Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 28 lipca 2026 r., sygn. akt I SA/Po 952/26

Uzasadnienie

Zarząd Województwa (dalej: "[...]"), decyzją z 24 października 2024 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku, utrzymał w mocy decyzję własną z 27 czerwca 2024 r. określającą do zwrotu przez M. K. (dalej: "skarżący", "Beneficjent"), kwotę w wysokości 371.118,38 zł tytułem zwrotu części dofinansowania w ramach środków przekazanych umową o dofinansowanie projektu, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, z wyłączeniem przez organ I instancji okresu naliczania odsetek od 5 lutego 2024 r. do 1 lipca 2024 r. Jednocześnie organ II instancji wyłączył okres naliczania odsetek od 16 września 2024 r. do dnia doręczenia decyzji.

Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Beneficjent złożył do Instytucji Zarządzającej [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 tj. Zarządu Województwa (dalej: "IZ [...]RPO" lub "organ", "Zarząd Województwa") wniosek o dofinansowanie projektu "Aktywny maluch, aktywni rodzice – nowy klub dziecięcy i nowy oddział żłobkowy szansą na aktywność zawodową dla rodziców dzieci do 3 r.ż.. z MOF P." (dalej: "projekt").

W dniu 27 maja 2019 r. organ zawarł z M. K., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą M. K. [...], umowę o dofinansowanie projektu (dalej "umowa").

W ramach projektu skarżącemu przyznano dofinansowanie w kwocie 872.424.000 zł, stanowiące łączną wysokość wydatków kwalifikowalnych.

Jako cel projektu w ostatecznej wersji wniosku wskazano zwiększenie poziomu zatrudnienia i aktywności zawodowej 38 osób sprawujących opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz realizację działań aktywizacyjnych dla 20 osób przez stworzenie 38 miejsc opieki.

W ostatecznej wersji wniosku doprecyzowano w pkt [...] Cele i rezultaty projektu (k. [...] akt administracyjnych, dalej "aa"), że chodzi o zwiększenie miejsc opieki nad dziećmi do 3 roku życia o 30 nowych miejsc w nowym klubie dziecięcym w S. L. oraz o 8 nowych miejsc w oddziale żłobkowym w D..

Z ostatecznej wersji wniosku wynika, że w ramach uruchomienia nowych miejsc miała nastąpić:- adaptacja i wyposażenie budynku/sal;- przygotowanie do uruchomienia klubu dziecięcego/oddziału żłobkowego (rekrutacja dzieci/kadry, zakup zabawek i pomocy dydaktycznych) - uruchomienie i utrzymanie 38 miejsc w klubie dziecięcym/oddziale żłobkowym. Jako rezultat projektu wskazano m.in. utworzenie i utrzymanie przez 24-miesiące po zakończeniu projektu 30 miejsc w klubie dziecięcym w S. L. oraz 8 w żłobku w D..

W ostatecznej wersji wniosku wskazano w kryterium [...] Trwałość projektu – utrzymanie przez min. 24 miesiące po zakończeniu realizacji projektu 30 nowo utworzonych miejsc w KD (klubie dziecięcym) i 8 miejsc w OŻ (oddziale żłobkowym) dla dzieci do 3 roku życia/nieprzerwana działalność KD i OŻ, funkcjonalna gotowość do świadczenia usług dla min. 38 dzieci.

W realizację projektu zostali zaangażowani: Partner Wiodący (wnioskodawca), Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna w C. (dalej "Partner nr [...]") oraz z J. sp. z o.o. w D. (dalej "Partner nr [...]").

Partner nr [...] podjął się realizacji w gminie S. L. – Żłobku/Klubie Dziecięcym "[...]" w B. zadań:

1. - nr [...] – adaptacja i wyposażenie – nowy klub dziecięcy dla 30 dzieci –w okresie od 1.03.2019 r. do 31.08.2020;
2. - nr [...] - przygotowanie do uruchomienia klubu dziecięcego – w okresie od 1.06.2019 do 31.07.2020 r.;
3. - nr [...] – uruchomienie i utrzymanie 30 miejsc w klubie dziecięcym – w okresie od 1.09.2019 do 31.08.2020 r.

Partner nr [...] podjął się realizacji w żłobku "[...]" w D., w gminie D. zadań:

1. – nr [...] – adaptacja i wyposażenie pomieszczeń – nowy oddział żłobkowy – w okresie od 1.05.2019 do 31.07.2020 r.
2. - nr [...] – przygotowanie i uruchomienie nowego oddziału żłobkowego – od 1.06.2019 r. do 31.07.2020 r.
3. - nr [...] – uruchomienie i utrzymanie 8 miejsc w nowym oddziale żłobkowym– od 1.09.2019 r. do 31.08.2020.

W ostatecznej wersji wniosku wskazano, że oddział żłobkowy dla 8 dzieci powstanie w ramach istniejącej bazy lokalowej – żłobku [...] w D. i że nie ma konieczności dostosowania budynku do opieki nad dziećmi do 3 roku życia.

W piśmie z 20 stycznia 2020 r. Partner nr [...] wskazał, że nie ma możliwości dalszej realizacji projektu i zaproponował przejęcie zadań przez Partnera Wiodącego, na co wyrazili zgodę pozostali partnerzy i organ.

W piśmie z 14.08.2020 r. skarżący wniósł o zmianę formy opieki nad dziećmi do lat 3 z klubu malucha na żłobek dziecięcy (k. [...]), na co organ wyraził zgodę.

W piśmie z 28 lipca 2020 r. skarżący wniósł o wydłużenie realizacji wniosku o 90 dni zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej "ustawa covidowa"), na co organ wyraził zgodę przedłużając czas realizacji projektu do 29 listopada 2020 r.

Kontrola trwałości projektu odbyła się 2 września 2021 r. i z informacji pokontrolnej z 16 września 2022 r. (k. [...]) wynika, że:

1. 1) w klubie malucha Beneficjent nie utworzył 5 miejsc, miał utworzyć 30, a utworzył jedynie 25 miejsc (11 obsadzonych i 14 w gotowości instytucjonalnej).
2. 2) w żłobku, nie utworzył 8 miejsc, gdzie przed rozpoczęciem projektu było 46 miejsc, których liczba nie wzrosła do 54. Wskazano, że stwierdzona nieprawidłowość podlega zwrotowi.

Pismem z 15 kwietnia 2022 r. (k. [...]) organ wezwał skarżącego do wykazania utworzenia 8 nowych miejsc w żłobku, a w odpowiedzi, pismem z 25.04.2022 r. (k. [...]) wskazano, że projekt został zrealizowany zgodnie z wnioskiem zarówno pod względem merytorycznym, jak i finansowym.

Pismem z 16 września 2022 r. wezwano skarżącego do ustosunkowania się do informacji z kontroli trwałości i zaleceń pokontrolnych (k. [...]).

W piśmie z 3 października 2022 r. (k. [...]) Beneficjent wskazał, odnośnie żłobka, że Partner nr [...] przekazywał do gminy jedynie listę dzieci, na które pobierał dotację. Jednocześnie wskazał, aby organ przytoczył konkretny zapis wniosku i regulaminu, który stwierdza, że nie zostało utworzonych 8 miejsc w żłobku, a odnośnie klubu, że zwracał uwagę na problemy związane z remontem i odbiorami spowodowane pandemią, jednak cyt. "osiągnięto 29 miejsc, co tym samym daje 30 miejsc klubikowych".

W związku z nieprzedstawieniem przez Beneficjenta dokumentów świadczących o realizacji projektu, IZ [...]RO zwróciła się do Urzędu Gminy D. o przesłanie informacji dotyczących liczby dzieci uczęszczających do żłobka oraz do Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w P. o przesłanie decyzji potwierdzających spełnienie wymagań sanitarno – lokalowych wydanych dla Partnera nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, z pisma Wójta Gminy D. z 15 kwietnia 2024 r. organ uzyskał informację, że liczba dzieci uczęszczających do żłobka w D. w lipcu i w sierpniu 2018 r. to 46 dzieci. Powiatowa Stacja Sanitarno- Epidemiologiczna przesłała protokół kontroli, z którego wynika, że na 18 stycznia 2022 r. w Żłobku "[...]" w B. znajdują się 2 sale przeznaczone dla 19 dzieci i 10 dzieci.

Po przeprowadzonej kontroli projektu oraz wizycie monitoringowej w Żłobku w D. IZ [...]RPO stwierdziła, że skarżący nie utworzył 8 miejsc opieki nad dziećmi. Liczba miejsc w żłobku dla dzieci do lat 3 nie zwiększyła się z 46 do 53.

Po skorygowaniu ostatecznej informacji pokontrolnej pismem z 20 grudnia 2022 r. wezwano beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości 17812,50 zł wraz z odsetkami.

Informacją z 6 kwietnia 2023 r. wskazano kwotę wydatków zatwierdzonych na kwotę 224.106,91 zł, w tym dofinansowanie 180.050,89 zł.

Pismem z 10 maja 2023 r. wezwano beneficjenta do zwrotu kwoty w wysokości 320.122,25 zł wraz z odsetkami.

W związku z niedokonaniem zwrotu środków organ wszczął postępowanie administracyjne.

Decyzją z 27 czerwca 2024 r. Zarząd Województwa określił skarżącemu do zwrotu kwotę 371.118,38 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, z wyłączeniem okresu naliczania odsetek od 5 lutego do 1 lipca 2024 r.

Strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o zmianę decyzji w zakresie kwotowym dotyczącym zwrotu środków oraz zapłaty odsetek na korzyść Beneficjenta oraz o wyłączenie okresu naliczania odsetek na dalszy okres od 1 lipca 2024 r. do dnia doręczenia decyzji.

Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję z 27 czerwca 2024 r. oraz wyłączył okres naliczania odsetek od 16 września 2024 r. do dnia doręczenia przedmiotowej decyzji włącznie z tym dniem. W uzasadnieniu decyzji wskazano na zastrzeżenia organu odnośnie: miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w żłobku, rozliczenia wynagrodzeń dwóch opiekunek dziecięcych przed uzyskaniem wpisu do Rejestru żłobków i klubów dziecięcych, wydatków niekwalifikowanych w końcowym WoP, rozliczenia Projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Wszystkie wydatki dotyczące Partnera nr [...] uznano za niekwalifikowalne lub nieprawidłowe. IZ [...]RPO wskazała, że Partner nr [...] w ramach realizacji Projektu zobowiązany był utworzyć 8 nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w prowadzonym Żłobku [...] w D.. W trakcie złożenia wniosku było w Żłobku [...] w D. dostępnych 46 miejsc opieki nad dziećmi do lat 3. W związku z tym, aby osiągnąć założenia Projektu liczba dostępnych miejsc, po zakończeniu realizacji Projektu, powinna wzrosnąć do 54. IZ [...]RPO stwierdziła zatem, że nie utworzono nowych 8 miejsc opieki nad dziećmi do lat 3, lecz jedynie sfinansowano bieżącą działalność dla grupy 8 dzieci UP, co było niezgodne z Regulaminem Konkursu.

W związku z powyższym, IZ [...]RPO uznała za niekwalifikowalne koszty realizacji zadań dotyczących utworzenia 8 nowych miejsc i bieżącej działalności: Zadania 2, Zadania 4 oraz Zadania 10. Łączna wysokość wydatków nieprawidłowych wyniosła 53.133,63 zł. IZ [...]RPO wskazała, że brak utworzenia odpowiedniej ilości miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 wynikał z zaniedbań po stronie Beneficjenta oraz Partnera nr 1oraz Partnera nr [...]. Wskazano, że na zmianę stanowiska IZ [...]RPO dotyczącego nieosiągnięcia wskaźników w pełnej wysokości nie wpłynęła również argumentacja przedstawiona przez Beneficjenta dotycząca późniejszego zwiększenia wymaganych miejsc w Klubie Dziecięcym "[...]", albowiem w ocenie IZ [...]RPO celem Projektu "było utworzenie 30 miejsc opieki w klubie dziecięcym w okresie od 01.09.2019 r. do 31.08.2020 r." Beneficjent powinien w okresie realizacji projektu zidentyfikować działania, aby utworzyć wymaganą liczbę miejsc w projekcie.

W związku z powyższym, IZ [...]RPO w przypadku Partnera nr [...] i Beneficjenta stwierdziła, iż nie utworzono wymaganej liczby miejsc opieki nad dziećmi i podjęła decyzję o rozliczeniu Projektu zgodnie z regułą proporcjonalności w oparciu o procent realizacji wskaźnika produktu "liczba utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3", który został osiągnięty na poziomie 83,33%. Jednocześnie IZ [...]RPO wskazała, ze wszystkie wydatki dotyczące Partnera nr [...], w związku z nieosiągnięciem wskaźnika "Liczba utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3' zostały uznane za niekwalifikowalne lub nieprawidłowe.

W skardze oraz w piśmie z 12 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącego zaskarżył decyzję w części tj. pkt [...] decyzji w całości, a pkt [...] decyzji w zakresie, w jakim nie nastąpiło wyłączenie naliczania odsetek za okres od 1 lipca 2024 do 16 września 2024 r.

Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt [...] decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt [...] lub stwierdzenie jej nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. - art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a niewydanie decyzji w zakresie odmowy wyłączenia naliczania odsetek za okres od 1 lipca 2024 r. do 16 września 2024 r., które to żądanie zostało sformułowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;
2. - art. 7 k.p.a., art. 11, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w zakresie zasadności zwrotu kwoty dofinansowania, niewyjaśnienie czy powstałe uchybienia spowodowały lub mogły spowodować powstanie szkody w budżecie ogólnym UE i jakich rozmiarów, nierozpoznanie całości materiału dowodowego, błędne uznanie, że pandemia nie miała wpływu na przebieg realizacji projektu, podczas gdy epidemia COVID - 2019 miała wpływ na późniejszy stan realizacji projektu, trudności w zakresie osiągnięcia wskaźników;
3. - art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz nieodniesienie się do wniosków zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;
4. - art. 81a § 1 k.p.a. przez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;
5. - art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasad: pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz proporcjonalności przez przeprowadzenie postępowania w sposób powodujący przeświadczenie strony o prawidłowym charakterze jej działań, nieskorzystanie z możliwości wskazanych w umowie tj. wstrzymanie płatności lub działania naprawcze, niewezwanie strony do załączenia dokumentacji projektu;
6. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp oraz art. 184 ust. 1 ufp, w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1, 12 i 22 oraz ust. 7 umowy, pkt 3.7.2. Regulaminu konkursu, na skutek nieuprawnionego utrzymania w mocy Decyzji I instancji oraz błędnego uznania, że Beneficjent naruszył procedury wskutek nieutworzenia 8 miejsc opieki nad dziećmi w Żłobku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ dokonał błędnej oceny Regulaminu konkursu, umowy oraz Wytycznych o kwalifikowalności, które nie definiowały sposobu tworzenia miejsc opieki, a także nie zakreślały zmiennych w oparciu o które należałoby jednoznacznie kwalifikować zwiększenie liczby utworzonych miejsc opieki nad dziećmi;
7. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 kpa, na skutek błędnego utrzymania w mocy decyzji I instancji w której zarząd dokonując ustalenia kryterium realizacji Projektu w zakresie utworzenia 8 miejsc opieki nad dziećmi w Żłobku przyjął wyłączne jako podstawy zmienne dotyczące maksymalnej liczby miejsc opieki nad dziećmi, wynikające z decyzji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co nie miało podstawy w Regulaminie konkursu, Umowie oraz Wytycznych o kwalifikowalności, a nadto przyjął dane liczbowe dotyczące zwiększenia liczby miejsc opieki w danej instytucji wpisane do rejestru żłobków i klubów dziecięcych lub do wykazu dziennych opiekunów odzwierciedlone na stronie [...], które również nie stanowiły kryterium zdefiniowanego w procedurze przyznania Dofinansowania.
8. - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 184 ust. 1 u.f.p., a także w zw. z art. 77, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., na skutek utrzymania decyzji I instancji w mocy, pomimo nieprzeprowadzenia przez Zarząd Województwa postępowania dowodowego w sposób kompleksowy oraz pomimo braku swobodnej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym wyjaśnienia rzeczywistej przyczyny istnienia różnic w ilości deklarowanych miejsc opieki nad dziećmi oraz w oświadczeniach składanych w toku postępowania administracyjnego przez Beneficjenta oraz Partnera 2, a także wskazywanych przez Wójta Gminy D. w poszczególnych pismach adresowanych do Zarządu Województwa opisanych w treści Decyzji, istnienia niejasności w zapisach dokumentacji projektowej (Umowie, Wytycznych, Regulaminie konkursu), które powinny zostać uwzględnione w sprawie na korzyść Skarżącego, co do kwestii braku wskazania zmiennych umożliwiających określenie liczby rzeczywiście utworzonych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3, prawidłowego regulowania przez Beneficjenta należności pochodnych od wynagrodzeń, a także pominięcia obowiązku urzędowego zgromadzenia przez Zarząd Województwa w toku postępowania administracyjnego stosownych w tym zakresie danych co do nadpłaty względnie zaległości.
9. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a. oraz § 11 ust. 21 i § 31 ust. 1 pkt 2 umowy w zw.

z art. 354 § 1 i art. 357¹ Kodeksu cywilnego, na skutek nieuprawnionego orzeczenia o częściowym zwrocie Dofinansowania czynionego w oparciu o wskaźnik 83,33 % oraz z uwzględnieniem reguły proporcjonalności, w sytuacji, w której okoliczność braku realizacji wskaźnika utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w Klubie Dziecięcym (25 zamiast 30) była skutkiem wystąpienia siły wyższej (stanu zagrożenia epidemicznego a następnie stanu epidemii koronawirusa), na którą Beneficjent nie miał wpływu, a w toku której zaplanowanych czynności Projektu w pełnym zakresie nie mógł realizować.

Nadto pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

1. - niezastosowanie wytycznych Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazanych w treści Komunikatu z dnia 10 kwietnia 2020 r. w zakresie zmiany sposobu weryfikacji stopnia spełnienia warunku dotyczącego okresu trwałości w stosunku do miejsc utworzonych ze środków Programu MALUCH+ edycja 2019 przez okres od 1 stycznia 2020 do 6 miesięcy po odwołaniu stanu epidemii tj. nieuwzględnienie obniżenia wskaźnika do 60% oraz zmiany warunku w postaci instytucjonalnej gotowości do przyjęcia dzieci;
2. - naruszenie art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. obowiązujący na dzień wydania decyzji z 2023 r. poz. 1270 t.j. dalej "u.f.p.") i art. 207 ust. 1 pkt 2 ust. 9 pkt 1 u.f.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący wykorzystał przyznane środki finansowe niezgodnie z umową o dofinansowanie, wnioskiem o dofinansowanie, regulaminem konkursu i innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, a działania skarżącego nie spowodowały osiągnięcia celu wskazanego w umowie, w sytuacji gdy nie powstała nieprawidłowość, która spowodowała lub mogłaby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE, nieuwzględnienie, że pandemia miała wpływ na przebieg realizacji projektu;
3. - naruszenie art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem w 2020 r. COVID – 19 przez ich niezastosowanie;
4. - naruszenie art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006) (dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013" przez przyjęcie, że doszło do nieprawidłowości, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, że doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa wspólnotowego, krajowego, procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz wystąpienia w związku z tym szkody w budżecie UE;
5. - naruszenie art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1303/2013, przez jego błędne zastosowanie, gdyż z naruszeniem zasady trwałości mamy do czynienia również w sytuacji, gdy w projekcie zaszła istotna zmiana wpływająca na jego charakter, cele lub warunki wdrażania, która to zmiana mogłaby doprowadzić do naruszenia pierwotnych celów projektu, co nie miało miejsca w przypadku realizacji projektu przez Beneficjenta;
6. - naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2020 r. poz. 818 t.j. dalej "ustawa") przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub art. 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia, gdy tymczasem zdarzenie będące podstawą stwierdzenia przez organ w decyzji nieprawidłowości było przedmiotem wcześniejszej kontroli, uznano je za prawidłowe, a zatem nieprawidłowość ani nie nastąpiła później, ani nie została stwierdzona później w rozumieniu tego przepisu;
7. - naruszenie art. 23 ust. 9 i 10 ustawy przez brak podjęcia czynności wskazanych w ustawie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik organu w piśmie z 17 kwietnia 2025 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę odnosząc się do zarzutów skargi.

Wyrokiem z 27 maja 2025 r. wydanym w sprawie III SA/Po 22/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że z materiału dowodowego wynika, iż doszło do naruszenia procedur przy realizowaniu projektu, co powinno skutkować zwrotem środków we wskazanej wysokości.

Na skutek wniesionej od ww. wyroku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 maja 2026 r. wydanym w sprawie I GSK 1388/25 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Podstawą uchylenia wyroku Sądu I instancji było niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwiło Sądowi II instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się WSA są trafne i czy zostało wyjaśnione w sposób dostateczny zastosowanie norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej.

Nadto w wytycznych wskazano na konieczność powiązania wykazu naruszonych przepisów sformułowanych w skardze i piśmie z 12 marca 2025 r. stanowiącym uzupełnienie zarzutów z ich treścią, aby możliwe było wskazanie w jakim obszarze Sąd sprawował kontrolę i jakie są jej wyniki (art. 1 §1 i 2 w zw. z art. 3 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) W wytycznych do dalszego postępowania NSA podano, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien sporządzić uzasadnienie wyroku z odniesieniem do zarzutów skargi.

W pismach z 6 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącego oraz pełnomocnik organu przedstawili stanowiska w sprawie, które były zbieżne z ich dotychczasowymi stanowiskami.

Na rozprawie skarżący podniósł, że wielokrotnie wskazywał w trakcie realizacji projektu, że 8 miejsc w ramach zadania nr [...] wykonywane zostanie wykonane na bazie istniejącego obiektu i nie będzie wymagała zmian urbanistyczno – przeciwpożarowych, potwierdzonych stosowną decyzją Państwowej Straży Pożarnej czy Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej. Zarząd Województwa w trakcie realizacji projektu zaaprobował taki stan rzeczy.

Skarżący podniósł, że realizacja projektu odbywała się według ściśle zaplanowanego harmonogramu w ramach, którego cel projektu miał być osiągnięty na koniec okresu przewidzianego w harmonogramie jego realizacji. Harmonogram projektu był wielokrotnie zmieniany z powołaniem się na covid i ostatecznie cel projektu w zakresie zadań nr [...] miał być osiągnięty w części do końca sierpnia w części 2020 r. oraz w części do listopada 2020 r. Bezspornie zatem covid miał wpływ na wykonanie projektu, co ostatecznie potwierdza w sposób jednoznaczny i bezsporny dokumentacja projektu.

Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł, jak w odpowiedzi na skargę wskazując, że organ odniósł się w dalszych pismach procesowych do podnoszonych na rozprawie zarzutów między innymi czy pandemia covid miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w ramach projektu założono stworzenie 8 nowych miejsc w istniejącej bazie lokalowej, ponieważ już na etapie projektu było wiadomo, że wskazana baza lokalowa nie może pomieścić 54 miejsc. O tym świadczy m.in. pismo z 2020 r., które jest w aktach sprawy. W 2019 r. organ dokonał kontroli realizacji projektu i w tamtym czasie nie miał żadnych zastrzeżeń, strona dysponuje takim dokumentem. Strona skarżąca wyjaśniła, że w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie w żłobku było 37 dzieci, w związku z tym projekt odnosił się do tej liczby dzieci, czyli o zwiększenie o 8 dzieci w żłobku, co miało być udokumentowane zdjęciami fotograficznymi, umowami z rodzicami, zgodnie z założeniami projektu i systemem SL.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie ze wskazanymi przez NSA, w uzasadnieniu wyroku z 6 maja 2026 r. wydanym w sprawie I GSK 1388/25, wytycznymi, którymi niniejszy Sąd był związany zgodnie z art. 190 (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), dokonano zrekonstruowania zarzutów sformułowanych w skardze oraz w piśmie pełnomocnika skarżącego z 12 marca 2025 r., stanowiącym jej uzupełnienie, ze wskazaniem zarzucanych przepisów prawa i ich uzasadnieniem, co nastąpiło w części wstępnej uzasadnienia. W dalszej części zważeniowej uzasadnienia należało natomiast odnieść się do opisanych w części wstępnej zarzutów, o czym poniżej.

Na wstępie należy wskazać, że kontrolą sądowoadministracyjną została objęta decyzja Zarządu Województwa nakazująca zwrot skarżącemu części dofinansowania, w związku ze stwierdzonymi przez organ nieprawidłościami w toku kontroli trwałości projektu, weryfikacją wniosków oraz rozliczeniem środków otrzymanych w ramach umowy z 27 maja 2019 r.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 184 ust. 1 u.f.p. i art. 207 ust. 1 pkt 2 ust. 9 pkt 1 u.f.p. przez to, iż y nie powstała nieprawidłowość, która spowodowała lub mogłaby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

Podstawą materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie był przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 dalej "u.f.p.") zgodnie z którym, w przypadku, gdyż środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 185 u.f.p. tj. procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Na organie spoczywał obowiązek oceny skutków naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013 s.320 dalej "rozporządzenie"). Środki unijne podlegają zwrotowi, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia tj. gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE.

Dla uznania, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu wskazanego przepisu wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Podstawą bowiem stwierdzenia nieprawidłowości jest już sama potencjalna możliwość jej wystąpienia. Z środków unijnych powinny być bowiem finansowane tylko wydatki zgodne z obowiązującymi przepisami. Wszelkie wydatki dokonane z naruszeniem prawa są wydatkami niekwalifikowalnymi podlegającymi zwrotowi jako dokonane z naruszeniem obowiązujących procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.p.f. i będące "nieprawidłowością", o której mowa w art. 2 pkt. 7 rozporządzenia 1083/2006. (por. wyroki NSA: z 27 marca 2026 r. I GSK 1324/23, z 28 lutego 2025 r. I GSK 915/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").

W orzecznictwie wskazuje się, że "inną procedurą" w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 185 u.f.p., której naruszenie może powodować zwrot przyznanego dofinansowania może być również umowa zawarta pomiędzy beneficjentem, a instytucją zarządzającą projektem (por. wyroki NSA z: 14 września 2023 r. I GSK 1283/22, z 13 kwietnia 2023 r. I GSK 173/19,CBOSA).

Z powyższego wynika, ze obowiązkiem organu nie było wyjaśnienie czy brak realizacji projektu spowodował szkodę w budżecie UE, lecz wystarczyło ustalenie samego potencjalnego zagrożenia dla budżetu UE. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 184 ust. 1 u.f.p. i art. 207 ust. 1 pkt 2 ust. 9 pkt 1 u.f.p. Już samo bowiem wykrycie naruszeń w realizacji projektu unijnego rodziło po stronie organu - zgodnie z art. 143 ust. 2 tego rozporządzenia - bezwzględny obowiązek odzyskania nieprawidłowo wydatkowanych kwot.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, że doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa wspólnotowego, krajowego, procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

W sprawie spornym było to czy organ zasadnie uznał nieprawidłowość dotyczącą nieutworzenia przez Beneficjenta 8 miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w żłobku i czy zasadnie stwierdził, że wydatki dotyczące kosztów utworzenia 8 nowych miejsc w żłobku były niekwalifikowalne. Skarżący twierdził bowiem, że ani z umowy, ani z Regulaminu konkursu nie wynikał obowiązek utworzenia przez niego "nowych" miejsc w żłobku. Zdaniem skarżącego był zobowiązany jedynie do doposażenia już istniejących, w związku czym organ dokonał nieprawidłowej interpretacji dokumentacji projektowej, że mają zostać utworzone "nowe miejsca". Skarżący wskazywał nadto, że strony ustaliły, iż baza lokalowa żłobka nadaje się do uruchomienia 8 miejsc w oddziale żłobkowym.

Podstawę dofinansowania projektu stanowiła zgodnie z art. 52 ustawy wdrożeniowej, umowa zawarta pomiędzy instytucją zarządzającą a Beneficjentem. Zadaniem Instytucji Zarządzającej było zatem dokonanie oceny wykonania przez Beneficjenta umowy, która w głównej mierze odnosiła się do zapisów wniosku o dofinansowanie. § 4 ust. 1 pkt 1 umowy przewidywał bowiem, że Beneficjent jest zobowiązany do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem.

Nadto, zgodnie z pkt 3.7.2 Regulaminu konkursu, po podpisaniu umowy o dofinansowanie projektu, Beneficjent zobowiązany był realizować projekt zgodnie z zasadami określonymi w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych [...]RPO 2014+. Regulaminie konkursu, umowie o dofinansowanie oraz Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków i Wytycznymi w obszarze rynku pracy. Jednocześnie zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 12 umowy Beneficjent zobowiązał się do stosowania postanowień Wytycznych określonych w § 1 pkt 31 umowy, w zakresie w jakim dotyczą realizowanego Projektu. Także § 4 ust. 7 umowy przewidywał, że szczególnym źródłem obowiązków Beneficjenta i Partnerów są Wytyczne. Zgodnie natomiast z pkt 6.2 pkt 1 Wytycznych ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie projektu i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie projektu.

Z kolei pkt 6.2. pkt 2 Wytycznych przewiduje, że ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. Punktem wyjścia dla weryfikacji kwalifikowalności wydatków na etapie realizacji projektu jest zatwierdzony wniosek o dofinansowanie projektu. Na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków jest prowadzona także po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie projektu oraz wynikających z przepisów prawa.

Wobec istniejącego sporu, organ dokonał analizy zapisów wniosku w spornym zakresie i prawidłowo zinterpretował ich znaczenie. Przede wszystkim z § 4 ust. 1 pkt 22 umowy wynikało, że Beneficjent zobowiązał się do zagwarantowania, w przypadku tworzenia nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w formie żłobków, klubów dziecięcych, zwiększonej liczby miejsc opieki, prowadzonych przez instytucję publiczną lub niepubliczną (nie dotyczy przypadku dostosowania istniejących miejsc do potrzeb dzieci z niepełnosprawnościami). Także z wniosku wynika, że skarżący złożył oświadczenie, iż w przypadku tworzenia nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w formie żłobków, klubów dziecięcych, zwiększy się liczba miejsc opieki prowadzonych przez instytucję (z wyłączeniem przypadków dostosowania istniejących miejsc do potrzeb dzieci z niepełnosprawnościami - k. [...]).

W ostatecznym wniosku wskazano, że oddział żłobkowy dla 8 dzieci powstanie w ramach bazy lokalowej – Żłobku [...] w D., gmina D.. Jednocześnie wskazano, że cyt. "nastąpi zwiększenie miejsc żłobkowych o 8 dzieci". Należało zatem odróżnić utworzenie bazy lokalowej pod żłobek odnośnie której stwierdzono, że nadaje się do przyjęcia 8 dzieci, od realizacji zadania polegającego na uruchomieniu i utrzymaniu 8 miejsc w nowym oddziale żłobkowym. Zapis ten niewątpliwie oznacza zamiar przyjęcia 8 nowych dzieci do żłobka. Z treści wniosku wynika również, że w ramach rezultatów projektu Beneficjent zaplanował: "utworzenie" i utrzymanie przez 24 miesiące, po zakończeniu projektu 8 miejsc w żłobku w gminie D..

Z przytoczonych zapisów wniosku jasno wynika, że rezultatem projektu miało być utworzenie 8 nowych miejsc w żłobku. Skoro zatem z samego wniosku o dofinansowanie wynikało, że na Beneficjencie spoczywał obowiązek "utworzenia" 8 nowych miejsc w żłobku, to w istocie chodziło o "stworzenie" nowych miejsc w żłobku, których dotychczas nie było, ponad te już istniejące. Nie można zatem było zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że utworzenie miejsc w żłobku, celem realizacji projektu, oznaczało "zapełnianie" już dostępnych miejsc nowymi dziećmi, chodziło bowiem o stworzenie nowych miejsc, co było celem projektu. Prawidłowo przy tym organ II instancji wskazał, w uzasadnieniu decyzji, na definicję pojęcia "tworzyć" zawartą w słowniku języków obcych, która oznacza "powodować powstanie czegoś, być sprawcą nowej rzeczy". Stworzenie zatem nowego miejsca w żłobku należało rozumieć zgodnie ze wskazaną definicją.

Nie było przy tym potrzeby, jak twierdził skarżący, żeby procedura konkursowa zawierała definicję sposobu tworzenia miejsc opieki. W tym zakresie pozostawiono swobodę Beneficjentowi, istotne było jedynie to, żeby wskazane nowe miejsca w ogóle zostały stworzone, nie miało natomiast znaczenia w jaki to sposób nastąpi. W ocenie Sądu zasadnie organ stwierdził, że przy realizowaniu przedmiotowego projektu doszło do naruszenia umowy o dofinansowanie, co skutkowało obowiązkiem zwrotu środków we wskazanej wysokości. Beneficjent zawierając umowę o dofinansowanie tym samym zaakceptował jej zapisy w zakresie obowiązków na jego nałożonych z odesłaniem do złożonego wniosku o dofinansowanie.

Kolejnym zarzutem skargi było niewyjaśnienie przez organ przyczyny istnienia różnic w ilości deklarowanych miejsc opieki w oświadczeniach składanych w toku postępowania administracyjnego przez Beneficjenta i przez Wójta Gminy D. w pismach adresowanych do Zarządu Województwa, a opisanych w treści Decyzji.

Z akt sprawy wynika, że Partner nr [...] oświadczył w piśmie z 26 listopada 2021 r., że na dzień 31 lipca 2020 r. do żłobka uczęszczało 37 dzieci. Podobnie twierdził pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie. Powyższe twierdzenia są z kolei sprzeczne z oświadczeniem Partnera nr [...] z 12 marca 2020 r., z którego wynika, że przed rozpoczęciem projektu w żłobku było zapisanych 46 dzieci. Także z pisma Wójta Gminy D. z 15 kwietnia 2024 r. wynika, że przed rozpoczęciem realizacji projektu tj. w lipcu i sierpniu 2018 r. żłobek dysponował 46 miejscami. Nadto z dokumentów projektowych także wynikała informacja dotycząca liczby miejsc w żłobku – 46, na którą to liczbę wskazał także Beneficjent we wniosku o dofinansowanie w pkt 5.3., z którego wynika cyt. "aktualnie w placówce istnieją 3 oddziały (dla 75 dzieci) w OWP i 46 miejsc w żłobku".

Prawidłowo zatem organ ustalił, przede wszystkim w oparciu o dokumentację projektową, której zapis zgadzał się co do ilości dzieci, z dokumentami przesłanymi przez organy gminy i sanitarne, że na moment złożenia wniosku w żłobku było 46 dzieci. Organ nie miał przy tym obowiązku ustalenia przyczyn, z powodu których skarżący podawał inne dane dotyczące liczby miejsc w żłobku, aniżeli wynikało to z dokumentacji projektowej. Beneficjent podpisując bowiem wniosek oświadczył, że zawarł w nim prawdziwe dane. W oparciu o tak poczynione ustalenia organ zasadnie stwierdził w decyzji, że zadanie projektu polegało na zwiększeniu liczby dzieci do 54 dzieci. Skoro na moment złożenia wniosku było 46 dzieci, a zadanie polegało na zwiększeniu tej liczby o 8.

Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. dotyczący tego, że zarząd dokonując oceny realizacji projektu w zakresie utworzenia 8 miejsc opieki nad dziećmi w żłobku przyjął wyłączne jako podstawę dane liczbowe podane przez organy sanitarne oraz dane z systemu [...] W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących ilości dzieci w momencie składania wniosku w oparciu o dane z dokumentacji projektowej, z której jasno wynikało, że w żłobku przed realizacją projektu było 46 miejsc.

Dalej należy wskazać, że to na skarżącym jako Beneficjencie spoczywał ciężar wykazania, że doszło do zwiększenia o 8 miejsc w żłobku. Zgodnie bowiem z 6.2. pkt 3 lit. h Wytycznych za wydatek kwalifikowalny uznać można tylko taki wydatek, który został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2 lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO.

W niniejszej sprawie natomiast skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby zwiększenie miejsc w żłobku z 46 do 54. Treść zarówno umowy, jak i wniosku była zbieżna co do tego, że celem projektu było zwiększenie liczby miejsc opieki prowadzonych przez instytucję (z wyłączeniem przypadków dostosowania istniejących miejsc do potrzeb dzieci z niepełnosprawnościami). Skarżący natomiast ani nie wykazał, że doszło do uruchomienia i utrzymania 8 miejsc w nowym OŻ w D. od 1 września 2019 r. do 29 listopada 2020 r., ani że dostosował istniejące miejsca do potrzeb dzieci z niepełnosprawnościami.

W sytuacji, gdy skarżący nie wykazał, zgodnie z wytycznymi, zwiększenia ilości miejsc w żłobku, to prawidłowo organ ustalił, że nie doszło do realizacji projektu, do czego Beneficjent miał dążyć i na co uzyskał środki finansowe. Skoro natomiast skarżący twierdził, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych to powinien na tę okoliczność przedstawić stosowny przeciwdowód, czego nie uczynił. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że organ nie podjął wszelkich działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego koniecznego dla wydania decyzji.

Organ wobec nieprzedstawienia żadnych dowodów przez skarżącego, że doszło do utworzenia i utrzymania nowych miejsc w żłobku, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w tym zakresie, porównując dokumentację projektową, z której wynikało, że w żłobku przed realizacją projektu było 46 miejsc, a w wyniku realizacji projektu nie doszło do ich zwiększenia, o wymagane 8 nowych miejsc, co było celem projektu, do którego Beneficjent miał dążyć i na co uzyskał środki finansowe.

Nieutworzenie 8 nowych miejsc w żłobku wyczerpywało przy tym znamiona nieprawidłowości indywidualnej, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia (UE) 1303/2013. Środki na ten cel, zostały zatem wydatkowane nieprawidłowo, z naruszeniem umowy i Wytycznych.

Przechodząc do dalszej części rozważań to, w ocenie Sądu, nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a. oraz § 11 ust. 21 i § 31 ust. 1 pkt 2 umowy w zw. z art. 354 § 1 i art. 357¹ k.c. na skutek nieuprawnionego orzeczenia o częściowym zwrocie dofinansowania w sytuacji, w której okoliczność braku realizacji wskaźnika utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w Klubie Dziecięcym (25 zamiast 30) była skutkiem wystąpienia siły wyższej (stanu zagrożenia epidemicznego a następnie stanu epidemii koronawirusa), na którą Beneficjent nie miał wpływu, a w toku której zaplanowanych czynności Projektu w pełnym zakresie nie mógł realizować.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że formalny stan pandemii w Polsce istniał od 20 marca 2020 r. do 16 maja 2022 r. Z projektu wynikało, że uruchomienie i utrzymanie 30 miejsc w klubie dziecięcym – zadanie nr [...] miało nastąpić od 1 września 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. Od czerwca 2019 r. natomiast, jeszcze przed ogłoszeniem stanu pandemii miały zostać podejmowane działania aktywizacyjne, których celem było doprowadzenie do utworzenia w sierpniu 2019 r. nowych grup dzieci, które od września 2019 r. rozpoczęłyby zajęcia, pomimo tego skarżący nie sprostał tym terminom, które nie przypadały na czas pandemii covid-19.

Organ uwzględnił przy tym problemy, które skarżący zgłaszał w trakcie trwania [...] w tym m.in. konieczność zakupu np. nowych zabawek możliwych do dezynfekcji. Jednocześnie wyraził zgodę na przedłużenie terminu realizacji projektu, ze względu na wystąpienie epidemii covid-19, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy covidowej o 90 dni kalendarzowych tj. do 29 listopada 2020 r. Pomimo wydłużenia terminu i tak projekt nie został ukończony. Należy przy tym zauważyć, że w ostatecznej wersji wniosku jako zagrożenie dla zachowania trwałości projektu przez wymagany okres, wskazano we wniosku – większy, niż założono w prognozie, spadek liczby dzieci w wieku do 3 lat, spowodowany zmniejszeniem liczby urodzeń czy migracją rodzin, a także [...] Beneficjent zatem podejmując się realizacji wniosku zdawał sobie w pełni sprawę z ryzyka, które podejmuje, a pomimo tego wyraził świadomą zgodę na jego realizację podpisując dokumentację projektową i umowę o dofinansowanie.

W ocenie Sąd nie doszło również, wbrew zarzutom skargi, do naruszenia art. 5 i art. 6 ustawy covidowej przez ich niezastosowanie. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy przewiduje, że w przypadku, gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia [...], a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości.

Z kolei przepis art. 6 ust. 1 ustawy covidowej przewiduje, że w przypadku gdy na skutek wystąpienia [...] niemożliwa okazała się realizacja celu, na który został poniesiony wydatek, wydatkowane środki w projekcie mogą zostać uznane za wydatki kwalifikowalne, jeżeli beneficjent wykaże, że z dochowaniem należytej staranności i w odpowiednim czasie podejmował niezbędne działania służące ich odzyskaniu, albo że ich odzyskanie nie było możliwe.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący nie wykazał, iż z dochowaniem należytej staranności i w odpowiednim czasie podejmował niezbędne działania służące odzyskaniu uzyskanych środków albo że ich odzyskanie nie było możliwe. Z akt sprawy wynika, że organ wielokrotnie wzywał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących realizacji projektu, jednakże skarżący udzielał bardzo ogólnikowych wyjaśnień, twierdząc, że projekt został realizowany. Przy czym w sprawie nie miało znaczenia to, z jakich przyczyn nie doszło do stworzenia wymaganych, dodatkowych miejsc w żłobku, lecz czy w ogóle takie miejsca zostały stworzone. Organ badał bowiem wyłącznie to czy projekt został zrealizowany i prawidłowo rozliczony.

Realizacja 25 miejsc zamiast 30 w klubie dziecięcym oznaczała, że został zrealizowany wskaźnik na poziomie 83,33% zgodnie z § 11 ust. 21 umowy o dofinansowanie oraz Wytyczne w zakresie kwalifikowalności. Organ dokonał poprawnego wyliczenia maksymalnej kwoty, która była możliwa do rozliczenia w ramach Projektu i która została zestawiona z wydatkami faktyczne rozliczonymi we wniosku o płatność. Po dokonaniu analizy zadań nr [...], nr [...] i nr [...] organ stwierdził, że łączna wysokość wydatków niekwalifikowalnych w ramach kosztów bezpośrednich wyniosła 9.388,88 zł, jak również za niekwalifikowalne uznano część kosztów pośrednich.

Prawidłowo również organ I instancji dokonał wyłączenia okresu naliczania odsetek tj. od wszczęcia postępowania w dniu 5 lutego 2024 r. do jej doręczenia. Wyliczenie to jest zgodne z art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu także organ II instancji dokonał prawidłowego naliczenia odsetek od 16 września 2024 r. do dnia doręczenia decyzji, zgodnie z art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Sąd nie zgodził się natomiast z tym, że istniały podstawy do wyłączenia naliczania odsetek za okres od 12 listopada 2024 r. do dnia rozpoznania skargi, o co strona wnosiła w dniu 19 grudnia 2024 r. tj. po wydaniu decyzji ostatecznej.

Nie zasługiwał przy tym na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a przez niewydanie decyzji w zakresie odmowy wyłączenia naliczania odsetek od 1 lipca 2024 r. do 16 września 2024 r., które to żądanie zostało sformułowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Organ I instancji wyłączył okres naliczania odsetek od 5 lutego do 1 lipca 2024 r. Skarżący żądał wyłączenia odsetek dodatkowo od 1 lipca 2024 r. Organ odwoławczy wyłączył okres naliczania odsetek od 16 września 2024 r. do dnia doręczenia przedmiotowej decyzji włącznie z tym dniem. Organ nie uwzględnił żądania strony skarżącej w zakresie odsetek od 1 lipca 2024 r. do 16 września 2024 r. W sprawie znalazł zastosowanie przez przepisami ogólnymi k.p.a. przepis szczególny art. 207 u.f.p. zgodnie z którym organ ma obowiązek określić kwotę podlegającą zwrotowi oraz termin, od którego nalicza się odsetki. Zgodnie z tym przepisem organ wskazał w decyzję kwotę główną podlegającą zwrotowi oraz w sposób precyzyjny określił termin naliczania odsetek. Brak zawarcia zwrotu "w pozostałym zakresie oddala wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy" nie miało istotnego wpływu na sprawę skutkującego koniecznością uchylenia decyzji.

Nie wpłynęło bowiem na sytuację prawną Beneficjenta, gdyż z uzasadnienia decyzji jasno wynikał sposób naliczania odsetek, który był przy tym zgodny art. 54 § 1 pkt 3 o.p. Nadto organ nie miał podstaw prawnych, żeby wyłączyć kolejny okres naliczania odsetek zgodnie z żądaniem skarżącego.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i niezastosowanie wytycznych dotyczących Programu MALUCH+ edycja 2019 to także zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Organ nie mógł bowiem zastosować wytycznych dotyczących innego programu. Strony wiązały bowiem zapisy umowy o dofinansowanie, Regulamin Konkursu i Wytyczne dotyczące innego projektu o nazwie "Aktywny maluch, aktywni rodzice – nowy klub dziecięcy i nowy oddział żłobkowy szansą na aktywność zawodową dla rodziców dzieci do 3 r.z. z MOF P. ".

Zobowiązanie do zwrotu dofinansowania na wydatki niekwalifikowalne wynikało bezpośrednio z zapisu § 10 ust. 8 umowy, zgodnie z którym Beneficjent zobowiązany był do rozliczenia całości otrzymanego dofinansowania w końcowym wniosku o płatność, a w przypadku gdy z rozliczenia wynikałoby, że dofinasowanie nie zostało w całości wykorzystane na wydatki kwalifikowalne Beneficjent zobowiązany był zwrócić tę część dofinansowania nie później niż do dnia złożenia wniosku o płatność końcową, składanego w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji Projektu, tj. do 29 grudnia 2020 r.

Nie doszło również do naruszenia, w ocenie Sądu przepisu art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia dotyczącego naruszenia zasady trwałości projektu unijnego poprzez istotną zmianę wpływającą na charakter, cele lub warunki wdrażania projektu. Skarżący nie wskazywał bowiem pomimo tego, że organ wzywał go do złożenia wyjaśnień, że w projekcie zaszła istotna zmiana mająca wpływ na jego charakter, cele lub warunki wdrażania, która doprowadziła do naruszenia pierwotnych celów projektu, z powodu której nie mógł utrzymać okresu ich trwałości.

W dalszej kolejności zarzucono również naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2020 r. poz. 818 t.j. dalej "ustawa"). W zarzucie tym stwierdzono, że organ w 2019 r. dokonał kontroli realizacji projektu i w tamtym czasie, jak i później nie wskazywał stronie na żadne zastrzeżenia. W tym kontekście zarzucono również naruszenie art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób powodujący przeświadczenie strony o prawidłowym charakterze jej działań, nieskorzystanie z możliwości wskazanych w umowie tj. wstrzymanie płatności lub działania naprawcze, niewezwanie strony do załączenia dokumentacji projektu.

Przede wszystkim nie można stwierdzić, że nie zaszły przesłanki wskazane w przepisie art. 24 ust. 2 ustawy tj. że organ stwierdził istnienie nieprawidłowości indywidualnej lub systemowej przed zatwierdzeniem wniosku o płatność lub w uprzednio zatwierdzonym wniosku. Nie można również stwierdzić, że organ swoim działaniem naruszył przepis art. 8 k.p.a. Pisma kierowane do skarżącego były formułowane w sposób jasny i precyzyjny, organ udzielał stronie stosownych wyjaśnień.

Z informacji pokontrolnej z kontroli przeprowadzonej w 2019 r. (k. [...]) wynika, że realizacja projektu odbywała się niezgodnie z informacjami przedstawionymi we wniosku w zakresie terminu zakończenia realizacji zadań nr [...] oraz nr [...] tj. niezgodnie z harmonogramem, a zatem organ zgłosił Beneficjentowi zastrzeżenia do wykonywanego projektu, nie stwierdził natomiast istnienia nieprawidłowości indywidualnej lub systemowej, gdyż nie miał ku temu podstaw, projekt był nadal w trakcie realizacji, a jego ostateczny termin mijał 29 listopada 2020 r. Jednocześnie w toku realizacji projektu organ przypominał Beneficjentowi o konieczności utworzenia nowych miejsc w żłobku. Przykładowo w piśmie z 17 czerwca 2020 r. organ wskazał, że przejęcie obowiązków przez Partnera Wiodącego, nie może powodować obniżenia pierwotnie założonych wskaźników produktu i rezultatu w szczególności obniżenia założonej liczby miejsc w klubie dziecięcym, w którym utworzono 25 z 30 miejsc planowanych we wniosku.

Wskazał również, że z korespondencji z najemcą lokalu w B. wynika, iż podmiot wynajmujący pomieszczenia nie podejmował starań na rzecz utworzenia drugiego wyjścia ewakuacyjnego dla utworzonego klubu dziecięcego, a więc nie podjęto działań na rzecz utworzenia pełnej liczby miejsc w klubie. Jednocześnie organ wskazał, że istnieje wysokie ryzyko nieosiągnięcia wskaźnika produktu "liczba utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3", konsekwencją czego będzie rozliczenie końcowe projektu z zastosowaniem reguł proporcjonalności, o której mowa w Wytycznych. W piśmie z 19 sierpnia 2020 r. (k. [...]) organ przypomniał ponownie, że nadal Beneficjent zobowiązany jest do zachowania trwałości rezultatów projektu w tym utrzymania przez 2 lata pod zakończeniu projektu nowo utworzonych miejsc opieki oraz gotowości placówki do sprawowania opieki nad dziećmi do lat 3. W informacji o wynikach weryfikacji wniosku o płatność z 23 lipca 2020 r. wskazano z kolei, że w związku z dużą liczbą błędów w formularzu monitorowania popełnianych przez Beneficjenta zaleca się, aby każdorazowo weryfikował czy dane wykazywane we wniosku o płatność tożsame z formularzem monitorowania uczestników.

Wyrażono zaniepokojenie względem rozdysponowania środków w ramach dofinansowania oraz wskazano, aby dokumenty przesyłane do IŻ były weryfikowane przez Beneficjenta czy informacje są prawidłowe czy w dokumentach nie ma nieścisłości. Organ we wrześniu 2020 r. wskazywał (k. [...]), że Beneficjent powinien złożyć wyjaśnienia do wniosku o płatność, gdyż podpisując umowę zobowiązał się do postępowania zgodnie z jej zapisami. W piśmie z 22 grudnia 2020 r. organ wskazał, że w związku z zakończeniem realizacji projektu tj. do 29 listopada 2020 r. przypomina Beneficjentowi o konieczności złożenia Oświadczenia o przestrzeganiu zasady trwałości Projektu. Pouczono, że w przypadku niewywiązywania się Beneficjenta z obowiązku złożenia oświadczenia IŻ przeprowadzi obligatoryjną kontrolę w miejscu realizacji projektu.

Nadto Beneficjentowi znane były zapisy umowy i Regulaminu Konkursu, a zatem organ nie miał obowiązku ponawiania ich treści i wskazywania, że Beneficjent, aby uniknąć zwrotu przyznanych środków powinien przestrzegać procedur. Do obowiązków organu nie należała także korekta nieprawidłowych działań skarżącego na etapie realizacji projektu. Organ nie miał bowiem kompetencji do kontroli czy też nadzoru projektu w trakcie jego realizacji i wychwytywania ewentualnych jego nieprawidłowości. Administracyjne postępowanie ukierunkowane na wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej beneficjenta do zwrotu środków uzyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie poprzedza każdorazowo postępowanie kontrolne kończące się - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - nałożeniem korekty finansowej. Stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości oraz nałożenie korekty finansowej jest poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi prowadzonymi przez właściwą instytucję (art. 24 ust. 3 ustawy wdrożeniowej).

Takie czynności wyjaśniające zostały podjęte przez organ, który niejednokrotnie wzywał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących realizacji projektu, w odpowiedzi na co strona twierdziła, że projekt jest realizowany, przy czym pisma te były formułowane w sposób bardzo ogólny.

Nie doszło również do naruszenia art. 23 ust. 9 i 10 ustawy przez brak podjęcia czynności wskazanych w ustawie tj. notatek służbowych przez osoby kontrolujące w zakresie ustaleń z Beneficjentem dokonywanych w toku postępowań kontrolnych. Z przepisu art. 23 ust. 9 ustawy wynika, że z czynności kontrolnej polegającej na oględzinach oraz przyjęciu ustnych wyjaśnień lub oświadczeń sporządza się protokół. Protokół podpisują osoba kontrolująca i pozostałe osoby uczestniczące w tej czynności. Nadto w myśl art. 23 ust. 10 ustawy z czynności kontrolnej niewymienionej w ust. 9, która ma istotne znaczenie dla ustaleń kontroli, sporządza się notatkę podpisaną przez osobę kontrolującą.

Podczas przeprowadzonej kontroli trwałości Projektu IZ WRO zwracała się do Beneficjenta o przedłożenie dokumentów potwierdzających utworzenie przez Partnera nr [...] nowych 8 miejsc w żłobku, zgodnie z § 20 umowy o dofinansowanie, których to dokumentów skarżąca nie przedstawiła. Z wyników kontroli organ natomiast sporządził informację pokontrolną z kontroli trwałości z 16 września 2022 r. (k. [...]). Strona nie wykazała, żeby zachodziła przesłanka do sporządzenia protokołu z kontroli. Z czynności kontrolnej sporządzono notatkę służbową (k. [...]) dotyczącą wykrycia nieprawidłowości.

Sąd stwierdził również, że niezasadne były zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art., art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ dokonał prawidłowego zebrania materiału dowodowego, a następnie prawidłowo go ocenił, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz nieodniesienie się do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo bowiem, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnił decyzję, w tym odniósł się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co wynika z rozważań organu II instancji od str [...] decyzji.

Także Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. przez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Przepis ten nie miał zastosowania, gdyż w sprawie nie zaszły wątpliwości do co stanu faktycznego, które miałyby zostać wyjaśnione. Nie było w szczególności wątpliwości co do tego, że wydatek na utworzenie nowych miejsc w żłobku nie został poniesiony przez skarżącego, jak również nie budziło wątpliwości organu naruszenie procedur, które to okoliczności faktyczne zostały ustalone przez organ na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy. To, że na żądanie organu Beneficjent nie przedstawił dowodów świadczących o stworzeniu dodatkowych miejsc, nie może skutkować tym, że organ wydałby decyzję na korzyść strony.

Reasumując, organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy w sprawie potwierdzający istnienie nieprawidłowości związanych z wydatkami na realizację projektu prze nieutworzenie nowych miejsc w żłobku. Powyższe wyczerpywało znamiona nieprawidłowości indywidualnej z art. 2 pkt 36 rozporządzenia UE 1303/2013. Samo wykrycie naruszeń w realizacji projektu unijnego rodziło po stronie organu - zgodnie z art. 143 ust. 2 tego rozporządzenia - bezwzględny obowiązek odzyskania nieprawidłowo wydatkowanych kwot. Środki bowiem przeznaczone na realizację projektu zostały wydatkowane nieprawidłowo, z naruszeniem zapisów umowy o dofinansowanie.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.