Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy M. G. decyzją z dnia 9 grudnia 2025 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a) w związku z art. 60 pkt 1, art. 61, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako u.f.p.), określił wobec Przedszkola Publicznego [...] w M. G. kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 222 217,60 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w 2020 r. organ prowadzący przedszkole pobrał dotacje w wysokości 1 501 333, 02 zł.W rozliczeniu organ prowadzący wykazał że wydatkował dotacje w całości.Przeprowadzona kontrola wykazała, ze kwota 222 217,60 zł. stanowi kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W rozliczeniu dotacji ujęto wydatki udokumentowane fakturami VAT dotyczące wymiany odpowietrznika, demontażu starych rolet, oczyszczenia ram okiennych, montażu nowych rolet, naprawy okna na klatce schodowej, przeróbki opraw oświetleniowych oraz wykonania prac remontowych na ww. kwotę. Jak dalej stwierdził organ, przedstawiona dokumentacja budzi istotne wątpliwości, co do jej wiarygodności i kompletności. Przedłożone dokumenty nie są wystarczające do jednoznacznego potwierdzenia faktycznego wykonania prac.
W terminie przewidzianym przepisami prawa M. M. – organ prowadzący Przedszkole Publiczne [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji i wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 77, 80, 81a k.p.a.. poprzez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz do jej załatwienia,(...) 2.przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw.z art. 252 ust 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez dokonanie błędnej wykładni i nieprawidłowe przyjcie, ze odwołująca nie mogła z otrzymanej dotacji sfinansować wydatków wymiany odpowietrznika, demontażu starych rolet, oczyszczenia ram okiennych, montażu nowych rolet, naprawy okna na klatce schodowej, przeróbki opraw oświetleniowych oraz wykonania prac remontowych
- 3. przepisów prawa materialnego tj. art. 252 ust 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dotacji
- 4. przepisów prawa materialnego tj. art. 252 ust 1 pkt 1 i 6 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 34 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędne ich zastosowanie i określenie początkowych dat naliczania odsetek od dat przekazania miesięcznych transz dotacji
- 5. w zakresie nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności naruszenie art. 108 § 1 k.p.a poprzez zastosowanie instytucji natychmiastowej wykonalności decyzji, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki jej stosowania
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 lutego 2026 r. nr SKO [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. G. z dnia 9 grudnia 2025 r. nr [...] wydaną w przedmiocie określenia Przedszkolu Publicznemu [...] w M. G. wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że otrzymanie dotacji i wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem dotyczy 2020 roku, a zatem pięcioletni termin przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji liczony od końca tego roku upłynął z końcem 2025 r. W związku z powyższym, zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej zobowiązanie do zwrotu dotacji uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2025 r.
Od wskazanej wyżej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. P., zarzucając decyzji rażąca naruszenie prawa materialnego tj. art. 70 § 1Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U..2025.1483) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że zobowiązanie objęte decyzja Burmistrza Miasta I Gminy M. G. uległo przedawnieniu, podczas gdy wygasło ono wskutek zapłaty, tj. w dniu 12 grudnia 2025 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W myśl art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku, o którym mowa w powyższych przepisach, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Oznacza to, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege), a zatem decyzja w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.).
Z kolei w myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zatem odpowiednie stosowanie dotyczy także Rozdziału 8 Działu III o.p., w którym uregulowane zostało zagadnienie przedawnienie zobowiązań podatkowych. Z przepisów tego rozdziały wynika, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (decyzja deklaratoryjna - art. 21 § 1 pkt 1 o.p.), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (decyzja konstytutywna - art. 21 § 1 pkt 2 o.p.).
Deklaratoryjny charakter decyzji orzekającej o zwrocie dotacji przesądza o terminie przedawnienia, wskazanym w art. 70 § 1 O.p., zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych jest więc upływ terminu płatności podatku.
Odnośnie zagadnienia, od jakiego momentu termin ten biegnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, m.in., w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3644/15 wskazując, że bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta.
W konsekwencji odpowiednie zastosowanie art. 70 § 1 o.p. prowadzi do rezultatu, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. Zatem, bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację. (por. przykładowo wyroki NSA: z 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18 i z 14 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 2656/18).
W takich więc przypadkach wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 21 lutego 2020 r., sygn. I GSK 1649/19).
W kontrolowanej sprawie strona skarżąca otrzymała dotację w roku 2020, a zatem okres 5-letniego terminu przedawnienia upływał z dniem 31 grudnia 2025 r.
Decyzja organu I instancji została wydana 9 grudnia 2025 r., strona skarżąca w ustawowym 14-dniowym terminie wniosła odwołanie od tej decyzji, zaś organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 27 lutego 2026 r., a zatem po upływie 5-letniego okresu przedawnienia.
W świetle powyższego, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, zasadnie organ uznał, że zobowiązanie do zwrotu dotacji uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2025 r. W takim zaś przypadku, skoro przedawnienie nastąpiło przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, organ ten był zobligowany do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, stosownie do art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) O.p.
Ponadto, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, uregulowanie zobowiązania określonego decyzją organu I instancji, co niewątpliwie nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia, nie stanowiło przeszkody dla prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania i wydania decyzji, w tym przypadku uwzględniającej upływ terminu przedawnienia.
W tym miejscu należy bowiem wskazać na stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 września 2014 r. sygn. akt I FPS 4/13 (dostępne na [...]), w świetle którego po upływie terminu przedawnienia nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania podatkowego i orzekanie o wysokości zobowiązania podatkowego, które wygasło przez zapłatę (art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej). W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że zasada ochrony finansów publicznych, nie zawsze musi usprawiedliwiać utrzymywanie pozornych instytucji prawnych. Taką instytucją stałoby się przedawnienie zobowiązania w sytuacji, gdy zapłata podatku wynikającego z nieostatecznej decyzji pozbawiałaby podatnika możliwości skorzystania z gwarancyjnych funkcji terminu przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że w art. 70 § 6 pkt 1-3 O.p. przewidziano sytuacje, w wyniku zajścia których dochodzi do przerwy lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia także w przypadku zapłaty podatku.
Zachowując należytą staranność organ podatkowy może w związku z tym doprowadzić do wydłużenia terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, także w przypadku, gdy strona dobrowolnie wykona decyzję nieostateczną.
Wskazana uchwała rozstrzyga zagadnienie prawne dotyczące relacji pomiędzy wygaśnięciem zobowiązania podatkowego wskutek zapłaty a biegiem i upływem terminu przedawnienia oraz jego konsekwencjami dla dalszego toku postępowania podatkowego. NSA jednoznacznie przyjął, że upływ terminu określonego w art. 70 § 1 O.p. stanowi bezwzględną ujemną (negatywną) przesłankę procesową. Oznacza to, że z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (o ile bieg terminu nie został przerwany lub zawieszony), organy podatkowe definitywnie tracą kompetencję do prowadzenia postępowania podatkowego i merytorycznego orzekania o wysokości zobowiązania podatkowego - bez względu na to, czy podatek został wcześniej uiszczony, czy też nie. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd.
Mając zatem na względzie powyższe rozważania Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.