Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z 27 stycznia 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie K. F. (dalej także jako skarżący) od decyzji Prezydenta M. P. z 11 lutego 2025 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w kwocie 282 150 zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Obie decyzje, jak wynika z ich uzasadnień oraz akt sprawy, zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 18 lutego 2022 r. pracownicy Z. D. M. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ulicy [...] w P.. Ustalili istnienie zjazdu utwardzonego, kategoria drogi powiatowa, powierzchnia zajęcia pasa drogowego to 171 m2, zajęcie pasa drogowego przez K. F. (protokół z kontroli pasa drogowego). Zawiadomieniem z 08 marca 2022 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego (doręczone 24 marca 2022 r.).
W toku postępowania skarżący wskazywał, że został złożony wniosek o uzgodnienie zjazdu, zaś wjazd w tym miejscu istniał przed zakupem (protokół z oględzin w dniu 13 kwietnia 2022 r.).
W dniu 20 października 2022 r. w trakcie kontroli stwierdzono "zjazd zgodny z decyzją zezwalającą" (protokół z kontroli pasa drogowego).
W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta M. P. z 29 lipca 2022 r. nr [...] którą zezwolono K. F., w reakcji na wniosek z 08 lutego 2022 r., na przebudowę zjazdu z ulicy [...] działka nr [...], arkusz [...], obręb S. - na działkę [...] arkusz [...] obręb S. przy ul. [...] w P., na czas nieokreślony. Organ wskazał, że odstąpił od uzasadnienia decyzji ponieważ wniosek został uwzględniony w całości.
Nadto w aktach znajduje się decyzja Prezydenta Miasta z 23 września 2022 r. o zmianie ww. decyzji własnej z 29 lipca 2022 r. w zakresie załącznika graficznego, będącego częścią zmienianej decyzji. Nadto znajduje się projekt przebudowy zjazdu, uzgodniony pismem od Z. D. M. z 19 października 2022 r.
Decyzją z 04 listopada 2022 r. Prezydent M. P. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 282 150 zł z powodu zajęcia pasa drogowego, wskazując stawkę 3 zł, ilość dni: 55, zajętą powierzchnię: 171 m2. Rozpoznając odwołanie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 sierpnia 2023 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO napisało, że w decyzji organu I instancji brakuje wskazania, dlaczego obowiązek zapłaty kary został nałożony na skarżącego. Nadto, w toku postępowania skarżący wyjaśniał, że faktyczna powierzchnia zjazdu wynosi 86 m2 i ta kwestia również powinna być wyjaśniona. Przepis art. 29a ustawy o drogach publicznych nakłada na organ jednoznaczne ustalenie kto wybudował zjazd, zaś w aktach sprawy brak dowodu, że był to skarżący.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent M. P., wskazaną na wstępie decyzją z 11 lutego 2025 r. nr [...], powołując się na art. 29a i art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), "przepisy określone w § 2 uchwały Rady M. P. nr XLV/469/IV/2004 z dnia 24 października 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych M. P." nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 282 150 zł z powodu zajęcia pasa drogowego, wskazując, ponownie, stawkę 3 zł, ilość dni: 55, zajętą powierzchnię: 171 m2.
W odwołaniu skarżący, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie, na wypadek przeprowadzenia przez SKO uzupełniającego postępowania dowodowego – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania. Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z całości akt sprawy nr [...] - zakończonej wcześniej wydaną przez SKO decyzją na skutek odwołania złożonego przez skarżącego.
Pełnomocnik zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 11 K.p.a. w zw. z art. 77 5 1 oraz art. 80 i art. 81 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, iż skarżący zajął bezprawnie pas drogowy na zjazd do posesji przy ulicy [...] o powierzchni 171 m2, podczas gdy organ I instancji ponownie całkowicie pominął fakt, iż skarżący występował do niego o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu na pasie drogowym, a zarówno skarżący i organ I instancji są w posiadaniu prawomocnej decyzji z 29 lipca 2022 r. zezwalającej skarżącemu na budowę zjazdu na pasie drogowym o powierzchni 86 m2, do której to pierwotny wniosek został złożony już 08 lutego 2022 r. oraz nie wzięciu pod uwagę faktu historycznego istnienia w tym miejscu wjazdu na teren nieruchomości położonej przy ul. [...], co nota bene było podnoszone już przez SKO w uzasadnieniu decyzji z 28 sierpnia 2023 r.
Decyzją z 27 stycznia 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 129 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako K.p.a.) w związku z art. 29a, art. 40 ust. 4 u.d.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
SKO oceniło, że organ I instancji dokonał właściwych ustaleń faktycznych, które mogły stać się podstawą orzeczenia o nałożeniu na stronę kary administracyjnej, wyczerpująco wskazał na przepisy prawa i orzecznictwo.
Skarżący uzyskał zezwolenie tylko na lokalizację zjazdu, nie wystąpił o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego a materiał dowodowy potwierdza, że zjazd został wybudowany. Odnośnie powierzchni zajętego pasa drogowego organ I instancji wyjaśnił, że istnieje różnica pomiędzy dokumentacja projektową a rzeczywistym pomiarem zjazdu w terenie. Szkic zjazdu wykonany przez stronę różni się od tego, który wykonał uprawniony pracownik organu I instancji. W rzeczywistości zjazd posiada większą powierzchnię niż deklarowana w projekcie zjazdu. Dokładnie pomiary powierzchni zajęcia pasa drogowego, wykonano certyfikowanymi urządzeniami mierniczymi.
Dalej SKO oceniło, że fakt iż nieutwardzony zjazd istniał tam wcześniej (miał inne parametry niż obecnie) pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania administracyjnego. Obecny zjazd wybudowany z "kamyczków" jest nielegalny, strona nie wystąpiła z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego. Fakt, że skarżący posiadał decyzję lokalizacyjną "ogólną" jest niewystarczający (o czym skarżący był informowany przez organ I instancji). Brak było decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.
Zgodnie z art. 29a ust. 1 u.d.p. za wybudowanie lub przebudowę zjazdu: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) o parametrach innych niż określone w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy.
W skardze K. F., zastępowany przez innego zawodowego pełnomocnika, wniósł o:
- 1. stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 27 stycznia 2026 r. jako skierowanej do osoby, która faktycznie nie dokonała zajęcia pasa drogowego i nie powinna zostać uznana za stronę, ewentualnie uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy organowi I instancji,
- 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.
Skarżący był inwestorem budynku bliźniaczego zlokalizowanego przy przedmiotowym zjeździe, był jednak tylko inwestorem kapitałowym i nie wykonywał samodzielnie robót budowlanych. Prowadzenie inwestycji poprzez wykonanie robót budowlanych w zakresie zagospodarowania terenu i wykonania zjazdu do jego nieruchomości jak również pozyskania wszelkich niezbędnych zgód i pozwoleń zlecił profesjonaliście: M. sp. z o.o. z siedzibą w P.. Podmiot ten w sposób profesjonalny miał wykonać zjazd z drogi publicznej oraz we własnym zakresie pozyskać niezbędne zgody i decyzje.
Pełnomocnik ocenił, że tym samym prowadzone postępowanie jak i wydane decyzje nie zostały skierowane do osoby, która dokonała faktycznego zajęcia pasa drogowego i która ostatecznie powinna być ich adresatem.
Nadto wskazał, że organ I instancji powołał się na uchwałę Rady M. P. nr XLV/469/IV/2004 z dnia 24 października 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta P., ale nie istnieje akt prawa miejscowego o podanej przez organ I instancji numerze i dacie.
Uchwała nr XLV/469/IV/2004 Rady M. P. z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P., obowiązywała do dnia 24 października 2023 r.
W dniu 24 października 2023 roku Rada M. P. podjęła uchwałę nr XCI/1749/VIII/2023 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. i uchyliła obowiązujący akt prawa miejscowego regulujący tę kwestię.
Organ wyższego stopnia nie dopatrzył się uchybienia, w ramach którego skarżący (który nota bene nie powinien być w ogóle stroną postępowania) został obciążony karą administracyjną za okres zajmowania pasa drogowego stawką wynikającą z aktu prawa miejscowego, który w dacie faktycznego zajęcia pasa nie istniał.
Następnie zarzucono, że zgodnie z oficjalnym portalem mapowym Miasta P. (do skargi załączono wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta P. – dopisek Sądu) powierzchnia zajętego zjazdu do nieruchomości wynosi 121,07 m2. Natomiast organ I instancji podnosi, że faktyczne zajęcie pasa drogowego wynosiło 171 m2. Okoliczność ta powoduje, że rozbieżność pomiędzy dwoma oficjalnie prezentowanymi przez dwie różne jednostki organizacyjne Miasta P. powierzchniami zajętego pasa drogowego wynosi 50,07 m2, ale wątpliwość ta nie została przez organ I instancji ani organ II instancji zidentyfikowana i dostatecznie wyjaśniona. Od ustaleń tych uzależniona jest wysokość kary pieniężnej.
Do skargi dołączono umowę o roboty budowlane zawartą przez skarżącego z M. sp. z o.o. w P. w dniu 11 stycznia 2022 r. oraz wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta P., prowadzonego przez Zarząd Geodezji i [...] Miejskiego [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 15 lipca 2026 r. Sąd przeprowadził dowód z dokumentu załączonego do skargi w postaci umowy o roboty budowlane zawarte 11 stycznia 2022 r. pomiędzy skarżącym a M. sp. z o.o. w P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Obie decyzje wydane w sprawie podlegają uchyleniu, między innymi z powodów wymienionych w skardze.
W ocenie Sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy dołączonych do skargi, nawet uzupełniony o dowód z dokumentu załączonego do skargi, nie pozwala na ocenę, czy decyzja nakładająca karę pieniężną na skarżącego jest zgodna z prawem.
Rozpocząć należy od wskazania, że ustawodawca w przepisach u.d.p. rozróżnił uzyskanie zezwolenia zarządy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 u.d.p.), wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez tego zezwolenia (art. 29a u.d.p.), zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 u.d.p.).
Zjazd ma definicję legalną (art. 4 pkt 8 u.d.p.) również pas drogowy ma definicję legalną (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Zjazdem jest – tylko – część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.
Powyższe oznacza, że wybudowanie lub przebudowa zjazdu bez zezwolenia (art. 29a), zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art.
40) - są dwoma różnymi deliktami. Owszem, delikty te mogą zostać popełnione w trakcie jednej inwestycji, jeżeli obszar tej inwestycji rozciąga się poza zjazd. Co więcej, z woli ustawodawcy kary pieniężne za naruszenia prawa w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów (art. 29a ust.1 in fine u.d.p.) są nakładane w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej jak za zajęcie pasa drogowego, a więc jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 i liczby dni zajmowania tejże powierzchni bez zezwolenia. Obowiązkiem organu jest jednak rozróżnienie tych deliktów, także z powodu opisanego poniżej, który mógł zaistnieć w kontrolowanej sprawie.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót będzie zarówno inwestor jak i wykonawca, że władanie pasem drogowym przez wykonawcę może mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, gdy wykonawca ubiega się o zezwolenie ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04 października 2022 r. II GSK 834/19 i przywołane tam orzecznictwo; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Zgodnie z § 5 lit. d) załączonej do skargi umowy o roboty budowlane zawartej 11 stycznia 2022 r. pomiędzy skarżącym a M. sp. z o.o. w P. jako wykonawcą, wykonanie niezbędnych zgłoszeń zajęcia pasa drogowego oraz uiszczenie opłat z tym związanych należało do obowiązków wykonawcy. Na powyższą okoliczność, nieznaną organom, słusznie wskazano w skardze. Może się okazać w realiach sprawy, że to nie wobec skarżącego powinno toczyć się postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Powyższa kwestia wymaga jednak sprawdzenia w postępowaniu administracyjnym, w szczególności prowadzonym z udziałem M. sp. z o.o. w P..
Sąd wskazuje, że z umowy wynika, że miały jej towarzyszyć załączniki, wśród nich kopie decyzji administracyjnych. Ponieważ do skargi dołączono wyłącznie umowę, bez jej załączników, obowiązkiem Prezydenta M. P. w toku ponownie prowadzonego postępowania będzie sprawdzenie, czy przed datą zawarcia umowy została wydana decyzja (decyzje) administracyjne dotyczące przedmiotu umowy tj. "kompleksowego zagospodarowania terenu, budowy zjazdu z drogi publicznej ul. [...]", przykładowo sprawdzenie wydanych przez siebie pozwoleń w tym przedmiocie (zgodnie z aktami sprawy ulica [...] jest drogą powiatową), zapytanie, tak skarżącego jak i M. sp. z o.o. w P., czy jakaś decyzja (decyzje) towarzyszyły umowie.
Sąd zaznacza przy tym, że prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego organ, po ustaleniu strony postępowania, będzie musiał ocenić czyn stwierdzony kontrolami z 18 lutego 2022 r. i 13 kwietnia 2022 r.: czy wymagał on zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy stanowił naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie obu kontroli dokonanych w sprawie, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczyło 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Przechodząc do kwestii wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia (art. 29a u.d.p.) Sąd wskazuje, że skarżący w toku postępowania wyjaśniał, że faktyczna powierzchnia zjazdu wynosi 86 m2, tymczasem organy przyjęły powierzchnię 171 m2. Sąd zarzuca, że żaden z organów nie przeanalizował powierzchni zjazdu w świetle definicji legalnej zjazdu (art. 4 pkt 8 u.d.p.). W tej sytuacji co najmniej przedwczesne jest stanowisko organu I instancji, zaakceptowane przez SKO, że szkic zaprojektowanego zjazdu, znajdujący się w aktach sprawy różni się od szkicu wykonanego przez organ w oparciu o rzeczywiste zajęcie pasa drogowego, że w rzeczywistości zjazd posiada większą powierzchnię niż deklarowana w projekcie zjazdu. Nie ma przy tym znaczenia fakt podniesiony przez SKO, że pomiary powierzchni zajęcia wykonano certyfikowanymi urządzeniami mierniczymi, sednem problemu jest bowiem powierzchnia uznana przez organy za zjazd, nie zaś sposób pomiaru. Obowiązkiem organu w toku ponownie prowadzonego postępowania będzie ustalenie powierzchni zjazdu w świetle ww. definicji z art. 4 pkt 8 u.d.p.
Uzupełniając powyższe Sąd zarzuca, że organy nawet nie ustaliły jednoznacznie czynu który miał miejsce. Jeżeli była to przebudowa legalnego zjazdu, na co konsekwentnie wskazuje skarżący, przebudowa zjazdu bez jego rozbudowy, to powierzchnia zjazdu powinna być znana z wcześniej wydanej decyzji w tej sprawie.
Osobną kwestią jest jednoznaczne ustalenie, kto odpowiada za wybudowanie lub przebudowanie zjazdu. Co w realiach sprawy oznacza zwrócenie się do skarżącego przez organ I instancji z pytaniem, czy potrafi udokumentować, że to inny podmiot, przykładowo M. sp. z o.o. w P., zobowiązał się do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Pod rygorem uznania, że obowiązek ten spoczywał na skarżącym.
Następie Sąd wskazuje, że podziela zarzut skargi, że kara pieniężna została ustalona na podstawie nieprawidłowo wskazanego aktu prawa miejscowego, zaś organ wyższego stopnia nie dopatrzył się tego uchybienia.
Organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał się na uchwałę Rady M. P. nr XLV/469/IV/2004 z dnia 24 października 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta P..
Uchwała nr XLV/469/IV/2004 została wydana 25 maja 2004 r. nie zaś 24 października 2023 r., obowiązywała natomiast do 23 listopada 2023 r., kiedy to została zastąpiona uchwałą nr XCI/1749/VIII/2023 z 24 października 2023 r., obowiązującą od 23 listopada 2023 r, (§ 10 i § 12 ostatnio wskazanej uchwały).
Kara pieniężna dotyczyła okresu od 18 lutego do 13 kwietnia 2022 r. zatem obowiązkiem organu I instancji jest zastosowanie aktu prawa miejscowego obowiązującego w dacie (datach) naruszenia prawa, jeżeli wykaże, że do naruszenia prawa doszło.
Zarazem Sąd wskazuje, że waga wcześniej opisanych naruszeń prawa, skutkująca uchyleniem obu decyzji wydanych w sprawie, zwalnia Sąd od analizy, czy opisane naruszenie miało wpływ na wynik postępowania.
Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, począwszy od uzupełnienia materiału dowodowego i poszerzenia kręgu stron postępowania o M. sp. z o.o. w P., po czym będzie procedował w zależności od dokonanych ustaleń.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wpis 200 zł (k.
41) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118) a także opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (k. 19), razem 697 zł.