Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez L. A. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą A. [dalej: Skarżąca, Beneficjentka] jest decyzja Zarządu Województwa Opolskiego [dalej: Zarząd Województwa, organ odwoławczy] z 2 grudnia 2025 r. nr 28/25 wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa], po rozpatrzeniu odwołania L. A. Zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa uchylił w całości decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu z 31 grudnia 2024 r. zobowiązującą Beneficjentkę do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn."[...], na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z 20 października 2017 r., tj. kwoty 717 161,77 zł wraz z należnymi odsetkami jak dla zaległości podatkowych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją nr 81/RPO WO z 31 grudnia 2024 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu (dalej: organ I instancji) w sprawie dotyczącej zwrotu środków dofinansowania w ramach projektu nr [...] pn.: "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 - 2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu:
- I. określił przypadające do zwrotu przez Skarżącą środki dofinansowania w łącznej kwocie 712.161,77 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transz dofinansowania do dnia obciążenia rachunku bankowego Beneficjentki:
- a) dla kwoty 300.000,00 wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 14 listopada 2017 r. do dnia poprzedzającego wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego, to jest do 21 stycznia 2021 r. oraz od dnia następującego po dniu doręczenia Decyzji WUP do dnia obciążenia rachunku bankowego Beneficjentki,
- b) dla kwoty 412.161,77 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 13 sierpnia 2018 r. do dnia poprzedzającego wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego, to jest do 21 stycznia 2021 r. oraz od dnia następującego po dniu doręczenia Decyzji WUP do dnia obciążenia rachunku bankowego Beneficjentki.
- c) wskazał, że kwoty określone w punkcie I wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych powinny być zwrócone na rachunek bankowy Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu o wskazanym w decyzji numerze w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji określającej: kwotę przypadającą do zwrotu, termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania, następnie wskazał, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy, w tym dowodów z przesłuchań świadków i strony, poczynione zostały ustalenia w zakresie nieprawidłowości, będących podstawą do zwrotu przez Beneficjentkę kwoty 712.161,77 zł z odsetkami z tytułu fikcyjności (pozorności) zawartego partnerstwa. Nieprawidłowości te zostały przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji wskazał, że zadania nr 3 i nr 4 w rzeczywistości realizował partner wiodący, do którego obowiązków nie należała rzeczywista realizacja tych zadań, tylko monitorowanie i nadzorowanie działań podejmowanych w tym zakresie przez partnera - T. Ż. W ocenie organu I instancji z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że czynności podejmowane przez T. Ż. sprowadzały się jedynie do podpisywania i przybijania pieczęci na wzorach takich dokumentów jak: skierowanie na badanie lekarskie, umowa z lekarzem medycyny pracy, umowa trójstronna (i jej rozwiązanie), a następnie do przesyłania zeskanowanych dokumentów (...).
T. Ż. ani nie gromadził dokumentacji merytorycznej uczestników staży, ani jej nie weryfikował (...). W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, iż: (...) W ramach projektu (...) doszło również do szeregu innych opisanych w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowości, skutkujących brakiem kwalifikowalności wydatków. Organ wskazał m.in. na nieprawidłowości przy udzielaniu zamówień publicznych w ramach projektu (...) w ramach zadania nr 1 "opracowanie IPD". (...) Nieprawidłowości polegające na niewpisywaniu się uczestników w grupę docelową w ramach projektu (...). Nieprawidłowości w zakresie dokumentacji stażowej dotyczącej uczestników projektu (realizacja zadania nr 3 i nr 4: obydwa pod nazwą "staże zawodowe dla 50 uczestników projektu", zadania, za które odpowiedzialny był partner, a których nie realizował, fikcyjność partnerstwa) (...).
Ponadto, szczegółowo zostały omówione, braki oraz nieprawidłowości w dokumentacji stażowej poszczególnych uczestników, ich niekwalifikowalność, nieprawidłowo (niesłusznie lub w zawyżonych kwotach z uwagi na nieobecność na stażu) wypłacany zwrot kosztów dojazdu na staż, oraz wiele innych uchybień, skutkujących (lub nie) uznaniem wydatków związanych z realizacją staży za niekwalifikowalne, co zostało ustalone podczas kontroli doraźnej i potwierdzone na etapie postępowania administracyjnego.
Organ I instancji przeanalizował także kwestię przedawnienia prawa do wydania decyzji wskazując m.in., iż nie upłynął termin wynikający z przepisów art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, a także z art. 66a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm. - dalej jako: "ufp")
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji Beneficjentka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła odwołanie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ odwoławczy decyzją z 2 grudnia 2025 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienie decyzji organ odwoławczy analizując materiał zgromadzony w sprawie stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Organ wskazał przy tym, że wydając decyzję organ I instancji nie wykazał w sposób niepodważalny, że umowa partnerstwa zawarta pomiędzy Beneficjentką a T. Ż. była umową fikcyjną (pozorną). Organ odwoławczy zacytował fragmenty zeznań złożonych przez T. Ż., zarówno z 2019 r., jak i z 2021 r., wskazując, że przywołane fragmenty nie potwierdzają wcześniej złożonych zeznań, ani nie poświadczają fikcji zawartej umowy, zaś zeznania kolejnych świadków potwierdzają jedynie, że współpraca Beneficjentki z T. Ż. (Partnerem) nie układała się dobrze.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do treści zeznań złożonych przez T. Ż. w dniu 19 kwietnia 2021 r., natomiast przyjął za prawdziwe te zeznania, w których T. Ż. wskazał, że ustalił z Beneficjentką, że nie będą wspólnie realizować projektu, a partnerstwo było fikcyjne i zawarte ze względu na potencjał Partnera, gdyż Beneficjentka nie dysponowała odpowiednim potencjałem, żeby samodzielnie realizować projekt. W oparciu o powyższe organ odwoławczy wywiódł, że organ I instancji nie udowodnił w sposób niepodważalny, iż umowa partnerstwa była fikcyjna, a wiele dowodów zgromadzonych w sprawie świadczy jedynie o braku należytej realizacji umowy zgodnie z założeniami poczynionymi na etapie oceny wniosku oraz zapisami umowy o dofinansowanie. W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji nie potwierdziło fikcyjności zawartej umowy partnerskiej, mającej na celu uzyskanie dofinansowania.
Wskazuje jedynie, że Beneficjentka nie zrealizowała projektu zgodnie z zapisami Wniosku oraz umowy o dofinansowanie. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do stwierdzenia, iż w związku z technicznym udziałem Partnera w projekcie - umowa partnerska została uznana za fikcyjną, bo sama Beneficjentka (bez udziału Partnera) nie posiadała wystarczającego obrotu, by "wejść" do projektu. Wskazał jednak, że ocena spełnienia tego kryterium nie dotyczy samego Lidera, a uwzględniała łączny obrót Lidera oraz Partnera, w przypadku projektu partnerskiego.
Zatem nie można mówić o niespełnieniu kryterium bezwzględnego pn. Roczny obrót wnioskodawcy i/lub partnera (o ile budżet projektu uwzględnia wydatki partnera) jest równy lub wyższy od wydatków w projekcie").
Następnie organ odwoławczy wskazał na obowiązek pozyskania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co oznacza uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej przyczyny to robi. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sprawie pełnego materiału dowodowego, umożliwiającego obiektywną ocenę, która potwierdziłaby, że Beneficjentka zawarła umowę partnerską jedynie w celu spełnienia kryterium i uzyskania dofinansowania (fikcja zwarcia partnerstwa).
Konkludując organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany jest ponownie przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe wraz z ze wskazaniem faktów, które uznał za udowodnione, oraz oceną materiału dowodowego w zakresie dowodów, którym odmówił wiarygodności tj.: ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy w sprawie, a w razie konieczności - pozyskać brakujący materiał i przeprowadzić dokładna analizę stwierdzonych nieprawidłowości, w szczególności odnoszących się do fikcyjności zawartej umowy partnerskiej, która stała się podstawą wydania decyzji oraz pozostałych nieprawidłowości, które zostały wskazane w decyzji.
W sprzeciwie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 i 2a kpa w zw. z art. 67 ust. 1 ufp w zw. z art. 70 § 1 Op., a z ostrożności procesowej również w zw. z art. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312 z 23 grudnia 1995 - dalej jako: "Rozporządzenie 2988/95"), poprzez ich niezastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy postępowanie w tej sprawie powinno być umorzone z uwagi na fakt, że na dzień wydania przez organ odwoławczy, a także dzień wydania decyzji przez organ I instancji ewentualne zobowiązanie Skarżącej do zwrotu środków środki dofinansowania byłoby już przedawnione, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca wskazała, że zasadniczo zgadza się z wnioskami organu odwoławczego o braku fikcyjności (pozorności) Umowy partnerstwa, niemniej jednak w jej ocenie postępowanie w niniejszej sprawie nie powinno być już dalej kontynuowane, tylko zostać umorzone. Skarżąca podtrzymała przy tym zarzuty z odwołania dotyczące terminu przedawnienia zobowiązania w tej sprawie. Zdaniem Skarżącej organ popełnił błąd na etapie subsumpcji, a także nieprawidłowo zastosował przepisy (czy raczej nie zastosował przepisów, które powinny były znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie).
W konsekwencji, organ stwierdził, że nie upłynął jeszcze termin przedawnienia, podczas gdy, zdaniem Skarżącej, termin ten upłynął wraz z końcem 2023 r., w efekcie czego postępowanie w niniejszej sprawie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. W obszernym uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła okoliczności oraz wykładnię przepisów prawa wskazująca na przedawnienia zobowiązania.
W odpowiedzi na sprzeciw organ przedstawił szeroko umotywowane stanowisko w zakresie braku przedawnienia zobowiązania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej jako: p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Podnieść należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2kpa Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
W myśl art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Po pierwsze, organ odwoławczy ma obowiązek wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2463/21). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.
Podkreślić przy tym należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.
W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego lub jego znacznej części przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania.
Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 kpa, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136kpa (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20).
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21; z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 286/21).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi podnosząc, że wydając decyzję organ I instancji nie wykazał w sposób niepodważalny, że umowa partnerstwa zawarta pomiędzy Beneficjentką a T. Ż. była umową fikcyjną (pozorną). W zakresie konkluzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy w sprawie, a w razie konieczności – pozyskać brakujący materiał dowodowy i przeprowadzić dokładną analizę stwierdzonych nieprawidłowości, w szczególności odnoszących się do fikcyjności zawartej umowy partnerskiej, która stała się podstawą wydania decyzji oraz pozostałych nieprawidłowości wskazanych w decyzji organu I instancji.
W ocenie Sądu powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.
W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia wymaga, że art. 136 kpa daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.
Zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga bowiem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 kpa, tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa, a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 kpa, służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 kpa, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji.
Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 610).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, aby w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, o którym mowa powyżej. Instrukcje organu odwoławczego sprowadzają się w istocie do polecenia "ponownego przeanalizowania zebranego materiału dowodowego", dokonania jego "dokładniejszej analizy" oraz "ewentualnego" (w razie konieczności) pozyskania brakujących dowodów. Tego rodzaju wytyczne wprost dowodzą, że materiał dowodowy został już w sprawie zgromadzony, a kluczowy problem tkwi w jego odmiennej ocenie prawnej oraz uzasadnieniu faktu przyjętej przez organ I instancji fikcyjności umowy partnerskiej. Sama potrzeba dokonania ponownej oceny dowodów czy też konieczność doprecyzowania lub uzupełnienia uzasadnienia decyzji w zakresie wykazania pozorności umowy zawartej pomiędzy Beneficjentką a T. Ż. nie mieści się w hipotezie art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w aktach materiał nie daje podstaw do jednoznacznego (niepodważalnego) uznania umowy za fikcyjną, był on w pełni uprawniony i zobowiązany – w ramach zasady dwuinstancyjności oraz na podstawie art. 136 § 1 kpa – do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie lub wydania reformatoryjnego rozstrzygnięcia merytorycznego.
Przerzucenie obowiązku ponownej oceny tych samych dowodów na organ pierwszej instancji, przy jednoczesnym braku precyzyjnego wskazania, jakie konkretnie nowe, kluczowe dowody należy jeszcze przeprowadzić, stanowi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Prowadzi to do nieuzasadnionego i sztucznego przedłużania postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydawanie decyzji kasacyjnej w celu zmuszenia organu pierwszej instancji do poprawy uzasadnienia lub dokonania ponownej analizy tych samych faktów, do których oceny organ odwoławczy jest zobligowany jako organ merytoryczny.
W ocenie Sądu, za nieuzasadnione w świetle art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy działanie organu odwoławczego, który z jednej strony wprost konstatuje, iż zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie potwierdza fikcyjności (pozorności) umowy partnerstwa, a z drugiej strony nakazuje organowi pierwszej instancji prowadzenie dalszego postępowania w celu poszukiwania bliżej nieokreślonych, alternatywnych dowodów. Skoro w trakcie dotychczasowego, długotrwałego postępowania zgromadzone dowody nie pozwoliły na niepodważalne wykazanie fikcyjności umowy partnerskiej, a organ odwoławczy nie wskazał na skonkretyzowane źródła dowodowe, które tę ocenę mogłoby zmienić, to tym samym w ocenie Sądu nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z analizy akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zgromadził określony materiał dowodów, dokonał jego oceny i uznał go za kompletny, wyprowadzając z niego wniosek o fikcyjności umowy partnerskiej.
Z kolei organ odwoławczy weryfikując tę decyzję uznał, że zgromadzony materiał nie potwierdza w sposób niepodważalny tej fikcyjności, w istocie zatem zakwestionował on nie tyle kompletność dowodów, lecz dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę ich wiarygodności i mocy dowodowej, bowiem nie wskazał konkretnych braków ani konkretnego postępowania dowodowego. Z kolei sformułowane w zaskarżonej decyzji wytyczne w rzeczywistości nie wskazują na braki w samym materiale, lecz sugerują przede wszystkim potrzebę ponownej oceny tych samych, już zgromadzonych dowodów. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, aby organ pierwszej instancji pominął jakiekolwiek istotne – nie zgromadził określonych dowodów. Jeżeli organ odwoławczy doszedł do wniosku, że zgromadzony i oceniony przez pierwszą instancję materiał nie daje podstaw do przyjęcia fikcyjności umowy, to jako organ merytoryczny miał pełne prawo i obowiązek dokonać własnej, odmiennej oceny tych dowodów.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się natomiast jedynie do lakonicznego stwierdzenia o potrzebie "pozyskania brakującego materiału dowodowego – w razie konieczności". Takie sformułowanie daje podstawy by przyjąć, że organ odwoławczy nie wskazał na konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego, a tym samym nie wykazał, że wykracza ona poza możliwości uzupełnienia w trybie art. 136 kpa. Należy bowiem odróżnić sytuację obiektywnego braku, luk w materiale dowodowym od sytuacji braku materiału dowodowego potwierdzającego pewne założenie organu. Z lektury uzasadnienia organu odwoławczego wynika raczej, że problem, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej, nie polegał na tym, że w aktach sprawy brakowało materiału do merytorycznej oceny. Istota problemu sprowadzała się raczej do tego, że zgromadzony, materiał nie zawierał w sobie treści, które pozwalałyby na udowodnienie przyjętej przez organ tezy o fikcyjności umowy partnerskiej.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wykazał, iż w sprawie nastąpiła sytuacja nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego lub w znacznej części, organ nie wskazał bowiem na brak dowodów w sensie proceduralnym (art. 138 § 2 kpa), lecz z brakiem dowodów o charakterze obciążającym Stron. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zlecenie pozyskania "brakującego materiału dowodowego" bez precyzyjnego wskazania, o jakie konkretnie dowody chodzi (np. przesłuchanie konkretnego świadka, uzyskanie określonego dokumentu), i jaki istotny fakt mają one udowodnić, ma charakter wytycznych blankietowych. Tego typu ogólnikowe zalecenia uchybiają dyspozycji art. 138 § 2 kpa, który nakłada na organ odwoławczy obowiązek wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W realiach kontrolowanej sprawy kluczowe znaczenie ma fakt, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, aby w sprawie nie było możliwe wydanie decyzji merytorycznej. Nie ma w tym zakresie stosownych rozważań. Wykazanie tej niemożliwości stanowi tymczasem bezwzględny, fundamentalny warunek prawny do zastosowania instytucji z art. 138 § 2 kpa.
Niezależnie od powyższego, zaskarżone rozstrzygnięcie obarczone jest inną, wadą, która może wpływać na dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. W wywiedzionym odwołaniu Skarżąca sformułowała zarzut o charakterze materialnoprawnym, jakim jest zarzut przedawnienia. Do zarzutu tego organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował, całkowicie pomijając go w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie działanie stanowi istotną wadę procedowania, która wprost przekłada się na wadliwość zastosowania art. 138 § 2 kpa. Przedawnienie jest instytucją prawa materialnego, której zaistnienie wywołuje skutek w postaci unicestwienia możliwości kształtowania praw lub obowiązków strony. Badanie kwestii przedawnienia ma charakter pierwotny i bezwzględny – organ odwoławczy miał prawny obowiązek zweryfikować ten zarzut w pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do oceny kwestii dowodowych i merytorycznych związanych z fikcyjnością umowy.
Ewentualne potwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia, czyni dalsze postępowanie administracyjne w całości bezprzedmiotowym, także w zakresie możliwości zastosowania art. 138 § 2 kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobligowany byłby do umorzenia postępowania, a nie do uchylania decyzji i przekazywania jej do ponownego rozpoznania. Nakazywanie organowi pierwszej instancji ponownego prowadzenia pracochłonnego postępowania dowodowego i analizowania "fikcyjności umowy" w sytuacji, gdy sprawa może być już przedawniona, narusza zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa) oraz pogłębia stan niepewności prawnej strony, generując zbędne koszty i angażując aparat administracyjny w bezcelowe działania. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji merytoryczno-reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, a nie decyzji kasacyjnej.
Rozważania organu zawarte w odpowiedzi na skargę uznać należy za spóźnione. Odpowiedź na skargę nie stanowi bowiem uzupełniania skarżonej decyzji, a jednie może wskazywać argumenty przemawiająca za jej prawidłowością.
Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji, uwzględniając przy tym, że rola organu odwoławczego nie ogranicza się do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie.
Podkreślić należy, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to nie można automatycznie przyjmować, że wszelkie braki dowodowe stanowią podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Należy jednak wskazać precyzyjnie kierunek i zakres postępowania wyjaśniającego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ I instancji.
Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie jest władny w niniejszej sprawie odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia co do istoty, bowiem przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest jedynie okoliczność, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 kpa, zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.
Mając na względzie powyższe rozważania, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności pochylić się nad podniesionym przez Stronę w odwołaniu zarzutem przedawnienia. Ocena ta ma charakter kluczowy, gdyż ewentualne potwierdzenie upływu terminów przedawnienia determinować będzie bezprzedmiotowość dalszego procedowania merytorycznego. Organ odwoławczy powinien zatem w sposób jednoznaczny przedstawić swoje stanowisko w tym zakresie w motywach przyszłego rozstrzygnięcia. W przypadku uznania, że sprawa nie uległa przedawnieniu, organ odwoławczy powinien ponownie ocenić walory zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W sytuacji, gdy zdaniem organu odwoławczego dotychczasowe dowody nie pozwalają na bezsporne i jednoznaczne przyjęcie fikcyjności umowy partnerskiej, organ ten winien precyzyjnie rozważyć, czy sprawa nie jest już dojrzała do merytorycznego zakończenia na szczeblu odwoławczym.
Jeżeli jednak organ odwoławczy nadal dostrzegałby potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, jego obowiązkiem jest uprzednie wykazanie, że braki te są na tyle istotne, iż ich uzupełnienie nie jest możliwe w trybie art. 136 § 1 kpa. Przepis ten nakłada na organ odwoławczy powinność samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (lub zlecenia go organowi I instancji) zawsze wtedy, gdy nie ucierpi na tym zasada dwuinstancyjności. Dopiero wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma charakter fundamentalny i wymaga w istocie przeprowadzenia postępowania dowodowego od nowa, otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 kpa.
Jeżeli jednak organ odwoławczy nadal dostrzegałby potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, jego obowiązkiem wynikającym z art. 138 § 2 kpa – jest wyraźne i zindywidualizowane wskazanie konkretnych, brakujących środków dowodowych (np. dokumentów, zeznań świadków), które należy przeprowadzić. Należy przy tym wyraźnie odróżnić sytuację obiektywnego braku kluczowych dowodów od sytuacji, w której dotychczas zgromadzony, kompletny materiał nie dostarcza argumentów na poparcie określonej tezy. Organ odwoławczy, jako organ merytoryczny, posiada pełne instrumenty do samodzielnego zweryfikowania i ewentualnego skorygowania oceny dowodów dokonanej przez pierwszą instancję.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.