Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 stycznia 2026 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w P., utrzymało w mocy decyzję Z. D. M. w P. z 27 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 22 listopada 2023 r. przeprowadzono kontrolę, w związku z wnioskiem skarżącej spółki z 10 października 2023 r. dotyczącym zajęcia pasa drogowego chodnika ul. pl. [...] na wysokości nr [...] w celu postoju rusztowania od dnia 15.09.2023 r. do dnia 30.11.2023 r. Z ww. wniosku wynikało, że w dniach od 15.09.2023 r. do 9.10.2023 r. pas drogowy chodnika o powierzchni 32,00 m2 zajmowany był przez spółkę bez zgody ZDM.
W związku z powyższym w 13 listopada 2023 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne o wymierzenie kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
ZDM decyzją z 27 lutego 2025 r. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w kwocie 32.000,00 zł.
W osnowie decyzji wskazano zasadę wyliczenia kary oraz podstawę prawną działania organu, tj.: art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025r., poz. 889; w skrócie: "u.d.p."), Uchwałę Rady Miasta P. z 25 maja 2004 r., nr XLV/469/IY/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. 1398, zmieniona uchwałą Rady Miasta P. z 24 października 2023 r., nr XC1/1749/VIII/2023 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta P..
W efekcie wniesionego przez skarżącą spółkę odwołania, SKO decyzją z 27 stycznia 2026 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że spółka sama we wniosku z 10 października 2023 r. wskazała, że powierzchnia rusztowania wynosi 32,00m2, dlatego zasadnie przyjęto zadeklarowaną powierzchnię do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, potem wyliczenia także opłaty karnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Nadto wartość zajęcia pasa drogowego (32,00m2) została też potwierdzona w trakcie kontroli z dnia 13 listopada 2023 r. Fakt umieszczenia rusztowania został udokumentowany zdjęciami z datownikiem oraz wyciągiem z mapy (wydrukowanej z systemu komputerowego). Uprawniony pracownik organu I instancji dokładnie zaznaczył na mapie miejsce posadowienia rusztowania i pas drogowy pl. [...] w P..
SKO wskazało, że za każdym razem rusztowanie umieszczone było w tym samym miejscu i w ten sam sposób. To oznaczało, że nie było usuwane pomiędzy datami kontroli, sporządzenia zdjęć, a to daje to podstawę do uznania, że rusztowanie umieszczone było w pasie drogowym w sposób ciągły.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję skarżąca spółka zarzuciła w szczególności naruszenie:
- 1) art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p.;
- 2) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; w skrócie: "k.p.a."), art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o oględzinach z udziałem biegłego, art. 80 k.p.a., 81 k.p.a. art. 81 a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pomiędzy dniami oględzin zachodził taki sam stan faktyczny.
Spółka wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
- 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego,
- 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zdaniem spółki zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ powołana uchwała utraciła moc z dniem 24 października 2023 r. Nadto brak jakichkolwiek dowodów, że od 15 września 2023 r. do 9 października 2023 r. doszło do zajęcia pasa drogowego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.d.p.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.
Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;
- 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.).
Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. Za zajęcie pasa drogowego:
- 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,
- 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,
- 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34
- - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Kara pieniężna jest zatem wymierzana podmiotowi, który zajął pas drogowy.
W ocenie Sądu, ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości.
Należy podkreślić, że kontrola Z. D. M. z 22 listopada 2023 r., a następnie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w związku ze złożonym wnioskiem skarżącej spółki z 10 października 2023 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – chodnika o powierzchni 32 m2 we wskazanej lokalizacji. Z wniosku wynikało, że spółka zajęła 32 m2 pasa drogowego – chodnika jeszcze przed złożeniem wniosku, tj. od dnia 15 września 2023 r. Kontrola potwierdziła zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] na wysokości nr [...], o powierzchni 32,00m2 poprzez umieszczenie rusztowania. Decyzją z 22 listopada 2023r. Z. D. M. w P. wydał zezwolenie na ustawienie rusztowania przy remoncie elewacji od 10 października 2023 r. do 30 listopada 2023 r., przyjmując zadeklarowaną powierzchnię 32 m2. W decyzji tej poinformowano stronę, że z treści wniosku spółki wynika, że od 5 września 2023 r. do 9 października 2023 r. pas drogowy chodnika o powierzchni 32 m2 zajmowany był bez zgody Zarządu i w tym zakresie będzie wszczęte odrębne postępowanie.
W trakcie rozprawy ustalono z pracownikiem ZDM, że decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Zatem strona nie kwestionowała decyzji, których ustalenia oparte były na oświadczeniu spółki o zajęciu pasa drogowego – chodnika we wskazanej lokalizacji o wskazanej powierzchni oraz we wskazanym czasie. Kontrola organu była przeprowadzona z oczywistych względów później i potwierdziła zadeklarowaną powierzchnię zajęcia pasa chodnika. Po wszczęciu postępowania zawiadomieniem z 21 listopada 2023 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w zawiązku z zajęciem pasa drogowego strona również nie kwestionowała treści wniosku, w którym oświadczyła, że od 15 września 2023 r. zajęła pas chodnika o powierzchni 32 m2. Dopiero w odwołaniu strona stwierdziła, że organ nie posiada żadnych dowodów, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło 15 września 2023r.
W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowych ustaleń, przyjmując oświadczenia spółki, że zajmowała pas drogowy od 15 września 2023 r. potwierdzone późniejszymi dowodami kontroli: zdjęciami z datownikiem oraz wyciągiem z mapy (wydrukowanej z systemu komputerowego). Za każdym razem rusztowanie umieszczone było w tym samym miejscu i w ten sam sposób. W związku z czym prawidłowo organ przyjął, zgodnie z oświadczeniem spółki, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło już 15 września 2023 r.
Zdaniem Sądu, nie budzi również wątpliwości prawidłowość obliczenia kary pieniężnej - dziesięciokrotność opłaty. Prawidłowo przyjęto powierzchnię zajętego pasa drogowego przez rusztowanie, czasokres naliczenia kary oraz stawkę.
Sąd nie podziela zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Organy obu instancji w decyzjach podały podstawę prawną. Wskazano przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, m.in. ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na uchwałę nr XLV/469/IV/2004 z 25 maja 2004 r. (z licznymi zmianami) oraz uchwałę nr XCI/1749/VIII/2023 Rady Miasta P. z 24 października 2023 r. Nie ma wpływu na wynik sprawy stwierdzenie, że ta ostatnia uchwała zmieniła uchwałę z 2004 r., a nie spowodowała utarty mocy obowiązującej. Należy bowiem wskazać, że stawka za zajęcie pasa drogowego została zachowana w wysokości 4 zł.
Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty wskazane w skardze są bezpodstawne.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił