanie ustanowione w dokumentach programowych, jak i samą umowę (np. wyroki NSA: z 14 września 2023 r., I GSK 1283/22; z 13 kwietnia 2023 r., I GSK 173/19; z 11 października 2018 r., I GSK 931/18; z 12 października 2018 r., I GSK 1076/18, z 11 lipca 2018 r., I GSK 712/18; wyroki: WSA w Warszawie z 13 października 2017 r., V SA/Wa 1316/17; WSA w Gliwicach z 12 marca 2018 r., IV SA/Gl 815/17 i z 27 lutego 2018 r., IV SA/Gl 886/17).

Zgodnie z art. 207 ust. 8 i 9 pkt 1 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 tego przepisu (m.in. wykorzystania środków finansowych z naruszeniem procedur), instytucja zarządzająca wzywa beneficjenta do:

1. 1) zwrotu środków lub
2. 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, instytucja zarządzająca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Wbrew zarzutom skarżącej, w niniejszej sprawie organy wykazały istnienie podstaw do nałożenia korekty finansowej, ponieważ beneficjent dopuścił się nieprawidłowości indywidualnej, o której mowa w art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Ustawodawca, określając pojęcie "nieprawidłowości indywidualnej" w słowniku pojęć zawartym w art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej odsyła do definicji nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006; Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20 – dalej: Rozporządzenie nr 1303/2013).

W myśl art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Nie są zatem zasadne zarzuty skargi dokonania błędnej wykładni przepisów art. 207 ust. 1 pkt 1) i 2) u.f.p., § 16 ust 2 Umowy w zw. z art. 2 pkt 10 i 36, art. 4 ust. 5, art. 122 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1303/2013, a w sprawie wykazano podstawy faktyczne i prawne odpowiedzialności beneficjenta.

Wbrew zarzutom skarżącej, odpowiedzialność beneficjenta nie miała charakteru gwarancyjnego, odpowiadał on za własne działania i zaniechania związane z realizacją zawartej z IP Umowy, której był stroną. Fakt, że beneficjent posłużył się przy realizacji obowiązków umownych innymi podmiotami nie powoduje przeniesienia odpowiedzialności na te podmioty, bo wobec IP jedynym podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie postanowień Umowy jest beneficjent.

Postanowienia umowne były jasne, a jej wykładnia dokonana przez organy prawidłowa, w szczególności co do obowiązków beneficjenta, które - wbrew skardze - nie ograniczały się wyłącznie do (1) zawarcia z PS umowy na dofinansowanie zobowiązującej PS do utworzenia i utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie, (2) zobowiązania PS do zabezpieczenia należytego wykonania tego zobowiązania i uzyskanie od PS takiego zabezpieczenia, (3) monitorowania PS pod kątem utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie, (4) dochodzenia od PS zwrotu środków na wypadek braku należytego wykonania zobowiązania PS do utworzenia i utrzymania przez PS nowego miejsca pracy przez minimalny okres wskazany w Umowie.

Obowiązki beneficjenta wynikające z Umowy dotyczyły przede wszystkim osiągnięcia zakładanych celów projektu, tj. utworzenia i utrzymania określonej ilości miejsc pracy przez określony czas. Odpowiedzialność beneficjenta związana była zatem z nienależytym wykonaniem podjętych przez niego zobowiązań, tj. wydatkowaniem środków zgodnie z celami Projektu i wg postanowień Umowy. Skoro beneficjent powierzył realizacje zadań innym podmiotom, to odpowiada za ich działania czy zaniechania jak za własne, a Instytucja Pośrednicząca nie ma żadnych podstaw aby odpowiedzialność tę egzekwować od ostatecznych odbiorców wsparcia.

Wbrew zarzutom skargi, nieprawidłowe działania czy zaniechania ostatecznych odbiorców wsparcia, nawet takie, którym beneficjent nie mógł zapobiec, nie wyłączają jego odpowiedzialności wobec Instytucji Pośredniczącej z tytułu realizacji Umowy. Takie wyłączenie czy ograniczenie odpowiedzialności nie wynika z żadnych regulacji umownych czy ustawowych (z wyj. przypadków tzw. siły wyższej, o której w dalszej części uzasadnienia), a powoływana zasada proporcjonalności pozwala - w sytuacji nieosiągnięcia części merytorycznych założeń Projektu - uznać za niekwalifikowalne odpowiedniej (proporcjonalnej) części wydatków, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, że skarżąca dopuściła się w niniejszej sprawie naruszenia prawa w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. Skoro bowiem wystąpiła z wnioskiem o płatność, mimo że zadeklarowane w tym wniosku wydatki nie były wydatkami kwalifikowanymi, bo nie zostały wykorzystane na realizację projektu, to oznacza, że budżet Unii został obciążony nieuzasadnionym wydatkiem, a więc miała miejsce nieprawidłowość, o której mowa w art.2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013.

Wbrew zarzutom skargi, Instytucja Zarządzająca prawidłowo uznała, że w obliczu poczynionych ustaleń nie jest możliwe uznanie za kwalifikowalne ww. wydatków. Celem głównym realizowanego projektu było bowiem wzmocnienie sektora ekonomii społecznej poprzez utworzenie nowych miejsc pracy w przedsiębiorstwach społecznych. Z materiału dowodowego wynika, że miejsca pracy nie zostały utworzone ani utrzymane. Tym samym środki przekazane na utworzenie tychże miejsc, jak również na sfinansowanie składek odprowadzanych przez PS, nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne, pomimo że zostały wypłacone przez beneficjenta jako realizatora projektu zgodnie z zapisami zawartej umowy z przedsiębiorstwem społecznym (Spółdzielnią). Podobnie środki przekazane na zakup wyposażenia miejsc pracy nie mogły być uznane za kwalifikowane, skoro zakupione urządzenia nie zostały wykorzystane do stworzenia i utrzymania stanowiska pracy.

Nie można się zgodzić ze skarżącą, że prawidłowo wykonywała swoje obowiązki nadzorcze wobec ostatecznego odbiorcy dofinansowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że beneficjent miał wątpliwości co do faktycznego utworzenia i zachowania trwałości miejsc pracy przez Spółdzielnię, jednakże pomimo stwierdzenia istotnych uchybień podczas kontroli w dniu 15 lutego 2022r. i braku reakcji kontrolowanej na wezwania, nie podjął niezbędnych działań tj. nie wstrzymał dofinansowania, dopuszczając do wydatkowania środków mimo braku wywiązania się z realizacji obowiązków umownych.

Powyższe okoliczności musiały skutkować negatywną oceną kwalifikowalności wydatków dotyczących stawki jednostkowej oraz wsparcia pomostowego związanego z utworzonymi miejscami pracy.

Należy przy tym dodać, że środki przekazane Spółdzielni miały formę stawki jednostkowej na utworzenie miejsca pracy, która została określona w Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa. Stosownie do podrozdziału 7.1 punkt 2 stawka jednostkowa na utworzenie miejsca pracy w Przedsiębiorstwie Społecznym jest kwalifikowalna na warunkach określonych w tym podrozdziale, jeżeli osiągnięty zostanie określony dla niej wskaźnik, tj. liczba dofinansowanych nowych miejsc pracy utworzonych w Przedsiębiorstwie Społecznym. Wytyczne zastrzegają jednocześnie, iż w przypadku gdy stwierdzony zostanie brak rzeczywistego utworzenia miejsca pracy lub nie zostanie zachowany okres trwałości miejsca pracy, stawka jednostkowa podlega zwrotowi. Oznacza to, że stawka jednostkowa jest wydatkiem kwalifikowalnym wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie osiągnięty konkretny rezultat - w tym przypadku realne, faktycznie funkcjonujące miejsce pracy, utworzone i utrzymane zgodnie z umową, biznesplanem oraz zasadami konkursu.

Wypłata stawki jednostkowej nie jest zatem warunkowana przedstawieniem dokumentów księgowych lub dokumentów potwierdzających zawarcie i istnienie stosunku pracy, lecz osiągnięciem rezultatu w postaci rzeczywistego powstania miejsca pracy, który podlega weryfikacji w toku kontroli. Podkreślić przy tym należy, że kwalifikowalność każdej pojedynczej stawki jednostkowej podlega ocenie w odniesieniu do konkretnego odbiorcy wsparcia, a nie projektu jako całości, ponieważ stawka jednostkowa jest konstrukcyjnie powiązana z faktycznym utworzeniem i utrzymaniem konkretnego miejsca pracy.

Z tych względów nie ma znaczenia, że globalny wskaźnik projektu został przez beneficjenta osiągnięty, bo ogólna liczba utworzonych miejsc pracy przekraczała 395. Wytyczne odnoszą rozliczenie stawki jednostkowej do konkretnego działania i konkretnego odbiorcy, co wynika również zapisów podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. f) i g) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, wymagających, aby wydatek był niezbędny do realizacji celu projektu i poniesiony w sposób racjonalny i efektywny.

Beneficjent przedłożył wniosek o płatność dotyczący tych konkretnych 8 miejsc pracy w Spółdzielni, które jednak nie powstały, dlatego rozliczenie stawek jednostkowych związanych z faktycznym utworzeniem tych miejsc pracy było nieprawidłowe – sprzeczne z ww. Wytycznymi oraz Umową, a to uniemożliwiało uznanie ich kwalifikowalności, niezależnie od tego, z jakich przyczyn rezultat w postaci miejsc pracy nie nastąpił.

Skarżąca podnosiła, że powodem niewywiązania się z obowiązku utworzenia i utrzymania miejsc pracy w Spółdzielni była pandemia Covid-10, w związku z którą zatrudnieni pracownicy obawiali się o swoje zdrowie i dlatego nie podjęli i nie kontynuowali pracy.

W ocenie Sądu organy trafnie zanegowały możliwość uznania powyższej sytuacji za siłę wyższą, która wyłącza odpowiedzialność beneficjenta, stosownie do § 5 ust.1 Umowy.

Zgodnie z § 1 pkt 30 Umowy, przez siłę wyższą należy rozumieć zdarzenie lub połączenie zdarzeń obiektywnie niezależnych od beneficjenta lub IP, które zasadniczo i istotnie utrudniają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z Umowy, których beneficjent lub IP nie mogły przewidzieć i którym nie mogły zapobiec, ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać z należytą starannością.

W przypadku wystąpienia takiego zdarzenia na beneficjencie spoczywa obowiązek niezwłocznego poinformowania IP o fakcie wystąpienia działania siły wyższej, udowodnienia tych okoliczności przez przedstawienie potwierdzającej je dokumentacji oraz wskazania zakresu i wpływu, jako zdarzenie miało na przebieg realizacji Projektu. Jednocześnie zarówno IP, jak i beneficjent, są zobowiązani do niezwłocznego pisemnego zawiadomienia drugiej strony o przypadku wystąpienia siły wyższej wraz z podaniem uzasadnienia.

Brzmienie powyższych przepisów wskazuje na to, że to na beneficjencie spoczywa ciężar wykazania tych okoliczności, na które się powołuje.

W rozpoznawanej sprawie beneficjent nie wykazał, aby pandemia COVID-19 pozostawała w bezpośrednim związku przyczynowym z nieprawidłowościami w realizacji projektu, a ponadto nie dopełnił obowiązków informacyjnych, o których mowa w § 5 ust.2 i 3 Umowy. Jak ujawniono w postępowaniu, przedsiębiorstwo społeczne już wcześniej sygnalizowało beneficjentowi trudności w funkcjonowaniu związane z pandemią. Spółdzielnia przekazywała do R. telefonicznie i mailowo prośby o wydłużenie terminu na wydatkowanie dotacji oraz wsparcia pomostowego, wskazując na trudności organizacyjne oraz obawy pracowników związane ze świadczeniem pracy w okresie pandemii C0V1D-19. Okoliczności te wskazują zatem, że beneficjent posiadał informacje o pojawiających się problemach w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa społecznego. Jednakże pierwsza formalna wzmianka o rzekomych trudnościach związanych z pandemią COVlD-19 pojawiła się dopiero w korespondencji z Instytucją Pośredniczącą w 2024 r., a więc już po przeprowadzeniu przez beneficjenta kontroli w przedsiębiorstwie społecznym i po ustaleniu nieprawidłowości w realizacji projektu.

Beneficjent, mimo uzyskiwania sygnałów o trudnościach przedsiębiorstwa społecznego, nie podjął działań zapewniających bieżącą weryfikację faktycznego funkcjonowania miejsc pracy, ani nie poinformował o powstałych zagrożeniach Instytucji Pośredniczącej. Co więcej, informacja o nieutrzymaniu miejsc pracy została przekazana dopiero pismem z dnia 5 lipca 2024r., a więc ponad dwa lata po przeprowadzeniu przez beneficjenta kontroli w przedsiębiorstwie społecznym. Tym samym beneficjent nie dopełnił podstawowego obowiązku wynikającego z umowy, który warunkuje możliwość powoływania się na wystąpienie siły wyższej.

Należy podkreślić, że wymóg ten nie ogranicza się tylko do bieżącej wymiany informacji pomiędzy beneficjentem, a Przedsiębiorstwem Społecznym, lecz obejmuje obowiązek dokonania formalnego, pisemnego zawiadomienia skierowanego przez beneficjenta do Instytucji Pośredniczącej, którego w niniejszej sprawie nie dopełniono, co wyklucza możliwość skutecznego powoływania się na klauzulę siły wyższej na dalszym etapie postępowania.

Odnosząc się do zarzutu braku zastosowania art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (...) Sąd stwierdza, że zastosowanie tych regulacji wymaga wykazania, że nieprawidłowość była bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19 oraz że beneficjent, pomimo dochowania należytej staranności, nie był w stanie zapobiec jej powstaniu. W niniejszej sprawie zasadnie uznano w zaskarżonej decyzji, że beneficjent nie wykazał żadnej z tych przesłanek. Powoływanie się w tym zakresie na ogólną sytuację gospodarczą związaną z pandemią nie jest wystarczające do wykazania przesłanek zastosowania wskazanych przepisów.

Zatem w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie beneficjent nie wykazał ani wystąpienia przesłanek siły wyższej w rozumieniu umowy, ani dochowania należytej staranności w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych i nadzorczych wynikających z Umowy. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, dokonanie takiej oceny nie wymagało przeprowadzenia dodatkowych dowodów, gdyż kluczowe okoliczności sprawy wynikały z dokumentów sporządzonych przez samego beneficjenta oraz z jego własnych wyjaśnień. Organ administracji nie jest zobowiązany do przeprowadzania dowodów dla wykazania okoliczności, które są bezsporne lub wynikają wprost z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zostały spełnione przesłanki zwrotu dofinansowania, o których mowa w art.207 u.f.p., bowiem w wyniku działania lub zaniechania beneficjenta naruszone zostały ww. przepisy Umowy, Regulaminu i Wytycznych, a naruszenie to spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. W konsekwencji należy uznać za zasadne nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu dofinansowania.

Sąd podziela także stanowisko organu co do kwestii naliczenia odsetek.

Zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p., należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Natomiast zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Słusznie organ odwołuje się w tym zakresie do stanowiska zaprezentowanego przez WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Rz 13/22 gdzie wskazano, że: "(...) stosownie do art. 207 ust. 1 u.f.p., stanowiącego podstawę do rozstrzygnięcia kwestii odsetek od kwoty określonej do zwrotu, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przepis ten w sposób autonomiczny reguluje kwestię odsetek w takiej sytuacji jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, stanowiąc, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur bądź pobrane nienależnie lub w nienależytej wysokości już z chwilą przekazania tych środków beneficjentowi są środkami nienależnymi od dnia przekazania tych środków, a końcowy termin do naliczania odsetek wyznacza dzień zwrotu środków lub dzień wpływu do właściwej instytucji pisemnej zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, jeżeli taka zgoda została wyrażona.

W tej sytuacji zgodzić się należy z organem, że odesłanie do uregulowań zawartych w Ordynacji podatkowej zawarte w art. 67 u.f.p. dotyczy tylko kwestii wysokości odsetek (art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej). Sąd podziela pogląd zaprezentowany m. in. w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 1157/18, że odsetki należy naliczać począwszy od dnia przekazania środków do dnia zwrotu bez żadnych przerw, co oznacza, że w tego rodzaju postępowaniach mających za przedmiot ww. należności publicznoprawne, nie będą miały zastosowania przepisy art. 54 § 1 pkt 2 i 7 Ordynacji podatkowej". Takie samo stanowisko zostało zaprezentowane np. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2643/18.

Powyższe wskazuje zatem, że środki wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur bądź nienależnie pobrane już z chwilą przekazania tych środków beneficjentowi są środkami nienależnymi. Końcowy termin do naliczania odsetek, to dzień zwrotu środków lub dzień wpływu do właściwej instytucji pisemnej zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, jeżeli taka zgoda została wyrażona. Odesłanie do uregulowań zawartych w Ordynacji podatkowej dotyczy tylko kwestii wysokości odsetek, co oznacza, że będzie miał w tym zakresie zastosowanie art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej. Zatem w sprawach dotyczących zwrotu środków europejskich przepisy art. 54 § 1 pkt 3 i pkt 7 Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania.

Sąd nie podziela też zarzutów skargi co do naruszenia przez organ przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jasne, logiczne i wyczerpujące. Brak było w niniejszej sprawie niedających się usunąć wątpliwości co do treści postanowień Umowy, które należało rozstrzygnąć na korzyść strony. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo i znajduje oparcie w pełnym materiale dowodowym, który został wszechstronnie rozpatrzony. Z tych względów Sąd uznał, że nie było potrzeby jego uzupełnienia. Wskazywane przez skarżącą jako konieczne do wyjaśnienia kwestie, jak utrzymanie trwałości wszystkich 8 miejsc pracy, przesłanki wyłączenia odpowiedzialności z powodu nadzwyczajnych okoliczności, należyta staranność beneficjenta w realizacji postanowień dotyczących siły wyżej – to okoliczności, których wykazanie spoczywa na beneficjencie, a nie na IP.

Natomiast odnośnie do działań beneficjenta w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w wykorzystaniu środków przekazanych Spółdzielni, Sąd podziela stanowisko organu, że te działania były spóźnione, bo miały miejsce dopiero po dwóch latach od ich ujawnienia przez beneficjenta. Zarzucanie organowi poczynienie błędnych ustaleń, że miejsca pracy w Spółdzielni nie zostały utworzone, chociaż przedstawiono wymagane dokumenty jest zupełnie niezrozumiałe, w sytuacji, gdy to beneficjent przeprowadził kontrolę w Spółdzielni i w informacji pokontrolnej wskazał na opisane wyżej nieprawidłowości, w tym brak przygotowanych miejsc pracy i brak pracowników. Jak wyżej wskazano, samo sporządzenie dokumentów (umów, zgłoszeń do ZUS) - aczkolwiek koniecznych do rozliczenia stawek jednostkowych - nie świadczy o rzeczywistym, a jedynie o formalnym utworzeniu miejsc pracy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi są bezpodstawne, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.