Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 12 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SA/Po 779/26

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 18 lipca 2025 r., nr [...], odmówił S. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej zwanej również "strona", "spółka" lub "skarżąca") udzielenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 22 kwietnia 2025 r. do Wydziału Działalności Gospodarczej i Rolnictwa Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Przedsiębiorca jako adres swojej stałej siedziby wskazał: ul. [...], [...], natomiast jako lokalizację bazy eksploatacyjnej wyznaczył teren położony na [...] nr działki [...], [...], [...], [...] (obręb ew. [...]) [...].

Wątpliwość organu wzbudził fakt, że adresy te są wskazywane przez dużą ilość przedsiębiorców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w związku z czym postanowiono wszcząć postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.

Do wniosku z 22 kwietnia 2025 r. o wydanie zezwolenia strona dołączyła pismo przewodnie, w którym oświadczyła, że członkowie zarządu S. sp. z o.o., tj. M. L. i B. H., są jedynymi właścicielami nieruchomości przy ul. [...] [...], co znalazło odzwierciedlenie w dołączonej do wniosku umowie najmu lokalu. Zaznaczono jednak, że zgodnie z informacjami pozyskanymi z Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta P., w kwietniu 2024 r. część tej nieruchomości została darowana BH Fundacja [...]

Wskazano również, że zgodnie z § 6 ust. 2 umowy najmu, najemca zobowiązany jest do używania przedmiotu najmu zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli na cele prowadzonej działalności gospodarczej. Jak wynika jednak z informacji uzyskanej z Wydziału Podatków i Opłat, na dzień 1 kwietnia 2025 r. nieruchomość przy ul. [...], [...] była zgłoszona jako lokal mieszkalny, a powinna być zgłoszona jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej i być opodatkowana na zasadach obowiązujących osoby prawne.

Organ powołał m.in. art. 3 ust. 1 lit. a, w zw. z art. 5 ust 1 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 ze zm. – dalej w skrócie: "rozporządzenie (WE) nr 1071/2009").

W kontekście tych regulacji wskazano, że lokal pod adresem: ul. [...], [...], jest biurem wirtualnym. W zarządzie R. O. sp. z o.o. zasiadają M. L. oraz B. H., analogicznie jak w zarządzie skarżącej spółki. Z kolei strona internetowa [...] prowadzi sprzedaż gotowych spółek transportowych, przy czym w skład zarządu R. sp. z o.o. wchodzą również M. L. oraz B. H..

W ocenie organu trudno uznać, że zawodowa sprzedaż firm transportowych posiadających zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz korzystanie z biur wirtualnych jest prowadzeniem działalności transportowej przez przedsiębiorcę w sposób rzeczywisty i ciągły, adekwatny do celów prowadzonej działalności i dostosowany do bieżących potrzeb. Ponadto z ewidencji prowadzonej przez organ I instancji wynika, że 71 podmiotów, posiadających zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udzielone przez Prezydenta Miasta P. oraz 35 podmiotów ubiegających się o to zezwolenie, ma podany adres ul. [...], [...], jako adres siedziby określonej w rejestrze przedsiębiorców w KRS oraz jako adres lokalu, w którym ma dostęp do oryginałów dokumentów dotyczących głównej działalności, zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Za mało prawdopodobne uznano prowadzenie działań w sposób rzeczywisty i ciągły w danym momencie 106 spółek pod tym samym adresem, z tą samą siedzibą i przez tych samych członków zarządu.

Wskazano przy tym, że powierzchnia lokalu, która wynosi 76,9 m2, a jego wyposażenie nie daje możliwości swobodnego wykonywania w nim działalności gospodarczej przez ponad sto podmiotów, w tym skarżącą.

Biorąc powyższe pod uwagę uznano, że strona nie spełnia wymogów określonych w art. 5 ust. 1 lit. a i f rozporządzenia (WE) nr 1071/2009.

Kolejno organ uznał, że miejsce bazy eksploatacyjnej znajdującej się pod adresem: os. [...] nr działki [...], [...], [...],[...] (obręb ew. [...]) [...], nie jest przystosowane do prowadzenia działalności transportowej w sposób zorganizowany i ciągły zgodnie z art. 5 ust. 2c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.; w skrócie: "u.t.d.") i art. 5 ust. 1 lit. g) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009.

Zdaniem organu wskazany teren nie spełnia warunków określonych w § 21 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; w skrócie: "rozporządzenie MI").

Ponadto, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...] [...]" w P., działki [...], [...], [...], [...] obręb C., zostały oznaczone jako tereny zabudowy usługowej. Dodatkowo w ewidencji prowadzonej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. nie odnotowano pozwolenia na budowę bazy eksploatacyjnej na przedmiotowych nieruchomościach. W dniu 01 czerwca 2004 r. wydano jedynie decyzję w sprawie pozwolenia na budowę parkingu strzeżonego przy ul. [...] (dz. nr [...], [...] i [...], ark. [...], obr. C.).

Zwrócono również uwagę na cele nowelizacji przepisów unijnych dotyczących zawodu przewoźnika drogowego. Jednym z nich jest zwalczanie wykorzystywania firm tzw. "skrzynek pocztowych" oraz zagwarantowanie uczciwej konkurencji i równych warunków na rynku wewnętrznym. W tym celu konieczne jest zapewnienie, aby przewoźnicy drogowi mający siedzibę w danym państwie członkowskim faktycznie i w sposób ciągły przebywali na jego terytorium oraz prowadzili działalność transportową z tego państwa. W związku z tym oraz zdobytym doświadczeniem, zdecydowano, że konieczne jest doprecyzowanie i wzmocnienie przepisów dotyczących istnienia rzeczywistej i stałej siedziby.

Organ nadmienił ponadto, że pojazd o nr rej. [...] zgłoszony przez skarżącą jest pojazdem wskazanym jako wykonujący przewozy w większości spółek posiadających, bądź ubiegających się o zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, prowadzonych przez M. L. oraz B. H..

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lutego 2026 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że dla uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego konieczne jest posiadanie - przez podmiot wnioskujący o udzielenie takiego zezwolenia - rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich. Aby spełnić ten wymóg przedsiębiorca musi we wskazanej siedzibie w sposób rzeczywisty i ciągły prowadzić działania administracyjne i handlowe oraz dysponować dokumentami, o czym szczegółowo stanowi art. 5 ust. 1 lit. a) i f) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Wskazany przez stronę lokal przy ul. [...] w P. nie spełnia przedstawionych wyżej kryteriów. Lokal ten jest wskazany jako adres siedziby 71 podmiotów, posiadających zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, a kolejnych 35 podmiotów ubiega się o takowe zezwolenie. W tym stanie faktycznym lokal wskazywany jako siedziba skarżącej ma charakter lokalu wirtualnego, nie rzeczywistego.

Nie zgodzono się z argumentem strony, że zawodowa sprzedaż firm transportowych posiadających zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz korzystanie z biur wirtualnych jest tym samym co prowadzenie działalności transportowej w sposób rzeczywisty i ciągły. Uznano, że są to dwie zupełnie różniące się zakresem świadczonych usług działalności gospodarcze. Wskazano przy tym, że zakres świadczonych usług przez spółki zarejestrowane pod adresem ul. [...] w P. nie polega na rzeczywistym i ciągłym prowadzeniu działań administracyjnych i handlowych przy wykorzystaniu odpowiedniego sprzętu i urządzeń w lokalach, znajdujących się w tym państwie członkowskim oraz rzeczywistym i ciągłym zarządzaniu przewozami z wykorzystaniem pojazdów, przy użyciu odpowiedniego sprzętu technicznego znajdującego się w tym państwie członkowskim. Wskazano, że spółki te oczekują na zakup przez przedsiębiorcę transportowego, który będzie się taką działalnością zajmować.

W ślad za organem I instancji uznano, że stanowisko postojowe dla pojazdów ciężarowych, znajdujące się pod adresem os. [...] nr działki [...], [...], [...], [...] nie ma wymiarów wynoszących co najmniej: szerokość 3,5 m i długość 8 m. Odnosząc się do argumentacji skarżącej wskazano m.in., że pomija ona milczeniem ustalenia co do faktu, że stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody.

W skardze z dnia 2 kwietnia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 5 ust. 2 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła kryteriów przemawiających za udzieleniem jej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego;
2. 2) art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 poprzez dokonanie wadliwej, rozszerzającej wykładni pojęcia "przedsiębiorcy", polegającego w szczególności na nieuwzględnieniu przez organ, iż "przedsiębiorca" oznacza osobę fizyczną lub prawną, nastawioną na osiągnięcie zysku lub nie i tym samym nieuwzględnienie, iż skarżąca jako spółka z ograniczoną osobowością stanowi osobę prawną i winna być oceniania w toku rozpoznawania niniejszej sprawy w sposób indywidualny, w oderwaniu od osób fizycznych powiązanych ze spółką czy też innych osób prawnych powiązanych z tymi osobami fizycznymi;
3. 3) art. 3 ust. 1 lit. a) i art. 5 ust. 1 lit. a), f) i g) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 poprzez dokonanie jego błędnej interpretacji i tym samym niezasadne przyjęcie, iż siedziba skarżącej nie spełnia kryteriów określonych w ww. przepisach;
4. 4) art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze. zm.; w skrócie: "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady indywidualnego rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnych;
5. 5) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione naruszenie przez organ zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej;
6. 6) art. 16 k.p.a. poprzez nieuprawnione zakwestionowanie przez organ prawidłowości swoich decyzji wydanych w innych sprawach, a tym samym naruszenie zasady trwałości decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację poszczególnych zarzutów, wskazując w szczególności, że rozważania organu dotyczące prowadzącej przez członków zarządu skarżącej działalności, nie powinny stanowić podstawy decyzji odmownej i wykluczać charakteru siedziby spółki. Stwierdzono również, że organ nie jest podmiotem kompetentnym do podważania wydanych przez siebie w innych sprawach decyzji administracyjnych, w drodze których udzielone zostało zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy innym spółkom osobowym powiązanym z B. H. oraz M. L., które to uzyskiwały w przeszłości decyzje zezwalające (chociażby w odniesieniu do spółek B. T. sp. z o.o. oraz A. T. sp. z o.o.). Skarżąca odniosła się do reguły trwałości decyzji wskazanej przez TK w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13. Podkreślono, że skarżąca spełnia wszelkie wymogi ze wskazanych przepisów rozporządzenia (WE) nr 1071/2009.

Organ zastosował wykładnię "wyjątkowo niekorzystną" dla strony. Podsumowując skarżąca stwierdziła, że zaprezentowana przez organ argumentacja jest bardzo lakoniczna i stanowi de facto potwierdzenie wcześniej sformułowanych twierdzeń. Nie sposób zatem uznać, by organ wnikliwie przeanalizował sprawę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; w skrócie: "p.p.s.a.").

Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organów należało orzec o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Skarżąca kwestionuje powyższe zapatrywanie.

Rację w sporze należało przyznać organom administracji publicznej.

Sąd zwraca uwagę, że sporne między stronami zagadnienie było już przedmiotem rozstrzygnięcia w wyrokach tut. Sądu: z 13 stycznia 2026 r. (I SA/Po 85/26), z 30 czerwca 2026 r. (I SA/Po 774/26, I SA/Po 776/26) i z 28 lipca 2026 r. (I SA/Po 777/26 i I SA/Po 778/26). Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zajęte w tych wyrokach.

Stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w powołanym już rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009.

Zgodnie z kolei z art. 5 ust. 2 u.t.d., zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009.

Stosownie do postanowień art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, na użytek niniejszego rozporządzenia: "przedsiębiorca" oznacza osobę fizyczną lub prawną, nastawioną na osiągnięcie zysku lub nie, stowarzyszenie lub grupę osób bez osobowości prawnej, nastawione na osiągnięcie zysku lub nie, lub jakikolwiek podmiot publiczny, posiadający własną osobowość prawną lub podlegający organowi, który taką osobowość posiada, wykonujące przewozy osób lub osobę fizyczną lub prawną, wykonującą przewozy towarów w celach handlowych.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu miały postanowienia art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 analizowanego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, przedsiębiorcy wykonujący zawód przewoźnika drogowego muszą spełniać następujące wymogi:

1. a) posiadać rzeczywistą i stałą siedzibę w jednym z państw członkowskich;
2. b) cieszyć się dobrą reputacją;
3. c) posiadać odpowiednią zdolność finansową; oraz
4. d) posiadać wymagane kompetencje zawodowe.

Jak stanowi przy tym art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, aby spełnić wymóg określony w art. 3 ust. 1 lit. a), przedsiębiorca musi w danym państwie członkowskim siedziby:

1. a) posiadać lokale, w których ma dostęp do oryginałów dokumentów dotyczących głównej działalności - w formie elektronicznej lub w dowolnej innej formie - w szczególności do umów przewozowych, dokumentów dotyczących pojazdów, którymi dysponuje przedsiębiorca, dokumentów księgowych, akt dotyczących pracowników, umów o pracę, dokumentów dotyczących zabezpieczenia społecznego, dokumentów zawierających dane na temat przydziału zleceń dla kierowców i ich delegowania, dokumentów zawierających dane na temat kabotażu, czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku oraz do wszelkich innych dokumentów, do których właściwy organ musi mieć dostęp, w celu weryfikacji spełnienia przez przedsiębiorcę warunków przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu;
2. b) organizować przewozy flotą pojazdów w taki sposób, aby pojazdy, którymi dysponuje przedsiębiorca i które są wykorzystywane w przewozach międzynarodowych, wracały do jednej z baz eksploatacyjnych w tym państwie członkowskim nie później niż w ciągu ośmiu tygodni od jego opuszczenia;
3. c) być zarejestrowany w rejestrze spółek handlowych tego państwa członkowskiego lub w innym rejestrze tego rodzaju, gdy wymaga tego prawo krajowe;
4. d) podlegać podatkowi od dochodów oraz, gdy wymaga tego prawo krajowe, posiadać ważny numer identyfikacyjny do celów podatku od wartości dodanej;
5. e) gdy zezwolenie zostanie wydane - dysponować co najmniej jednym pojazdem, który został zarejestrowany lub wprowadzony do ruchu i dopuszczony do użytkowania zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy jest właścicielem tego pojazdu czy użytkownikiem z innego tytułu, np. na podstawie umowy najmu z opcją zakupu, umowy najmu lub umowy leasingu;
6. f) w sposób rzeczywisty i ciągły prowadzić działania administracyjne i handlowe przy wykorzystaniu odpowiedniego sprzętu i urządzeń w lokalach, o których mowa w lit. a), znajdującym się w tym państwie członkowskim oraz w sposób rzeczywisty i ciągły zarządzać przewozami z wykorzystaniem pojazdów, o których mowa w lit. g), przy użyciu odpowiedniego sprzętu technicznego znajdującego się w tym państwie członkowskim;
7. g) na bieżąco i w sposób regularny dysponować liczbą pojazdów spełniających warunki określone w lit. e), i kierowcami umiejscowionymi zazwyczaj w bazie eksploatacyjnej w tym państwie członkowskim, proporcjonalnie do wielkości wykonywanych przez przedsiębiorcę przewozów.

Wskazać również należy na postanowienia art. 5 ust. 2c u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, wymóg, o którym mowa w art. 5 ust. 1 lit. g rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, uznaje się za spełniony, jeżeli przedsiębiorca dysponuje odpowiednią do skali prowadzenia działalności bazą eksploatacyjną, znajdującą się na terytorium kraju, wyposażoną co najmniej w miejsca postojowe dla pojazdów wykorzystywanych w transporcie drogowym w liczbie odpowiadającej co najmniej 1/3 liczby pojazdów zgłoszonych przez przewoźnika do organu wydającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, z uwzględnieniem ust. 2d. W przypadku zgłoszenia nie więcej niż dwóch pojazdów konieczne jest dysponowanie co najmniej jednym miejscem postojowym.

Definicja bazy eksploatacyjnej została przy tym sformułowana w art. 4 pkt 21 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, użyte w ustawie określenia oznaczają: baza eksploatacyjna - miejsce będące w dyspozycji przedsiębiorcy, przystosowane do prowadzenia działalności transportowej w sposób zorganizowany i ciągły, w skład którego wchodzi co najmniej jeden z następujących elementów: miejsce postojowe dla pojazdów wykorzystywanych w transporcie drogowym, miejsce załadunku, rozładunku lub łączenia ładunków, miejsce konserwacji lub naprawy pojazdów; przez bazę eksploatacyjną należy rozumieć także centrum operacyjne pracodawcy, o którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Treść przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 stanowi rezultat wejścia w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1055 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, (WE) nr 1072/2009 i (UE) nr 1024/2012 w celu dostosowania ich do zmian w transporcie drogowym (Dz. U. UE. L. z 2020 r. Nr 249, str. 17 – dalej w skrócie: "rozporządzenie 1055").

Istotne znaczenie ma analiza motywów leżących u podstaw uchwalenia wskazanego powyżej rozporządzenia nowelizującego wyrażonych w pkt 6-8 jego preambuły. Wskazano tam, że aby zwalczać zjawisko wykorzystywania tzw. firm "skrzynek pocztowych" oraz zagwarantować uczciwą konkurencję i równe warunki na rynku wewnętrznym, konieczne jest zapewnienie, aby przewoźnicy drogowi mający siedzibę w danym państwie członkowskim faktycznie i w sposób ciągły przebywali na jego terytorium oraz prowadzili działalność transportową z tego państwa. W związku z tym oraz w świetle zdobytych doświadczeń konieczne jest doprecyzowanie i wzmocnienie przepisów dotyczących istnienia rzeczywistej i stałej siedziby, unikając przy tym wprowadzania nieproporcjonalnych obciążeń administracyjnych (pkt 6). Faktyczne przebywanie w sposób ciągły w państwie członkowskim siedziby powinno w szczególności oznaczać wymóg, aby dany przedsiębiorca wykonywał przewozy z wykorzystaniem odpowiedniego sprzętu technicznego znajdującego się w tym państwie członkowskim (pkt 7).

W rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009 wymaga się od przedsiębiorców rzeczywistego i ciągłego wykonywania przewozów przy użyciu odpowiedniego sprzętu technicznego i odpowiednich urządzeń technicznych zlokalizowanych w bazie eksploatacyjnej, która znajduje się w państwie członkowskim siedziby, oraz zezwala się na wprowadzenie dodatkowych wymogów na szczeblu krajowym, przy czym najczęściej dotyczą one dysponowania miejscami parkingowymi w państwie członkowskim siedziby. Jednakże wymogi te stosowane są niejednolicie i nie były wystarczające, aby zapewnić rzeczywisty związek z tym państwem członkowskim, w celu skutecznego zwalczania firm "skrzynek pocztowych" i zmniejszania ryzyka występowania systematycznego kabotażu oraz zatrudniania kierowców nomadycznych z przedsiębiorstwa, do którego pojazdy nie wracają.

Biorąc pod uwagę, że w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego w obszarze transportu niezbędne mogą być przepisy szczególne w sprawie swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług, wskazana jest dalsza harmonizacja wymogów dotyczących siedziby i wzmocnienie wymogów związanych z przebywaniem pojazdów wykorzystywanych przez przewoźnika na terytorium państwa członkowskiego siedziby (pkt 8).

Artykuł 1 pkt 3 rozporządzenia 1055 w zakresie, w jakim w art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 dodaje on ust. 1 lit. g), jak wynika z motywu 6 rozporządzenia 1055 celem tego przepisu, w świetle którego należy oceniać jego proporcjonalność, jest zwalczanie zjawiska firm "skrzynek pocztowych" poprzez zapewnienie, by przedsiębiorstwa transportu drogowego mające siedzibę w państwie członkowskim były rzeczywiście i stale obecne w tym państwie członkowskim i prowadziły działalność transportową z tego państwa. W ten sposób wspomniany przepis realizuje uznany w prawie Unii cel interesu ogólnego polegający na zwalczaniu praktyk stanowiących nadużycie, a w szczególności zachowań polegających na tworzeniu czysto sztucznych struktur w oderwaniu od przyczyn ekonomicznych [tak: wyrok TSUE z 4 października 2024 r., w sprawach połączonych od C-541/20 do C-555/20, pkt 1071 oraz powołane tam orzecznictwo].

Przedłożenie przez skarżącą umowy najmu lokalu przy ul. [...] w P., w świetle całokształtu ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych nie mogło zostać uznane za spełnienie przez skarżącą wymogu z art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009.

Trafnie ustalono, że wskazany lokal został wskazany jako adres siedziby 71 podmiotów, posiadających zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, przy czym kolejne 35 podmiotów przy wykorzystaniu tego adresu ubiega się o takowe zezwolenie. Trafnie ustalono, że wskazany adres wykorzystywany jest na potrzeby prowadzenia tzw. biura wirtualnego. Prawidłowo w tym zakresie odwołano się do strony internetowej zamieszczonej pod adresem [...] Prawidłowo ustalono również, że w skład zarządu R. O. sp. z o.o., analogicznie jak w skład zarządu skarżącej wchodzili M. L. oraz B. H.. Wskazane ostatnio osoby wchodziły ponadto w skład zarządu R. sp. z o.o., która to na stronie internetowej [...] oferowała sprzedaż gotowych spółek transportowych. Spółka ta wskazała, że posiada w swojej ofercie gotowe spółki z licencjami, które nigdy nie prowadziły działalności. Zakup gotowej spółki z licencją umożliwia rozpoczęcie działalności w ciągu 1 dnia bez formalności w postaci uzyskania licencji od podstaw.

Zamierzonego rezultatu nie mogły wywołać zarzuty skargi kwestionujące posłużenie się przez organy informacjami zaczerpniętymi ze stron internetowych. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Zestawienie powyższych okoliczności nie pozwalało na uznanie aby skarżąca pod adresem ul. [...] w P. posiadała rzeczywistą i stałą siedzibę. Ustalone okoliczności świadczą o tym, że wskazany adres stanowił adres wykorzystywany na potrzeby biura wirtualnego nie zaś adres pod którym znajdowała się rzeczywista i stała siedziba skarżącej.

W kontekście tego rodzaju ustaleń faktycznych powtórzyć należy, że jednym z celów uchwalenia rozporządzenia 1055 (nowelizującego rozporządzenie(WE) nr 1071/2009) było zwalczanie zjawiska wykorzystywania tzw. firm "skrzynek pocztowych".

Odnosząc się do argumentów skarżącej wyjaśnić należy, że nawet ew. digitalizacja dokumentów nie będzie świadczyć o spełnieniu wymogu z art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, bowiem wskazać należy na przykład dokumentu, co do którego istnieje obowiązek posiadania go w wersji papierowej, tj. zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, które jest wydawane na urzędowym blankiecie. Stanowiska tego nie zmienia dopuszczona przez ustawodawcę w art. 7b u.t.d. możliwość przechowywania dokumentów księgowych w biurze rachunkowo-księgowym, bowiem tam mogą być przechowywane jedynie dokumenty księgowe i konieczne do dokonywania rozliczeń księgowych [por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2025 r., VI SA/Wa 3375/24].

Trafnie uznano również, że skarżąca nie dysponowała odpowiednią bazą eksploatacyjną.

Stosownie do postanowień § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MI, stanowiska postojowe dla samochodów powinny mieć wymiary wynoszące co najmniej: szerokość 3,5 m i długość 8 m - w przypadku samochodów ciężarowych. Jak stanowi przy tym § 21 ust. 3 powołanego aktu, stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody.

Zauważyć należy, że skarżąca nie kwestionowała w żadnej mierze tego, że miejsce parkingowe znajdujące się pod wskazanym przez nią adresem os. [...], działki nr [...], [...], [...], [...] nie ma odpowiednich wymiarów przewidzianych dla samochodów ciężarowych. Wskazywano jedynie, że pojazd wskazany we wniosku o udzielenie zezwolenia dopiero w zestawie z przyczepką przekracza 3,5 t. wymagane do uzyskania wypisu na pojazd ciężarowy, a parkując pojazd i przyczepkę osobno w bazie nie jest przekroczona waga 3,5 t., zatem nie są wymagane specjalne warunki dla parkingów dla pojazdów ciężarowych.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego trafnie uznano, że nieposiadanie przez skarżącą miejsca postojowego odpowiadającego wymogom § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MI nie pozwalało uznać za spełniony warunku wyposażenia bazy eksploatacyjnej w miejsce postojowe dla pojazdów wykorzystywanych w transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu nie sposób uznać za spełniony wymogu wyposażenia w miejsca postojowe dla pojazdów wykorzystywanych w transporcie drogowym w sytuacji dysponowania miejscem postojowym czyniącym zadość jedynie wymogom § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MI odnoszącym się do samochodów osobowych.

Za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, jak i art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że organ odrzucił indywidualny i autonomiczny charakter skarżącej. Brak jest również uzasadnionych podstaw do formułowania twierdzeń o naruszeniu zasady "indywidualnego rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnych".

W sprawie przeprowadzono postępowanie dowodowe ukierunkowane na zweryfikowanie tego czy skarżąca, nie zaś inny podmiot spełnia warunki udzielenia żądanego przez nią zezwolenia. Prowadząc postępowanie dowodowe w tym zakresie kierowano się m.in. art. 75 § 1 k.p.a. przewidującym, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Oceniając następnie całokształt zebranego materiału dowodowego trafnie uznano, że skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących udzielenie jej żądanego zezwolenia oraz wydano indywidualny akt administracyjny jakim jest decyzja administracyjna. Wskazać również należy, że odmowa udzielenia zezwolenia nie była w szczególności wywodzona z faktu niespełnienia warunków jej udzielenia przez inne niż skarżąca podmioty.

Sąd nie podziela również zarzutów naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zastosowanie przytoczonej regulacji i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej.

Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. wyroki NSA z 04 lutego 2025 r., II OSK 1346/22, z 03 grudnia 2024 r., I OSK 2065/21, z 27 kwietnia 2023 r., II GSK 1063/20). Sytuacja tego rodzaju nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Po raz kolejny wskazać należy, że jednym z celów uchwalenia rozporządzenia 1055 (nowelizującego rozporządzenie (WE) nr 1071/2009) było zwalczanie zjawiska wykorzystywania tzw. firm "skrzynek pocztowych".

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a. Stosownie do postanowień art. 16 § 1 powołanego aktu, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Wydając zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji nie naruszono w żadnej mierze zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zapadłe w sprawie decyzje nie odnoszą się bowiem w żadnej mierze do losu innych decyzji administracyjnych, w szczególności nie uchylają one ani nie stwierdzają nieważności innych decyzji administracyjnych. Wskazać w tym miejscu również należy, że odmienna ocena takiego samego stanu faktycznego i prawnego przez te same organy w odrębnych postępowaniach bez wątpienia nie jest pożądana z punktu widzenia zasady zaufania. Pamiętać jednak należy, że oprócz tej zasady, należy również wziąć pod uwagę inne, w tym zasadę praworządności. Nie podlega ochronie prawnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zachowania zasady zaufania.

Nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności [tak: wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., I GSK 1007/22 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura].

Sąd nie podziela również zarzutów wskazujących, że zaprezentowana przez organ argumentacja jest bardzo lakoniczna i stanowi de facto powielenie wcześniej sformułowanych twierdzeń. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji czynią zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy obszernie uzasadniły swoje stanowisko wskazując przy tym na dowody uzasadniające odmowę udzielenia skarżącej żądanego zezwolenia.

Konkludując całokształt poczynionych powyżej rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Trafnie uznano, że skarżąca nie spełnia wymogów warunkujących udzielenie jej żądanego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.