Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. B. (dalej zwanej skarżącą lub wnioskodawczynią) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej też SKO lub Kolegium) z dnia 14 kwietnia 2026 r., nr SKO.40.994.2026.ip, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej Prezydentem lub organem pierwszej instancji) z dnia 27 marca 2026 r., nr I.1431.117.2026, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 12 marca 2026 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Opola o doręczenie decyzji nr [...], stanowiącej informację publiczną wraz z opinią urbanistyczną, która również jest informacją publiczną. Wskazała, że doręczenie winno być dokonane na adres korespondencyjny istniejący w sprawie lub elektronicznie na podany adres e-mail.
W piśmie z dnia 27 marca 2026 r, nr I.1431.117.2026, Prezydent Miasta Opola poinformował skarżącą, że jest stroną postępowania nr [...] dotyczącego nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr [...] i [...] (archiwalne numery działek: [...], [...], k.m. [...]), obręb O., zakończonego decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r., przez co wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie tej decyzji jest bezprzedmiotowy. Organ wskazał, że powyższa decyzja oraz wszelka dokumentacja była przesyłana listownie na adres skarżącej, zgodnie z aktualnymi danymi wykazanymi w rejestrze gruntów i budynków. Ponadto organ wyjaśnił, że skarżąca w każdej chwili może uzyskać dostęp do akt sprawy jako strona - na podstawie art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia 2 kwietnia 2026 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. pisma, wskazując, że jest ono decyzją administracyjną. Wyjaśniła, że nie jest stroną przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego (nie uczestniczyła w nim, nie otrzymywała żadnej korespondencji), ale jest nią jej matka – M. B. W związku z tym podtrzymała żądanie udzielenia informacji publicznej, o którą wnioskowała.
Przy piśmie z dnia 9 kwietnia 2026 r. Prezydent Miasta Opola przesłał odwołanie wraz z odpisami akt sprawy do Kolegium. Wskazał jednocześnie, że błędnie zidentyfikował autorkę wniosku (mylnie jako M. B., zamiast prawidłowo - jako K. B.), w związku z czym wniosek skarżącej (dotychczas niezałatwiony względem wnioskodawczym) zostanie przez organ dopiero rozpatrzony.
Następnie Kolegium postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2026 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), zwanej dalej w skrócie K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej z dnia 2 kwietnia 2026 r. SKO wyjaśniło, że postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydawania decyzji (postanowienia). W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne, co wynika z treści art. 134 K.p.a. Przy czym postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Zdaniem SKO pismo Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 marca 2026 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Jest jedynie informacją, że K. B. jest stroną postępowania nr [...] dotyczącego nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr [...] i [...] (archiwalne numery działek: [...], [...], k.m. [...]), obręb O., zakończonego decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r., przez co wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie tej decyzji jest bezprzedmiotowy.
Kolegium zaznaczyło, że nie jest uprawnione do oceny, czy informacje zawarte w zaskarżonym piśmie są zgodne z prawdą, a przedmiotem postanowienia jest jedynie stwierdzenie, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem w nim elementu rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji publicznej (zamiast tego zawarto w nim informację, że K. B. może zapoznać się z żądanymi informacjami w trybie art. 73 K.p.a.). Pismo to nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, ale informuje jedynie o uprawnieniach procesowych. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżone pismo w ogóle było doręczone K. B. Ze znajdującego się dokumentacji sprawy EPO wynika, że zaskarżone pismo zostało skierowane do M. B. (i odebrane przez dorosłego domownika), a nie do K. B., w związku z czym nawet gdyby uznać to pismo za decyzję administracyjną, to byłaby to decyzja, która nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została doręczona zgodnie z normami adresatowi.
Powyższe kwestie oznaczają, że Kolegium było obowiązane do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na to pismo. Końcowo Kolegium podkreśliło, że z uwagi na formalnoprawny charakter postanowienia nie zmierza ono do rozpatrzenia sprawy, ale do stwierdzenia, że z przyczyn procesowych nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Z tego względu nie jest dopuszczalne odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła, że wydany akt jest oparty na "bezsensownych" i "wymyślonych" przez organ dowodach. Podniosła, że odmowa udzielenia informacji publicznej niezależnie od przyczyn wymaga wydania decyzji. Wbrew też twierdzeniom SKO, pismo Prezydenta Miasta Opola jest decyzją, która została zarówno skierowana, jak i doręczona na imię skarżącej. Oznacza to, że SKO nie było uprawnione do zastosowania art. 134 K.p.a., a tym samym skarga jest uzasadniona i konieczna. Poza tym przedmiotowe pismo zostało odebrane nie przez "dorosłego domownika", a przez pracownika Spółki T. Sp. z o.o., której wspólnikiem jest skarżąca i który to adres wskazała jako adres korespondencyjny.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Natomiast przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, tj. nie narusza przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie SKO z dnia 14 kwietnia 2026 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta z dnia 27 marca 2026 r. informującego skarżącą, że jest stroną postępowania nr [...] dotyczącego nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie tej decyzji jest bezprzedmiotowy. W przedmiotowym piśmie wyjaśniono również, że skarżąca może skorzystać z uprawnień jako strona - na podstawie art. 73 K.p.a.
Ocena Sądu sprowadza się zatem do ustalenia czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią) bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych.
Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18 i powołane tam piśmiennictwo, orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie służy stronie jedynie od decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, to rację ma organ odwoławczy, że zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada bowiem na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania.
W okolicznościach rozpoznanej sprawy zauważyć również należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwóch przypadkach wskazanych w jej art. 16: po pierwsze - w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i po drugie - w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji, a spełniony został warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji), lub też gdy konieczne jest umorzenie postępowania.
Zwrócić też należy uwagę, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4563/21).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że pismo z dnia 27 marca 2026 r. nie zawiera podstawowego warunku, tj. rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W piśmie tym Prezydent Miasta Opola poinformował jedynie skarżącą, że jest stroną postępowania nr [...] dotyczącego nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez co wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie tej decyzji jest bezprzedmiotowy. Organ wskazał też, że powyższa decyzja oraz wszelka dokumentacja była przesyłana listownie na adres skarżącej, zgodnie z aktualnymi danymi wykazanymi w rejestrze gruntów i budynków.
Ponadto wyjaśnił, że skarżąca w każdej chwili może uzyskać dostęp do akt sprawy jako strona - na podstawie art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie tym nie wyrażono zatem stanowiska o odmowie udostępnienia informacji publicznej w jakimkolwiek zakresie lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że odwołanie od wskazanego pisma jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i zasadnie zastosował przepis art. 134 K.p.a. W niniejszej sprawie czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną.
Mając na uwadze dotychczas podniesione uznać także należy, że zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania, czy istnieją formalne przesłanki dopuszczalności odwołania, a więc czy wniesienie środka zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalne przez przepisy prawa. Organ ten bada sprawę pod względem formalnym i dopóki nie zostanie stwierdzone, że sprawa może być rozpoznawana formalnie to nie ma możliwości podejmowania oceny merytorycznej zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne, organ może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania.
Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego wyrażone w objętym skargą postanowieniu zostało poprzedzone prawidłową oceną formalną wniesionego środka zaskarżenia, w efekcie której zasadnie Prezydent Miasta Opola określił charakter prawny pisma, od którego środek ten został złożony, trafnie dochodząc do przekonania, że jest on niedopuszczalny. Warto również zauważyć, że w treści zakwestionowanego postanowienia organ odwoławczy w ogóle nie wypowiedział się co do meritum sprawy.
Końcowo podkreślenia wymaga, że skarżącej jako wnioskodawczyni, która nie uzyskała żądanej informacji przysługiwała skarga na bezczynność, czego jednak nie uczyniła uruchamiając niewłaściwy tryb odwoławczy od niezaskarżalnego pisma z dnia 27 marca 2026 r. Dopiero bowiem w procedurze skargi na bezczynność Sąd mógłby ocenić prawidłowość załatwienia lub braku załatwienia wniosku przez Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast ocena, czy postanowienie o niedopuszczalności odwołania od pisma informującego było zgodne z prawem, sprowadza się tylko do rozważenia tego, czy pismo to może być uznane za decyzję. Wykluczenie tej możliwości i wykazanie, że stanowi ono innego rodzaju formę działania administracji publicznej, prowadzi do oczywistego wniosku, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, niezależnie od tego, czy stanowisko wypowiedziane w piśmie z dnia 27 marca 2026 r. jest zasadne.
Zatem jeszcze raz powtórzenia wymaga, że skarżąca powinna skorzystać z właściwego instrumentu prawnego dochodzenia swych praw, jakim w omawianej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 753/13).
W tym stanie rzeczy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.