Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (zwanego dalej też: skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocników - radcę prawnego K. S. i radcę prawnego J. C., jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (dalej zwanego też: Dyrektorem Okręgowym lub organem odwoławczy) z dnia 19 grudnia 2025 r., nr 13/2025, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (dalej zwanego też: Dyrektorem ZK lub organ) z dnia 25 września 2025 r., nr 4/2025, o zwolnieniu skarżącego z dniem 25 września 2025 r. ze służby w Służbie Więziennej z powodu niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 25 września 2025 r., nr 4/2025, działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 96 ust. 2 pkt 1, art. 98, art. 218 ust. 1 pkt 1, ust. 2 - 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1869, ze zm.) zwanej dalej ustawą, Dyrektor Zakładu Karnego w [...], z dniem 25 września 2025 r. zwolnił skarżącego ze służby w Służbie Więziennej z powodu niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 17 lipca 2025 r. została sporządzona druga negatywna opinia służbowa skarżącego, którą - na skutek wniosku skarżącego o jej zmianę - utrzymano w mocy. W związku z tą opinią na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy wszczęte zostało postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Wyjaśniając rozstrzygnięcie podjęte w tym przedmiocie organ wskazał, że na podstawie analizy akt osobowych oraz całokształtu przebiegu służby skarżącego uznał, iż pomimo odbycia szkolenia zawodowego oraz doskonalenia zawodowego, a także brania udziału w szkoleniach działowych oraz ogólnozakładowych w tutejszej jednostce, nie przekładało się to na właściwą realizację przez skarżącego obowiązków służbowych.
Stwierdzono również przypadki niedopełnienia przez skarżącego obowiązków służbowych, co ściśle jest związane ze słabą znajomością przepisów, a także niedbałą, niewłaściwą realizacją obowiązków służbowych, co było ujęte w ww. opinii służbowej. Ponadto ustalono, że w trakcie realizacji czynności służbowych z innymi funkcjonariuszami skarżącego cechowała postawa niesprzyjająca kształtowaniu dobrej atmosfery w pracy i demotywująca funkcjonariuszy. Skarżący wypowiadał też negatywne stwierdzenia pod adresem służby jako całokształtu jej funkcjonowania i negatywnie wypowiadał się pod adresem kierownictwa pionu ochrony. Stosownie do ustaleń organ stwierdził, że takim zachowaniem skarżący naruszył Rotę Ślubowania oraz zasady zawarte w Regulaminie Nr 1/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, które stanowią swoistą ochronę realizowania funkcji publicznych dla dobra Służby Więziennej, państwa i społeczeństwa.
Dalej zwrócił również uwagę na to, że liczne nieobecności skarżącego w służbie miały konsekwencje w zakresie destrukcyjnego działania na atmosferę pracy i służby, relacje interpersonalne w poszczególnych działach oraz negatywnie wpływały na dyscyplinę służbową. W kwestii dyspozycyjności organ zaznaczył, że wobec orzeczenia lekarskiego stwierdzającego zdolność do pełnienia przez skarżącego służby na zajmowanym stanowisku służbowym z zachowaniem wskazania lekarskiego tj. bez broni na okres do dnia 16 czerwca 2026 r., oznacza to brak zdolności do wykonywania najważniejszych obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. W konkluzji, oceniając służbę skarżącego oraz prezentowaną przez niego postawę organ stwierdził, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych zadań, co może godzić w bezpieczeństwo całej jednostki penitencjarnej.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że decyzja ta została wydana z naruszeniem:
- - art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i zwolnienie ze służby, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w ww. przepisie, uprawniające do zwolnienia;
- - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, iż skarżący nie wywiązywał się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, co stwierdzone zostało w dwóch kolejnych opiniach służbowych, podczas gdy powyższe nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nadto, w analizowanym w ramach drugiej opinii służbowej okresie, odwołujący się przebywał na zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwiało dokonanie rzetelnej oceny wywiązywania się z obowiązków służbowych.
Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj.:
- - z Karty Informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 30 maja 2025 r. na okoliczność przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim, stwierdzonych dolegliwości i ich związku z pełnieniem służby;
- - z zaświadczenia lekarskiego z dnia 24 lipca 2025 r. na okoliczność braku przeciwwskazań psychiatrycznych do powrotu na zajmowane stanowisko pracy, w tym do dostępu do broni;
- - z oświadczenia dowódcy z dnia 14 października 2025 r. na okoliczność postawy skarżącego podczas pełnienia służby i sposobu wywiązywania się z obowiązków służbowych.
Uzasadniając zarzuty skarżący zakwestionował opinię stanowiącą podstawę ustaleń organu i wywodził, że decyzja jest dowolna i lakoniczna. Podniósł, że w decyzji nie wskazano żadnych konkretnych przypadków i przykładów niedopełnienia przez niego obowiązków służbowych i brak jest jakichkolwiek dowodów na niewłaściwe realizowanie przez niego obowiązków służbowych, czy brak znajomości przepisów. Wywodził, że brak było podstaw do zwolnienia go ze służby, albowiem zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż nie wywiązywał się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Zaskarżona decyzja została wydana wyłącznie w oparciu o opinię służbową, która to nie może stanowić wiary godnego dowodu w sprawie, albowiem została wydana przez osobę skonfliktowaną ze skarżącym.
Ponadto, nie opiera się ona na żadnych obiektywnych dowodach (brak notatek służbowych, raportów, świadectw potwierdzających rzekome nieprawidłowości). Natomiast czynienie zarzutu z powodu nieobecności w pracy spowodowanej zwolnieniem lekarskim, w sytuacji, gdy przyczyny owego zwolnienia związane były z odbywaniem służby, jest krzywdzące. Skarżący podkreślił, że nigdy nie naruszył zasad etyki służbowej, zawsze postępował zgodnie ze złożonym ślubowaniem, a zadania służbowe wykonywał w sposób rzetelny i odpowiedzialny, co potwierdził bezpośredni przełożony odwołującego się - dowódca zmiany mł. chor. R. M. Decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r., nr 13/2025, Dyrektor Okręgowy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu wyjaśniając podstawy prawne rozstrzygnięcia Dyrektor Okręgowy wskazał na art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy - jako stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji oraz regulacje rozdziału 10 ustawy dotyczące opiniowania funkcjonariuszy.
Odnosząc się do okoliczności faktycznych ustalił, że skarżący został przyjęty do służby w dniu 1 grudnia 2012 r., a funkcjonariuszem w służbie stałej jest od dnia 1 grudnia 2014 r. Podczas służby opiniowany był 9 razy, z czego 2 opinie służbowe były wydane w okresie służby przygotowawczej z wnioskami końcowymi "przydatny do służby", a 7 opinii wydano w służbie stałej. W służbie stałej cztery opinie było z wnioskami końcowymi "wywiązuje się z obowiązków służbowych, przydatny na zajmowanym stanowisku", a opinia z dnia 7 maja 2021 r. oraz dwie ostatnie z dnia 21 maja 2024 r. i z dnia 17 lipca 2025 r. z wnioskiem końcowym "nie wywiązuje się z obowiązków służbowych, nieprzydatny na zajmowanym stanowisku". Powołując regulacje art. 86, art. 87 ust. 1 i art. 89 ustawy dotyczące opiniowania służbowego organ odwoławczy wyjaśnił, że ostatnia opinia służbowa została wydana w związku z faktem, iż w dniu 21 maja 2024 r. funkcjonariuszowi przedstawiono opinię okresową, w której to oceniono go jako niewywiązującego się z obowiązków służbowych oraz nieprzydatnego na zajmowanym stanowisku.
Tym samym został spełniony warunek z art. 89 ust. 4 pkt 2 ustawy. W opinii z dnia 17 lipca 2025 r. została zawarta ocena cech osobowości, umiejętności i predyspozycji skarżącego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazując poszczególne kryteria oceny organ odwoławczy zaznaczył, że na dwanaście z nich tylko jedno zostało ocenione w stopniu zadowalającym. W pozostałych przypadkach skarżący uzyskał ocenę negatywną. Negatywna była również, zawarta w części III opinii, ocena opisowa dotycząca realizacji zadań służbowych i przygotowania zawodowego oraz posiadanych predyspozycji, wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności do służby lub na zajmowanym stanowisku. Odwołanie skarżącego od opinii nie zostało uwzględnione przez wyższego przełożonego, który uznał, że opinia została sporządzona rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w oparciu o rzeczywisty przebieg służby funkcjonariusza w ocenianym okresie.
Wskazując na argumentację i wnioski, na podstawie których wyższy przełożony utrzymał w mocy opinię jako w pełni uzasadnioną, Dyrektor Okręgowy uznał, że zaskarżona decyzja, podjęta na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy nie nosi cech dowolności. W kwestii uznaniowego charakteru tej decyzji wyjaśnił, że jej wydanie nie wymaga udowodnienia wszystkich faktów stanowiących podstawę jej podjęcia. Dokonywanie przez przełożonego określonych "ruchów kadrowych" jest z kolei kategorią subiektywnej oceny zaistniałych faktów, opartej na konkretnych okolicznościach mogących wywoływać wątpliwości co do celowości pozostawienia danej osoby na określonym stanowisku.
Odnosząc się do realiów faktycznych sprawy organ odwoławczy uznał, że skarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Wskazał, że Dyrektor ZK w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy podejmowaniu decyzji i nie doszło do naruszenia art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skarżący został zwolniony ze służby w związku z niewywiązywaniem się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, co stwierdzono w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy (opinie służbowe z dnia 21 maja 2024 r. oraz 17 lipca 2025 r.). Powołując szczegółowo oceny zawarte w tych opiniach organ odwoławczy uznał, że przeanalizowane zdarzenia oraz przytoczone argumenty, doprowadziły przełożonych funkcjonariusza do wniosku, iż jego dalsze pozostawanie w służbie nie dało się pogodzić z jej dobrem. Wskazane nieprawidłowości w sposobie pełnienia służby świadczą o tym, iż nie wywiązywał się on ze swoich obowiązków służbowych w kolejnym opiniowanym okresie.
W ocenie Dyrektora Okręgowego opinie służbowe zostały wydane prawidłowo z zachowaniem wymogów formalnych i są obiektywną oceną zachowania i wykonywania obowiązków przez funkcjonariusza. Między opiniami upłynęło ponad 13 miesięcy służby, podczas których funkcjonariusz miał możliwość wykazać się poprawą postępowania. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że możliwość pozostawienia w służbie funkcjonariusza, który pomimo posiadania negatywnej oceny służby nie wyciąga wniosków i nadal popełnia błędy, powinna być oceniana z punktu widzenia określonych w ustawie zadań, w tym uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych im jednostek oraz kształtowania składu osobowego podlegającego im zespołu ludzi oraz interesu służby. Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają funkcjonariusze Służby Więziennej - jest to, aby osoby pełniące w niej służbę w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki.
Odnosząc się do zarzutów odwołania za całkowicie nietrafiony Dyrektor Okręgowy uznał zarzut związany z tym, że opinia za okres od dnia 22 maja 2024 r. do 4 lipca 2025 r. została wydana przez kierownika działu ochrony Zakładu Karnego w [...] w sytuacji, gdy skarżący pełnił tam służbę dopiero od stycznia 2025 r. Jak wyjaśnił, opinie służbowe zgodnie z art. 88 pkt 8 ustawy wydaje kierownik komórki organizacyjnej o podległych mu bezpośrednio funkcjonariuszach i to niezależnie czy pełnią oni służbę w jednostce podstawowej czy w oddziałach zewnętrznych.
Z kolei argument dotyczący przebywania na zwolnieniu od 10 marca do 15 czerwca 2025 r., w kontekście rozpatrywanej opinii służbowej uświadamia przełożonym, że z uwagi na stan zdrowia skarżący wykazuje brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Jego długotrwała nieobecność w służbie wiąże się również z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy pracą, którą miałaby wykonywać on sam, przez co dochodzi do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę. Wskazując, że w okresie ostatnich 3 lat (tj. od 1 stycznia 2023 r.) skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich 353 dni i 6 dni miał nieobecności usprawiedliwionej, Dyrektor Okręgowy stwierdził, że służba skarżącego w tym okresie miała ograniczony charakter, co mogło powodować określone problemy organizacyjne i wpływać na funkcjonowanie całej jednostki. Stosownie natomiast do art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy Służba Więzienna nie ma możliwości zaprzestania realizowania podstawowego zadania jakim jest ochrona społeczeństwa przed sprawcami przestępstw lub przestępstw skarbowych osadzonymi w zakładach karnych i aresztach śledczych.
Ponadto, jak wyjaśnił, dobro służby rozumiane jako zapewnienie prawidłowej, ciągłej realizacji zadań, mające oparcie w charakterze stosunku służbowego i wynikającej z niego zasady dyspozycyjności i gotowości do wykonywania obowiązków służbowych musi przeważać nad interesem funkcjonariusza. Braki w obsadzie spowodowane długą absencją chorobową skarżącego utrudniały właściwy proces organizacji służby w pionie jednostki, w której pełnił on służbę. Stąd też, okoliczność ta, w powiązaniu z trudnościami kadrowymi Służby Więziennej i związana z nimi konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu, musi być oceniana jako sprzeczna z interesem służby.
Dalej organ odwoławczy wskazał na konieczność uwzględnienia treść art. 38 ustawy, zgodnie z którą służbę może pełnić służbę osoba (...) posiadająca zdolność fizyczną i psychiczną do jej pełnienia. Ma to związek ze specyfiką, charakterem i warunkami służby w Służbie Więziennej, która wymaga, aby każdy funkcjonariusz spełniał określone warunki fizyczne i psychiczne, dające gwarancję utrzymania dobrego stanu zdrowia, od którego zależy bezpośrednio bezpieczeństwo jednostki penitencjarnej. Nadto, jako formacja podległa Ministrowi Sprawiedliwości, pełni istotną rolę w działaniach podejmowanych na rzecz zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego. Liczne absencje funkcjonariusza w służbie powodują z kolei zakłócenie prawidłowej realizacji zadań i obowiązków Służby Więziennej.
W tym stanie rzeczy interes funkcjonariusza jest o wiele mniej ważny niż dobro służby i społeczeństwa. Obowiązujące przepisy oraz dobro służby wymagają, aby funkcjonariusze pozostający w czynnej służbie byli w pełni dyspozycyjni oraz zdolni do wykonywania powierzonych im zadań. Długotrwała niezdolność do służby - niezależnie od jej przyczyny - skutkuje ograniczeniem gotowości operacyjnej jednostki i wpływa na jej bieżące funkcjonowanie. Biorąc pod uwagę powyższe, Dyrektor Okręgowy wskazał, że wnioski skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z Karty Informacyjnej Leczenia Szpitalnego z dnia 30 maja 2025 r. oraz z zaświadczenia lekarskiego z dnia 24 lipca 2025 r., na okoliczność braku przeciwwskazań psychiatrycznych do powrotu na zajmowane stanowisko pracy, w tym dostępu do broni, nie zostały uwzględnione. Wyjaśnił, że kwestie zdrowotne nie są przedmiotem oceny wykonywania obowiązków przez skarżącego, a zaświadczenie lekarskie lekarza [...] w tym stanie rzeczy nie ma zastosowania.
Zaznaczył, że orzeczenia w zakresie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby może wydać wyłącznie ZOZ Medycyny Pracy przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Opolu bądź ZOZ Medycyny Pracy przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Opolu filia we Wrocławiu. Ta ostatnia jednostka, po przeprowadzonym badaniu skarżącego, w dniu 16 czerwca 2025 r. wydała natomiast orzeczenie ze wskazaniem: "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym bez broni - do dnia 16 czerwca 2026 r.". W związku z tym orzeczeniem, Dyrektor Zakładu Karnego w [...], na podstawie art. 111 ust. 1 pkt 1 ustawy skierował skarżącego na komisję lekarską celem określenia jego stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą. Stosownie do art. 113 ust. 2 ustawy funkcjonariusz jest obowiązany poddać się badaniom, o które zwrócił się z wnioskiem właściwy przełożony.
Pomimo dwukrotnego wyznaczenia terminu skarżący nie zgłosił się jednak na komisję. W tej sytuacji Opolska Rejonowa Komisja Lekarska nie mogła dokonać oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i w dniu 15 września 2025 r. umorzyła w całości przedmiotowe postępowanie. W ostatniej części uzasadnienia, za bezzasadny organ odwoławczy uznał wniosek odwołania o dopuszczenie dowodu w postaci oświadczenia dowódcy zmiany z dnia 14 października 2025 r. wskazując, że nie jest on bezpośrednim przełożonym skarżącego. Ponadto nie jest on w stanie potwierdzić sposobu wywiązywania się z obowiązków służbowych za okres wskazany w opinii służbowej ponieważ od dnia 3 maja 2025 r. przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.
Z kolei w kwestii konfliktu, jaki zaistniał pomiędzy skarżącym a kierownikiem działu ochrony - sporządzającym przedmiotową opinię Dyrektor Okręgowy stwierdził, że nie znajduje on odzwierciedlenia w faktycznym stanie rzeczy, albowiem przeglądając wszystkie opinie służbowe skarżącego od początku jego służby w niektórych można przeczytać, że nie przestrzega on zasad współżycia społecznego, że jest arogancki i prowokuje sytuacje konfliktowe (opinia służbowa z dnia 31 października 2013 r.), jest konfliktowy w miejscu zamieszkania, wykorzystuje zwolnienia lekarskie niezgodnie z ich przeznaczeniem (opinia służbowa z dnia 15 grudnia 2015 r.) - obydwie wydane przez ówczesnego kierownika działu ochrony aresztu Śledczego w [...]. Kolejna opinia (z dnia 7 maja 2021 r.) z wnioskiem końcowym "nie wywiązuje się z obowiązków służbowych, nieprzydatny na zajmowanym stanowisku" - wydana z kolei została przez zastępcę kierownika działu ochrony Zakładu Karnego w [...].
Przykłady te obrazują, że to nie chęć zemsty obecnego kierownika działu ochrony lecz własne działania skarżącego doprowadziły do dwóch kolejnych opinii służbowych z wnioskiem końcowym "nie wywiązuje się z obowiązków służbowych". Podsumowując organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji wydając decyzję prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, dokonał jego trafnej oceny w świetle zastosowanej normy prawa materialnego, nie dopuścił się naruszenia norm proceduralnych, zagwarantował odwołującemu czynny udział w postępowaniu, wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. W rezultacie wydał rozstrzygnięcie nie przekraczając granic uznania administracyjnego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił decyzji odwoławczej naruszenie:
- - art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i zwolnienie skarżącego ze służby w Służbie Więziennej, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w ww. przepisie, uprawniające do zwolnienia, ze względu na niezasadne i nieuprawnione przyjęcie, iż doszło do niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej;
- - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 218 ust. 4 ustawy polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, iż skarżący nie wywiązywał się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, co stwierdzone zostało w dwóch kolejnych opiniach służbowych, podczas gdy powyższe nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nadto, w analizowanym w ramach drugiej opinii służbowej okresie, skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwiało dokonanie rzetelnej oceny wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych;
- - art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów: z Karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 30 maja 2025 r., zaświadczenia lekarskiego z dnia 24 lipca 2025 r. oraz oświadczenia dowódcy z dnia 14.10.2025 r. podczas gdy przedmiotem ww. dowodów były okoliczności mające znaczenie dla sprawy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ZK. W obszernym uzasadnieniu motywując zarzuty skargi podniósł, że wydane w sprawie decyzje są dowolne. Organy nie wyjaśniły jakie konkretnie dowody świadczą o przyjęciu, że skarżący nie wywiązywał się z obowiązków służbowych. Organ odwoławczy odwołuje się w zasadzie wyłącznie do wniosków zawartych w dwóch opiniach służbowych, tj. opinii z dnia 21 maja 2024 r. oraz 17 lipca 2025 r. i nie wskazuje na jakiekolwiek notatki służbowe, interwencje przełożonych, czy zeznania świadków, które stanowiłyby potwierdzenie tez sformułowanych w treści opinii. Obszernie argumentując wadliwość opinii skarżący wskazał na konflikt, jaki zaistniał pomiędzy nim a kierownikiem działu ochrony - sporządzającym przedmiotową opinię oraz opisał nieprawidłowości w zakresie służby jakie wskazywał swoim przełożonym, co jak zaznaczył spotkało się z odwetem.
Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do okoliczności poprzedzających bezpośrednio sporządzenie opinii oraz kwestii zaistniałego konfliktu, podczas gdy sam fakt wydawania negatywnych opinii po wieloletnim okresie nienagannej pracy potwierdzonej pozytywnymi opiniami winien potwierdzać stanowisko skarżącego. Nie sposób bowiem przyjąć, iż nagle funkcjonariusz (mając ukończone [...] kierunki studiów) nie zna przepisów, zaprzestał przestrzegania zasad współżycia społecznego, stał się arogancki, prowokował sytuacje konfliktowe, itp. Odnosząc się do szczegółowych zapisów uwzględnionych opinii skarżący wywodził, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż opinie służbowe zostały wydane prawidłowo, z zachowaniem wymogów formalnych i są obiektywną oceną zachowania i wykonywania obowiązków przez funkcjonariusza.
W ocenie skarżącego opinie zostały sporządzone w sposób subiektywny, a wnioski w nich sformułowane nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Dyrektor Okręgowy w treści zaskarżonej decyzji bezrefleksyjnie powielił twierdzenia i ocenę wykonywania obowiązków przez skarżącego zawartą w opiniach, nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego. Nadto, nie rozważył, czy dokonana ocena skarżącego w ramach wydanych opinii została przeprowadzona relatywnie i sprawiedliwie w stosunku do pozostałych funkcjonariuszy pełniących służbę w jednostce. Dalsza argumentacja skarżącego dotyczyła wskazanego przez organ braku jego dyspozycyjności wynikającego z częstych zwolnień lekarskich, co zostało uznane za sprzeczne w sposób oczywisty z interesem służby. Podkreślił, że rozważania organu w tym zakresie mają charakter czysto teoretyczny, bowiem w przedmiotowym postępowaniu nie zostało wykazane, aby na skutek jego nieobecności inni funkcjonariusze byli nadmiernie obciążeni obowiązkami.
Nie zostało także wykazane, aby nieobecności skarżącego negatywnie wpłynęły na funkcjonowanie jednostki. Akcentując, że nieobecności były usprawiedliwione skarżący wskazał, że przebywał na zwolnieniach lekarskich, które były ściśle związane z napiętą sytuacją w pracy i miały związek z odbywaną służbą. Brak dyspozycyjności wynikał zatem z przyczyn całkowicie od skarżącego niezależnych. Początkowo leczył się on [...] w warunkach ambulatoryjnych, a w okresie od 10 marca 2025 r. do 30 maja 2025 r. przebywał na [...] Oddziale [...] z rozpoznaniem [...], czyli [...].
Następnie od 31 maja 2025 r. do 15 czerwca 2025 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. W kwestii nieuwzględnionych przez organ odwoławczy wniosków dowodowych skarżący podkreślił, że organ odwoławczy wskazał, iż kwestie zdrowotne nie były przedmiotem oceny wykonywania obowiązków przez funkcjonariusza, podczas gdy jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko do tych kwestii się odnosił, zarzucając skarżącemu brak dyspozycyjności i brak przydatności do służby. Ponadto w ocenie skarżącego, wskazany w uzasadnieniu decyzji fakt wydania przez lekarza medycyny orzeczenia lekarskiego stwierdzającego zdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym bez broni na okres do dnia 16 czerwca 2026 r., był całkowicie niezależny od skarżącego i nie mógł świadczyć o jakichkolwiek zaniedbaniach, czy nieprawidłowościach w wykonywaniu obowiązków służbowych Orzeczenie to ma bowiem charakter czasowy i nie dyskwalifikuje skarżącego z pełnienia służby.
Co więcej, lekarz medycyny pracy nie przeprowadził ze skarżącym żadnej rozmowy, nie zapoznał się z żadnymi przedstawionymi przez niego dokumentami. Nie sposób zatem stwierdzić, że dokonał on kontroli stanu zdrowia skarżącego, a poczynione wskazanie lekarskie o braku dostępu do broni nie znajduje żadnego uzasadnienia. Dalej skarżący wskazał również, że przedstawione przez niego zaświadczenie o braku przeciwwskazań do powrotu na zajmowane stanowisko pracy, w tym do dostępu do broni, z dnia 24 lipca 2025 r., wystawione zostało przez lekarza [...], przedstawiało aktualne informacje dotyczące jego stanu zdrowia. Dowód w postaci oświadczenia dowódcy zmiany z dnia 14 października 2025 r. był natomiast istotny, albowiem zaskarżona decyzja odnosi się przede wszystkim do wykonywania obowiązków w okresach objętych oceną w ramach wydanych opinii służbowych, kiedy to mł. chor. R. M. pełnił służbę na stanowisku dowódcy zmiany, wobec czego ma wiedzę na temat sposobu wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków służbowych.
Końcowo wskazując na uznaniowy charakter kwestionowanej decyzji i w związku z tym konieczność dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie mogą budzić wątpliwości skarżący podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż nie wywiązywał się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Wskazał, że nigdy nie naruszył zasad etyki służbowej, zawsze postępował zgodnie ze złożonym ślubowaniem, a zadania służbowe wykonywał w sposób rzetelny i odpowiedzialny, co potwierdził jego bezpośredni przełożony - dowódca zmiany mł. chor. R. M. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa.
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialną podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby stanowił art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1750) zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy. Przepis ten stanowi fakultatywna podstawę do zwolnienia, a wydana na jego podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. Uznanie to dotyczy możliwości zastosowania omawianego przepisu, na co wskazuje zwrot "można zwolnić" który oznacza, że rozstrzygnięcie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nie musi zostać podjęte w każdym przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa we wskazanym przepisie. To organ decyduje czy dokonać zwolnienia, czy też nie.
Podkreślić należy, że uznaniowość jak słusznie wywodził skarżący, nie oznacza dowolności organu co do wydania decyzji. Wyjaśnić jednak trzeba, że jest to forma władzy dyskrecjonalnej organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa. Przyjęta w art. 96 ust. 2 ustawy konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji (organowi służby więziennej) na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania służby więziennej (w tym kreowanej przez ten organ polityki kadrowej), zarówno co do dalszego pozostawienia funkcjonariusza w służbie, mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak i jego zwolnienia ze służby. Uznanie administracyjne daje organowi służby więziennej pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie.
Powyższe oznacza, że wskazane w art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy przesłanki są konieczne aby organ mógł w ogóle rozpocząć rozważania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Jednak samą decyzję co do zwolnienia ustawodawca pozostawił uznaniu właściwego organu. Uznanie nie jest dowolne i swobodne. Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na specyficzny rodzaj służby, do jakiej należy Służba Więzienna, konieczne jest przy tym zbadanie możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Służbie Więziennej, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby.
W kontekście powyższego podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola sądowa decyzji opartej na konstrukcji uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Nie obejmuje natomiast ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji (tj. czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do jej wydania), czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Uzasadnienie decyzji uznaniowej podlega ocenie sądu z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego.
W konsekwencji, w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie ingerują przy tym w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym celowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej, a tym samym przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 182/25 i powołane tam orzecznictwo).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że z art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika wprost, iż jego zastosowanie wymaga spełnienia przesłanek normatywnych przewidzianych w hipotezie tej normy prawnej, tj.: wydania w przeciągu co najmniej 6 miesięcy dwóch kolejnych opinii stwierdzających niewywiązywanie się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga też, aby organ w uzasadnieniu decyzji wskazał na okoliczności, które powodują, iż dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie, jest ze względu na ważny interes Służby Więziennej, niedopuszczalne. Okoliczności te powinny wiązać się przede wszystkim z zabezpieczeniem prawidłowego wykonywania zadań przez daną formację (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 182/25).
Dokonując oceny w tych granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta przy uwzględnieniu ustawowych kryteriów i nie jest arbitralna.
Na podstawie zebranego materiału dowodowego bezspornie wykazano zaistnienie obiektywnych okoliczności wypełniających znamiona przesłanek z art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy, w postaci wydania w przeciągu co najmniej 6 miesięcy dwóch kolejnych opinii stwierdzających niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej (opinie służbowe stwierdzające niewywiązywanie się skarżącego z obowiązków służbowych oraz jego nieprzydatność na zajmowanym stanowisku z dnia 21 maja 2024 r. i z dnia 17 lipca 2025 r.). To w świetle wskazanego przepisu powodowało bez wątpienia powstanie po stronie organu upoważnienia do zwolnienia skarżącego ze służby. Stosownie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy podkreślić należy, że poza ustalenia zaistnienia obiektywnych okoliczności w postaci wydania wskazanych w nim opinii ustawodawca nie przewidział innych warunków dopuszczalności zastosowania tego przepisu i orzeczenia na jego podstawie o zwolnieniu ze służby.
Argumentując wybór tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił je w odniesieniu do ważnego interesu Służby Więziennej, jak również przewagi w tym konkretnym przypadku interesu społecznego nad interesem funkcjonariusza. Uzasadnienie to zostało przedstawione w stanie faktycznym niniejszego wyroku i jest dobrze znane stronom, wobec czego zbyteczne jest jego szczegółowe powtarzanie w tym miejscu. Dokonując kontroli legalności decyzji Sąd uznał natomiast, że w zakresie dokonanej oceny organ odwoławczy uwzględnił zebrany w sprawie materiał dowodowy, tj. odniósł się do ustaleń wynikających z dwóch ostatnich opinii stwierdzających niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych oraz do okoliczności dotyczących dyspozycyjności skarżącego - rozważając je w kontekście jego zdolności do służb z uwagi na stan zdrowia oraz przebywanie na zwolnieniach lekarskich.
W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wskazał na nieprawidłowości w zachowaniach i wykonywaniu obowiązków służbowych przez skarżącego uwzględnione w analizowanych opiniach służbowych oraz na fakt, że pomimo posiadania negatywnej oceny służby skarżący nie wyciąga wniosków i nadal popełnia błędy. Dokonał oceny z punktu widzenia określonych w ustawie zadań Służby Więziennej, w tym uprawnień i obowiązków przełożonych w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych im jednostek oraz kształtowania składu osobowego podlegającego im zespołu ludzi oraz interesu służby. Stwierdził, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby jest to, aby osoby pełniące służbę w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Rozważył argument skarżącego dotyczący jego przebywania na zwolnieniu lekarskim od 10 marca do 15 czerwca 2025 r. uznając, że z uwagi na stan zdrowia skarżący wykazuje brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby.
Jego długotrwała nieobecność w służbie wiąże się z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy pracą, którą miałaby wykonywać on sam, przez co dochodzi do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę. Uwzględniając nieobecność skarżącego w służbie w okresie trzech ostatnich lat (od 1 stycznia 2023 r. było to 353 dni zwolnienia lekarskiego i 6 dni nieobecności usprawiedliwionej) uznał, że służba skarżącego na przestrzeni ostatnich trzech lat miała ograniczony charakter. W ocenie organu odwoławczego okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich miał wpływ nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącego, ale również miał dezorganizujący wpływ na pracę całej jednostki. Uwzględniając treść art. 38 ustawy Dyrektor Okręgowy wyjaśnił, że służbę może pełnić osoba posiadająca zdolność fizyczną i psychiczną do jej pełnienia. Obowiązujące przepisy oraz dobro służby wymagają zatem, aby funkcjonariusze pozostający w czynnej służbie byli w pełni dyspozycyjni oraz zdolni do wykonywania powierzonych im zadań. Długotrwała niezdolność do służby - niezależnie od jej przyczyny - skutkuje ograniczeniem gotowości operacyjnej jednostki i wpływa na jej bieżące funkcjonowanie.
Co ważne organ odwoławczy wskazał również na to, że pomimo skierowania skarżącego na komisję lekarską celem określenia jego stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą, skarżący nie zgłosił się na żaden z dwóch wyznaczonych terminów.
Na podstawie akt osobowych skarżącego ustalono również, że z innych, niż ostatnie, opinii służbowych wydanych od początku służby skarżącego w niektórych wskazywano, że skarżący nie przestrzega zasad współżycia społecznego, że jest arogancki i prowokuje sytuacje konfliktowe (opinia służbowa z dnia 31 października 2013 r.), jest konfliktowy w miejscu zamieszkania, wykorzystuje zwolnienia lekarskie niezgodnie z ich przeznaczeniem (opinia służbowa z dnia 15 grudnia 2015 r.). Zdaniem Sądu, ze względu odległy termin stwierdzonych okoliczności, samodzielnie nie mogły mieć one w sprawie decydującego znaczenia, to wespół z innymi mogły być powołane jako uzasadnienie zwolnienia.
Zdaniem Sądu tak dokonana, obszerna i uwzględniająca szeroki zakres okoliczności ocena powoduje, że zaskarżona decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a jej rozstrzygnięcie nie posiada znamion dowolności. Organy prawidłowo wyważyły okoliczności dotyczące wykonywania obowiązków służbowych oraz dyspozycyjności w odniesieniu do zadań i interesu służby, czyniąc z nich zasadniczą podstawę podjętego rozstrzygnięcia, na co pozwala właśnie konstrukcja uznania administracyjnego, która upoważnia do samodzielnego określenia kryteriów słusznościowych i celowościowych rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ odwoławczy rozważył w kontekście dokonanej oceny wnioski dowodowe skarżącego uznając, że nie mają one znaczenia dla sprawy. W tych okolicznościach zdaniem Sądu nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a.
Mając na uwadze zarzuty skargi podkreślić trzeba wyraźne granice materialne rozpoznawanej sprawy. Błędne jest bowiem stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie organ powinien dokonać ustaleń i oceny co do okoliczności związanych z wydaniem uwzględnionych w sprawie opinii służbowych. Należy wyraźnie zaakcentować, że okoliczności te i wszelkie dotyczące ich zarzutu skarżącego pozostają bez znaczenia dla stosowania art. 96 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Jak już wcześniej wskazano zwolnienie funkcjonariusza ze służby w oparciu o art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy wymaga wyłącznie wykazania, że w okresie co najmniej 6 miesięcy wobec funkcjonariusza stwierdzono w dwóch opiniach niewywiązywanie się przez niego z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że opinie takie zostały wydane. Przesłanka faktyczna aktywująca uznaniową kompetencję organów do zwolnienia skarżącego ze służby została więc spełniona. Prawidłowość zaskarżonej decyzji uzależniona była natomiast wyłącznie od wykazania przez organ, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie jest nie do pogodzenia z interesem publicznym, który to warunek jak wyżej wskazano został również spełniony.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie było dokonywanie ustaleń i oceny w zakresie wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków służbowych, tj. co do okoliczności związanych z wydaniem uwzględnionych w sprawie opinii służbowych. Jakkolwiek opinie te stanowiły przesłankę zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy to jednak okoliczności ich wydania nie miały w sprawie żadnego znaczenia. Zostały one wydane w odrębnym trybie. W niniejszej sprawie organy nie były zobowiązane ani uprawnione do rozstrzygania o prawidłowości tych opinii lecz były związane co do okoliczności samego ich wydania.
Również Sąd dokonując oceny w niniejszej sprawie nie był uprawniony do dokonywania oceny co do legalności przedmiotowych opinii w kontekście podnoszony przez skarżącego okoliczności dotyczących konfliktu pomiędzy skarżącym, a sporządzającym opinię i nieprawidłowego stwierdzenia, że nie wywiązuje się z obowiązków służbowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opinia o nieprzydatności do służby, będąca podstawą do zwolnienia, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1458/14 oraz z 9 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2253/14).
Wyjaśnić również należy, że kwestie związane z opiniowaniem funkcjonariuszy zostały szczegółowo uregulowane w rozdziale 10 ustawy. Zgodnie z art. 86 tej ustawy, funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, które ma na celu m.in. ustalenie przydatności do służby, ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności na zajmowanym stanowisku (pkt 2). Opinia służbowa o funkcjonariuszu w służbie stałej wydawana jest nie później niż 30 dni przed upływem każdych 4 lat służby do osiągnięcia 20 lat służby oraz każdych 5 lat służby po przekroczeniu 20 lat służby (art. 89 ust. 1 pkt 2), przy czym, w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych, opiniowanie służbowe przeprowadza się niezależnie od terminów, o których mowa w ust. 1 (art. 89 ust. 4 pkt 1 ustawy).
Należy również podkreślić, że zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej precyzyjnie określają wymagania wobec funkcjonariuszy, stawiając wysokie standardy, zwłaszcza w kwestii kondycji psychicznej, fizycznej, profilu etycznego, wykształcenia oraz kwalifikacji zawodowych osób ubiegających się o przyjęcie (art. 27 i następne ustawy). Praca funkcjonariusza w tej służbie jest zatem uzależniona od spełnienia szeregu warunków. Należy zauważyć, że zawód funkcjonariusza służby więziennej wiąże się z wysoką dyspozycyjnością i jest zarezerwowany wyłącznie dla osób wykazujących odpowiednią przydatność do tej służby, nie tylko w zakresie formalnym (wiek, niekaralność, wykształcenie), ale także osobowościowym i zdrowotnym.
Sporządzenie opinii służbowej jest wyrazem podporządkowania się obowiązującej w służbie więziennej hierarchii służbowej. Pragmatyka służbowa wyznacza precyzyjny tryb opracowywania oraz weryfikowania opinii służbowej, przy czym możliwość jej zaskarżenia ograniczona jest jedynie do wyższego przełożonego. Opinia ta nie podlega dalszej merytorycznej kontroli instancyjnej ani nie stanowi przedmiotu merytorycznej weryfikacji w żadnym innym postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Ustawodawca, regulując kwestie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej w przepisach art. 86 i następnych ustawy wyłączył je spod stosowania kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma charakter wewnętrzny i odbywa się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej, angażując podmioty pozostające w zależności służbowej. W przypadku zaskarżenia opinii, nowy organ - wyższy przełożony - ma możliwość jej utrzymania w mocy lub jej uchylenia, z możliwością wskazania okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przy sporządzeniu nowej opinii.
Funkcjonariusz jest informowany na piśmie, za pośrednictwem organu wydającego opinię, o sposobie rozpatrzenia jego wniosku (art. 92 ust. 1 - 4 ustawy). Z kolei organ zajmujący się decyzją o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nie ma kompetencji do badania zasadności wydanej opinii. Również sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nie ma uprawnień do merytorycznej oceny treści opinii służbowej.
Należy podkreślić, że opinia służbowa stanowi przejaw uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Jest to kluczowy element w procesie podejmowania decyzji dotyczącej dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie. Sporządzenie opinii o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych jest zatem suwerennym aktem przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego, zgodnie z obowiązującymi przepisami i praktyką służbową.
W postępowaniu dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza ze służby, orzekające w tym przedmiocie organy nie dokonują ponownej merytorycznej oceny opinii służbowej, która stanowi podstawę rozpoczęcia tego postępowania. Ich zadaniem jest jedynie ustalenie konsekwencji związanych z tą opinią, tj. w niniejszej sprawie fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby.
W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie mogły mieć znaczenie zarzuty skarżącego oparte na polemice z treścią opinii służbowej i kwestionowanie jej zasadności za pomocą wniosków dowodowych (trafnie nieuwzględnionych przez organ odwoławczy) zmierzających w istocie do podważania prawidłowości stanowiska wyrażonego przez bezpośredniego przełożonego w ostatecznych opiniach służbowych z dnia 21 maja 2024 r. i z dnia 17 lipca 2025 r.
Jak już podkreślano wcześniej, postępowanie dotyczące zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy ma na celu zasadniczo weryfikację, czy w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy, rzeczywiście stwierdzono niewywiązywania się funkcjonariusza z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Organy orzekające w sprawie o zwolnienie ze służby nie mają kompetencji do ponownej merytorycznej weryfikacji opinii służbowej. Stąd wnioski dowodowe i zarzuty formułowane skarżącego przeciw treści opinii służbowych lub okoliczności ich wydania nie mogły być uwzględnione. Nie mogły one zostać rozpatrzone w ramach sprawy o zwolnienie ze służby bo organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności ostatecznej opinii. Tymczasem skarżący, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do tut.
Sądu, domaga się dokładnie takiej właśnie ich merytorycznej weryfikacji. Umyka jego uwadze to, że żądana weryfikacja opinii służbowych nie mieści się w kompetencji organów administracji publicznej orzekających o zwolnieniu ze służby, a tym samym wykracza poza granice kontrolowanej przez Sąd sprawy sądowoadministracyjnej.
W związku z tym, wszelkie zarzuty skargi dotyczące merytorycznej wadliwości opinii służbowych, jak również kwestionowanie zaskarżonej decyzji z tego powodu, że nie przeprowadzano wskazanych w skardze dowodów, nie mogły wpłynąć na sądową ocenę legalności zaskarżonej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Więziennej, ponieważ decyzja ta opiera się na wydanych ostatecznych opiniach, których Sąd nie może poddać merytorycznej weryfikacji. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę na decyzję o zwolnieniu ze Służby Więziennej, wydaną w związku z negatywną opinią służbową, nie jest władny kontrolować merytorycznie ocen lub stwierdzeń zawartych w opinii.
Stanowisko prezentowane przez Sąd jest również akceptowane w orzecznictwie sądowym.
W orzecznictwie SN wyrażony został trafny podgląd, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje prawo do rozpoznania jego zarzutów dotyczących opinii służbowej przez niezależny i niezawisły sąd pracy, poza procedurą odwoławczą przewidzianą w art. 90 ust. 3 ustawy, która ma charakter wewnętrzny i daje prawo odwołania się do wyższego przełożonego. W art. 220 ustawy wskazano, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
W związku z tym spory funkcjonariuszy, niewymienione wprost w ustawie jako podlegające właściwości sądu administracyjnego, są rozpatrywane przez sądy powszechne (por. wyrok Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I PK 160/13, LEX nr 2529234). Wobec powyższego należy uznać, że z treści art. 220 ustawy wynika wola ustawodawcy zastosowania do rozważanych sporów przepisów o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., sygn. akt III PK 7/15, LEX nr 1816597). Z kolei w wyroku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt III PSKP 63/21 Sąd Najwyższy stwierdził, że sprawy rozpoznawane przez sąd pracy dotyczą przede wszystkim kwestii majątkowych, a więc związanych z uposażeniem funkcjonariuszy, korzystaniem z uprawnień rodzicielskich, czasem pracy oraz wydaniem świadectwa służby i opinią służbowa po wyczerpaniu drogi służbowej. Sprawy ze stosunku służbowego są to sprawy, które wynikają z bezpośredniej realizacji praw i obowiązków tworzonych przez stosunek służbowy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 22 marca 2016 r., sygn. akt I PK 181/15, OSNP 2017, Nr 10, poz. 131).
Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawy dotyczące wydania opinii służbowych są tego rodzaju sprawami. Przede wszystkim obowiązek poddania się opiniowaniu służbowemu leży u samych podstaw dyscypliny służbowej i wynika z istoty stosunku służbowego funkcjonariuszy. Ponadto, wydanie opinii służbowej oraz jej treść ma istotne znaczenie dla sfery uprawnień i obowiązków funkcjonariusza związanych ze służbą, jak również dla treści i w ogóle trwania stosunku służbowego. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że poza procedurą odwoławczą przewidzianą w art. 90 ust. 3 ustawy, która ma charakter wewnętrzny i daje prawo jedynie odwołania się do wyższego przełożonego, funkcjonariuszowi powinno przysługiwać również prawo do rozpoznania jego zarzutów dotyczących wydanej opinii przez niezależny, niezawisły sąd. Specyfiką Służby Więziennej jest, że ustawodawca przewidział tutaj ogólną właściwość sądów pracy, a nie sądów administracyjnych.
Powyższa wykładnia została również zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że przepis art. 220 ustawy w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań. Takie odesłanie wyklucza możliwość stosowania domniemań co do właściwości sądu powszechnego lub sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej (por. postanowienie NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 52/13).
W związku z tym zarzuty skargi, koncentrujące się na kwestionowaniu zasadności opinii służbowych wydanych wobec skarżącego, nie mają znaczenia w sprawie o zwolnienie ze służby.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowych ustaleniach faktycznych, mających znaczenie dla materialnoprawnej podstawy jej podjęcia i prawidłowo również została uzasadniona, zarówno pod względem wyjaśnienia podstawy faktycznej jak i prawnej.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.
Wyżej powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.