Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. A. [dalej: skarżący, strona, wnioskodawca] jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu [dalej: Dyrektor, organ odwoławczy] z 15 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu [dalej: Naczelnik, organ I instancji] z 22 września 2025 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego w kwocie 500 zł wraz z kosztami upomnienia w kwocie 16 zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Strona złożyła skierowany do Naczelnika wniosek o umorzenie w całości należności z tytułu mandatu karnego w kwocie 516 zł. Wnioskodawca wskazał, że nie pamięta samego faktu nałożenia mandatu karnego. Wyjaśnił, że od 2022 r. leczy się [...] i był wielokrotnie hospitalizowany. Z powodu choroby nie podejmuje zatrudnienia i w konsekwencji tego nie posiada środków pieniężnych, lecz pozostaje utrzymaniu swojego dziadka.
W toku postępowania przed organem I instancji wnioskodawca wskazał, że ma status domownika w gospodarstwie rolnym swojego ojca i z tego powodu jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników, a składki na ubezpieczenia społeczne opłacają rodzice. Zmaga się z [...], leczy się ambulatoryjnie, często też przebywa w szpitalu. Dodał, że nie posiada środków pieniężnych na opłacenie mandatu karnego w kwocie 500 zł.
Naczelnik decyzją z 22 września 2025 r. odmówił stronie udzielenia wnioskowanej ulgi. Nie zgadzając się z tą decyzją, wnioskodawca złożył odwołanie. Wskazał, że decyzja wydana przez organ I instancji jest krzywdząca. Zaznaczył, że zdiagnozowano u niego [...], która w opinii lekarzy jest nieuleczalna. Leki jedynie stabilizują stan [...]. Choroba nie pozwala mu na podjęcie żadnej pracy zarobkowej. Nadmienił, że rodzice nie wyrażają chęci zapłaty mandatu karnego, ponieważ uważają, że nie mają takiego obowiązku. W ocenie strony, funkcjonariusz Policji wykazał się nadgorliwością przy ukaraniu mandatem, gdyż skarżący nie miał pełnej świadomości w momencie wezwania Policji o pomoc. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że nie wykazał, że zapłata ciążącej na nim należności z tytułu mandatu karnego spowoduje zagrożenie jego egzystencji z powodu stanu zdrowia oraz braku własnych środków finansowych.
W toku postępowania odwoławczego strona wyjaśniła, że nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego, nie posiada udziału w gospodarstwie rolnym rodziców, nie uzyskuje dochodów z gospodarstwa rolnego, nie opłaca podatku rolnego, ani dochodowego. Wnioskodawca podniósł, że wykonuje prace w gospodarstwie rolnym rodziców jako domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dodał, że rodzice udzielają mu wsparcia w postaci zapewnienia dowozu do placówek medycznych, [...] oraz na wizyty lekarskie u [...], które mają miejsce dwa razy w miesiącu. Stołuje się u rodziców, do których przychodzi na obiady. Rodzice kupują mu lekarstwa oraz żywność. Mieszka wspólnie z dziadkiem oraz babcią w odrębnym mieszkaniu będącym własnością jego rodziców. Otrzymuje zasiłek chorobowy w kwocie 25 zł dziennie z tytułu posiadanego ubezpieczenia chorobowego. Nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, gdyż będzie się o nie starał dopiero po zakończeniu okresu pobierania zasiłku chorobowego.
Do akt sprawy podatkowej skarżący dołączył szereg dokumentów: kartę informacyjną leczenia szpitalnego z 19 września 2024 r., kartę medycznych czynności ratunkowych z 24 kwietnia 2025 r., szpitalną kartę informacyjną z 8 maja 2025 r., oświadczenie o stanie majątkowym, wydruki informacji z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, skierowanie z 14 sierpnia 2025 r. do ośrodka [...], kopię recepty z 8 maja 2025 roku.
Decyzją z 15 stycznia 2026 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Naczelnika. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że umarzanie grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych z powodu sytuacji zdrowotnej oraz z uwagi na sytuację materialno-finansową, może mieć miejsce, ale powinny to być naprawdę wyjątkowe sytuacje. Umarzanie nałożonych grzywien za każdym razem, gdy ukarany ma problemy finansowe lub zdrowotne, utrwalałoby przekonanie, że osoba niezamożna nie zostanie pociągnięta do odpowiedzialności karnej. Tymczasem to, że ktoś ma problemy finansowe, niskie dochody, a nawet nie ma żadnego dochodu, nie może oznaczać, że może bezkarnie naruszać obowiązujący porządek prawny. W interesie publicznym nie leży łagodzenie odczucia grzywien, ponieważ grzywna jako dolegliwość ma zapobiegać popełnianiu wykroczeń na przyszłość nie tylko przez sprawcę, na którego grzywnę nałożono, ale i przez ogół społeczeństwa. Obowiązek zapłacenia grzywny ciąży na każdej osobie ukaranej, bez względu na jej zasoby finansowe.
Dyrektor wskazał, że mandat może być egzekwowany przez 3 lata, które liczy się od momentu nałożenia. W interesie publicznym nie leży natomiast sytuacja zwolnienia ukaranego od odpowiedzialności za popełnione wykroczenie, która ma wymiar finansowy, jeśli okres, w którym istnieje możliwość dochodzenia mandatu, jest odległy w relacji do momentu złożenia wniosku o ulgę. Skarżący otrzymał mandat 26 września 2024 r., zatem do przedawnienia grzywny dojdzie natomiast we wrześniu 2027 r. W tej perspektywie czasowej nie można więc wykluczyć wystąpienia w sytuacji życiowej i majątkowej strony zmian na lepsze, zwłaszcza że zgodnie z oświadczeniem, zamierza ona złożyć wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w wyniku czego będzie mogła się starać o świadczenia, co niewątpliwie może przełożyć się na poprawę sytuacji finansowej.
W ocenie organu odwoławczego w przypadku skarżącego odmowa umorzenia mandatu nie spowoduje naruszenia zasad takich jak: sprawiedliwość (w uproszczeniu: każda osoba, która została ukarana mandatem, ma obowiązek go zapłacić, ponieważ każdy jest równy względem prawa), bezpieczeństwo (każdy człowiek ma prawo oczekiwać, że prawo nie będzie naruszane, a jeśli zostanie naruszone, że sprawca poniesie odpowiedzialność), zaufanie do organów władzy (między innymi organ, w każdej sytuacji naruszenia prawa, podejmie tożsame działania, aby osoby winne naruszenia poniosły za nie odpowiedzialność), sprawność działania aparatu państwowego (organ będzie skuteczny w dochodzeniu grzywien od podmiotów, które naruszają porządek prawny), uwzględnianie dobra rodziny (rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do pomocy ze strony władz publicznych), zabezpieczenia społecznego osób, które pozostają bez pracy i środków utrzymania bez własnej winy (nakaz ustanowienia przez państwo systemu zabezpieczenia społecznego i określenia sposobu jego finansowania, zagwarantowanie obywatelom świadczeń na wypadek: niezdolności do pracy ze względu na chorobę, niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, osiągnięcia wieku emerytalnego, pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadanie innych środków utrzymania).
Dyrektor opisał i ocenił ustalenia faktyczne, a następnie stwierdził, że materiał dowodowy nie przemawia za tym, by umorzyć kwotę 500 zł. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpił ani ważny interes zobowiązanego, ani interes publiczny. Umorzenie należności publicznoprawnych jest rozwiązaniem nadzwyczajnym i może nastąpić jedynie incydentalnie, w wyjątkowych okolicznościach, a takich w sprawie organ odwoławczy się nie dopatrzył.
Nie zgadzając się z decyzją Dyrektora, strona wniosła do Sądu samodzielnie sporządzoną skargę, argumentując, że organ dopuścił się naruszenia prawa oraz wskazując na zły stan zdrowia i brak możliwości zarobkowania. Na wezwanie Sądu skarżący sprecyzował, że naruszenia prawa upatruje w pominięciu przez organy treści art. 17 § 1 w związku z art. 66 Kodeksu wykroczeń oraz art. 31 § 1 Kodeksu karnego, art. 57 § 1 pkt 3 Kodeksu wykroczeń, art. 2 Konstytucji.
Podczas rozprawy strony sporu podtrzymały dotychczas prezentowane stanowiska. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego podkreślał, że organ – wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu – przyjął brak interesu prywatnego strony. Ponadto – w jego ocenie – bez wątpienia w sprawie zachodzi przesłanka interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Jak stanowi art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na zasadzie art. 3 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) [dalej; ppsa] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa).
Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie (art. 145 § 2 ppsa). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Natomiast według art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 ppsa oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się: zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie wnosiła też o to strona.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że jest on wadliwy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, jednak z przyczyn innych niż podniesione w skardze (art. 134 § 1 ppsa). Przywołane w uzupełnieniu braków skargi przepisy Kodeksu karnego i Kodeksu wykroczeń nie znajdowały zastosowania w sprawie, zatem nie mogły ich też naruszyć administracyjne organy orzekające, jednakże Sąd niezwiązany zarzutami skargi uznał prezentowaną przez organy ocenę stanu sprawy za wadliwą.
Okoliczności faktyczne sprawy zostały już opisane w części historycznej niniejszego uzasadnienia, nie są one sporne, a zatem zbędne jest ponowne ich przywołanie. Prawidłowość procedury zastosowanej przez organy nie była kwestionowana przez stronę i również Sąd w tym zakresie nie stwierdził wad, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Istota sporu, który ujawnił się w sprawie, sprowadza się zatem do oceny prawidłowości subsumpcji niewadliwie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego i przedstawionych przez organy skutków prawnych.
Podstawę prawną żądania umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego stanowi art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.) [dalej: ufp], zgodnie z którym należności, o których mowa w art. 60 ufp (niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym), właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Do należności wymienionych w art. 60 ufp należą (pkt 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił organy administracji publicznej, orzekające w ramach tzw. uznania administracyjnego, do dokonania oceny, czy w konkretnej sprawie – ze względu na ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny – występują szczególne, wyjątkowe okoliczności uzasadniające udzielenie ulgi.
Oznacza to, że do organu administracji publicznej rozpatrującego wniosek o umorzenie niepodatkowych należności budżetowych należy ocena argumentów i okoliczności powołanych przez zobowiązanego, mogących stanowić ewentualną podstawę do przyznania ulgi we wnioskowanym zakresie.
Należy podkreślić, iż zasadą jest rozliczanie się obywateli ze zobowiązań wobec Państwa, poprzez ich zapłatę w nałożonej wysokości i w wyznaczonym terminie. Sama ulga, jako odstępstwo od tych zasad, stanowi rozwiązanie nadzwyczajne, dlatego może mieć zastosowanie incydentalnie. Powołany wyżej przepis jednoznacznie wskazuje na to, że wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ufp nie nakłada na organ obowiązku zastosowania ulgi. Pomimo bowiem istnienia, w ocenie zobowiązanego, jego ważnego interesu lub interesu publicznego, organ administracyjny jest uprawniony do odmowy udzielenia ulgi, w tym także w zakresie umorzenia należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych, jeżeli ocena sytuacji zobowiązanego i okoliczności powołanych w sprawie nie uzasadnia, w ocenie organu, zastosowania ulgi.
Art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ufp daje organowi administracyjnemu, na wniosek zobowiązanego, możliwość umorzenia należności w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Przesłanki umorzenia niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym wynikających z grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych zostały zatem sformułowane poprzez odwołanie się do klauzul generalnych, odsyłających do ocen pozaprawnych, umożliwiających odwołanie się do wartości wspólnych dla całego społeczeństwa (klauzula interesu publicznego) oraz uwzględnienie w każdym przypadku indywidualnej sytuacji konkretnego zobowiązanego ubiegającego się o umorzenie powyższych niepodatkowych należności budżetowych (klauzula ważnego interesu zobowiązanego). Z przepisu tego wynika, że decyzje wydane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Organ administracyjny może, lecz nie musi wydać decyzji pozytywnej, nawet gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ufp.
Zatem zastosowanie ustanowionej w nim ulgi jest prawem, a nie obowiązkiem organów administracyjnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu w tym zakresie nie może być dowolne i pozbawione wyczerpującego uzasadnienia.
W wyroku z 28 maja 2026 r., sygn. akt I GSK 821/25, NSA wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności nakłada na organ obowiązek ustalenia w pierwszym rzędzie tego, czy w okolicznościach faktycznych danej sprawy występuje "ważny interes zobowiązanego" lub "interes publiczny", jako dwie równorzędne przesłanki w tym przepisie wymienione. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron – interes obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęć "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego".
Z tego względu konkretną treść tych pojęć ustalać należy z uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy. Niemniej jednak o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego oraz interesu publicznego decydują kryteria obiektywne, zgodne z powszechnie obowiązującą hierarchią wartości. Przez ważny interes podatnika należy rozumieć zdarzenia losowe oraz sytuacje osobiste, rodzinne, zdrowotne czy też ekonomiczne (dotyczące majątku, dochodów, wydatków, możliwości płatniczych), które w okolicznościach konkretnego przypadku nie pozwalają na spłatę należności publicznoprawnych bez szczególnej dolegliwości dla zobowiązanego w postaci nadmiernego obciążenia finansowego bądź innych ciężkich skutków. Przy czym pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych należności, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków.
Z kolei przesłankę "interesu publicznego" interpretuje się jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. Obie te przesłanki (ważny interes zobowiązanego i interes publiczny) mają tę samą wartość i w związku z tym żadna z nich nie powinna być preferowana przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności. Organ, rozpoznając wniosek, nie jest w sprawie skrępowany stanowiskiem wnioskodawcy oraz jego oceną przesłanek umorzeniowych. Ma jednak obowiązek przeprowadzenia postępowania w sposób umożliwiający wnioskodawcy wykazanie okoliczności uzasadniających umorzenie należności w całości lub w części. Powyższą wykładnię prawa Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznaje za istotną i wyznaczającą dalszy tok rozważań.
Kryteria udzielenia ulgi, tj. "ważny interes zobowiązanego" lub "interes publiczny", są pojęciami nieostrymi, co oznacza, że ich treść musi być ustalona w konkretnej sprawie. Dla organu administracyjnego oznacza to, że w każdej rozpatrywanej sprawie indywidualnie musi on ustalić i ocenić, na czym polega ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny. Kryterium "ważnego interesu zobowiązanego" wymaga wykazania konkretnych okoliczności, które są wyjątkowe, niezależne od woli oraz sposobu postępowania zobowiązanego (np. klęski żywiołowe, zdarzenia losowe, ale także nadzwyczajne stany zdrowotne), a jednocześnie uniemożliwiają mu wywiązanie się z ciążących na nim obowiązków względem Skarbu Państwa i które w żaden sposób nie mogą zostać zaspokojone bez doraźnej pomocy ze strony organów administracyjnych.
Z kolei nakaz uwzględnienia "interesu publicznego" oznacza dyrektywę postępowania, zgodnie z którą należy mieć na względzie respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, a także sytuację, gdy zapłata należności spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego do środków pomocy Państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że sama zasadność ukarania grzywnami za popełnione wykroczenia, jak również wysokość zastosowanych kar, nie są kwestiami podlegającymi ocenie organów rozstrzygających w przedmiocie wniosku o ulgę.
Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku przyjęcia przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka ważnego interesu zobowiązanego oraz nie wystąpiła przesłanka interesu publicznego. Wydając decyzję Dyrektor, a wcześniej Naczelnik, nie znaleźli podstaw do zastosowania instytucji uznania administracyjnego, lecz wydane decyzje miały charakter związany ze względu na niestwierdzenie przesłanek zastosowania ulgi płatniczej. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, dokonana przez organy obu instancji ocena istnienia przesłanek umorzenia była nietrafna, gdyż organy nie rozważyły należycie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i indywidualnej sytuacji skarżącego.
Zdaniem Sądu, organ w niewystarczający i nieprzekonujący sposób rozważył okoliczności faktyczne sprawy w kontekście wystąpienia przesłanek udzielenia wnioskowanej ulgi, a w szczególności w kontekście przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Stąd też przedstawiona przez organy ocena – zdaniem Sądu – nosi cechy dowolności.
W sprawie o umorzenie – co do zasady – ocenie podlega aktualna, w tym przypadku szczególnie trudna sytuacja majątkowa i zdrowotna strony, na dzień podejmowania rozstrzygnięcia, nie zaś sytuacja hipotetyczna, mająca według organu dopiero zaistnieć. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący jest osobą cierpiącą na [...], która pozbawia go możliwości "standardowego" funkcjonowania w społeczeństwie, a w tym funkcjonowania samodzielnego i opartego na prawidłowych relacjach międzyludzkich, podjęcia stałego zatrudnienia, czy gromadzenia majątku osobistego – w konsekwencji strona pozostaje na utrzymaniu i pod opieką jej najbliższych. W szczególności, w omawianych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z organem, że brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanki umorzenia należności, ze względu na – co jest istotne – jedynie potencjalną okoliczność uzyskania w przez wnioskodawcę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i następnie uzyskania uprawnienia do pobierania renty.
Abstrahując już od problemu, czy będzie możliwe przeprowadzenie z ewentualnie wypłacanej renty prawnie skutecznej egzekucji należności z tytułu grzywny, Sąd podkreśla, że według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji nic nie wskazywało na to, żeby skarżący posiadał jakikolwiek majątek pozwalający na zapłatę grzywny, czy to dobrowolnie czy też przymusowo, a stan jego zdrowia nie przemawiał za pozytywną prognozą na przyszłość. W ocenie Sądu poprawa sytuacji finansowej i majątkowej wnioskodawcy, wobec zebranych dotąd dowodów, wydaje się bardzo wątpliwa. Organ opisał, lecz nie wziął należycie pod uwagę okoliczności złego stanu zdrowia i braku majątku po stronie wnioskodawcy. W każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia, a w tym – bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.
Skarżący jest osobą [...], poddaną leczeniu – łącznie z pobytami w szpitalu, realnie niezdolną do pracy, pozostającą pod opieką i na utrzymaniu rodziny. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zatem możliwości zapłaty grzywny przez skarżącego obecnie lub bliskiej przyszłości. W tym miejscu zdaniem Sądu należy podkreślić, że organy nie mogą podchodzić do kwestii majątkowych osób zobowiązanych oraz ich sytuacji zdrowotnej w sposób instrumentalny, a ustalenia i rozważania w tym zakresie nie mogą być oderwane od rzeczywistej sytuacji skarżącego i muszą znajdować racjonalne uzasadnienie.
W rozważaniach organów niezbędne byłoby uwzględnienie sytuacji finansowej, majątkowej i szczególnej sytuacji osobistej w kontekście zastosowania uznania administracyjnego, czego dotąd należycie nie uczyniono. W ocenie Sądu, z ustalonego w sprawie stanu faktycznego w prosty i jasny sposób wynika, że sytuacja skarżącego jest nadzwyczaj trudna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca możliwość realizowania planów życiowych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie rozważyły wystarczająco i kompleksowo przesłanek ustanowionych w przepisie. Nie rozważyły wystarczająco, czy skarżący, w stanie sprawy wynikającym z opisu jego sytuacji życiowej, realnie może spłacić należność. W ocenie Sądu organy obu instancji przedwcześnie wydały decyzje związane – odmowne, nie przechodząc do fazy oceny stanu sprawy w ramach uznania administracyjnego.
Należy mieć na względzie, odmowa udzielania ulgi nie może przybrać dowolnego charakteru i powinna uwzględniać wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Omawiając udzielenia zobowiązanemu ulgi, organ w szczególności powinien przekonująco wyjaśnić, na czym opiera przekonanie, że w konkretnej i zindywidualizowanej sytuacji życiowej zobowiązanego spłata należności jest realna, albo stwierdzić istnienie przesłanki umorzenia – wystąpienie przypadku uzasadnionego ważnym interesem zobowiązanego i wydać decyzję uznaniową, co oczywiście nie oznacza, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji finansowej, majątkowej i zdrowotnej wnioskodawcy przy uwzględnieniu przede wszystkim zdolności do samodzielnej egzystencji i samodzielnego utrzymania się. Organy opisały natomiast stan faktyczny, ustalony przy czynnym udziale wnioskodawcy, lecz stwierdziły, że nie wyczerpuje on żadnej z przesłanek umorzenia grzywny, co Sąd uznał za konkluzję błędną.
Zaznaczyć należy, że w sprawie takiej jak przedmiotowa, organy nie mogą koncentrować się na funkcji prewencyjnej kary grzywny i tym uzasadniać odmowę umorzenia spornej należności. Rolą organów jest przede wszystkim zbadanie, czy w okolicznościach danej sprawy uzasadnione będzie umorzenie należności na podstawie przesłanek z art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp. Ponadto sama zasadność ukarania grzywnami za popełnione wykroczenia, jak również wysokość zastosowanych kar, nie są kwestiami podlegającymi ocenie organów rozstrzygających w przedmiocie wniosku o ulgę.
Odnośnie do przesłanki interesu publicznego organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie przesłanka interesu publicznego nie wystąpiła, ponieważ nie leży w interesie publicznym zwolnienie ukaranego od odpowiedzialności za popełnione wykroczenie, która ma wymiar finansowy, jeśli okres, w którym istnieje możliwość dochodzenia mandatu, jest długi w relacji do momentu złożenia wniosku o ulgę. Nie można więc wykluczyć, w ocenie Dyrektora, wystąpienia zmian na lepsze w sytuacji życiowej i majątkowej strony. W ocenie Sądu taki tok rozumowania organów przeczy jednak samej ustawowej instytucji umorzenia należności, która nie wyłączyła z jej zakresu należności budżetowych wynikających z grzywien.
Po pierwsze – rozumowanie organu poparte jest prognozą, która nie znajduje wystarczającego umocowania w materiale dowodowym, po drugie – organ powinien ocenić sytuację skarżącego według stanu na dzień wydania decyzji, a nie w nieokreślonej przyszłości, po trzecie – gdyby ustawodawca zamierzał w pełni zrealizować konstytucyjną zasadę nieuchronności odpowiedzialności karnej, to powinien w ogóle wyłączyć możliwość udzielenia wnioskowanej ulgi płatniczej w stosunku do grzywny, a tego jednak nie uczynił.
Należy w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie zanegowany został pogląd wykluczający, co do zasady, możliwość umarzania należności o charakterze karnym (wyroki NSA: z 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1227/12; z 21 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1632/12; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II GSK 335/13; z 4 września 2014 r., sygn. II GSK 1076/13; z 10 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 1092/14). Karny charakter dochodzonych należności sam w sobie nie może uzasadniać argumentu na temat wychowawczej roli kary i obowiązku jej poniesienia w każdej sytuacji życiowej ukaranego.
Ponadto, chociaż niewątpliwie w interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa, to interes publiczny należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie dochodów w budżecie państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną (wyroki: NSA z 30 maja 2001 r., sygn. III SA 830/00; WSA w Warszawie z 8 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2273/10). W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wystarczającej analizy przesłanki wystąpienia interesu publicznego. Karny charakter dochodzonych należności sam w sobie nie może uzasadniać argumentu na temat wychowawczej roli kary i obowiązku jej poniesienia w każdej sytuacji życiowej ukaranego. W szczególności rozważenia wymaga, czy będzie leżało w interesie publicznym pogłębianie ciężkiej sytuacji osób znajdujących się w takim położeniu jak skarżący, który być może z uwagi na stwierdzoną [...], w pewnych okresach swojego życia nie jest w stanie zrozumieć sytuacji, w jakiej się znajduje, i czy tym samym odmowa umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, nie będzie sprzeczna z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do działania organów państwa.
Rozważania te muszą być zindywidualizowane. Organy powinny rozważyć, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności czy umorzenie należności prowadzić może do przeświadczenia o braku potrzeby ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji finansowych wynikających ze swoich działań. Co prawda umorzenie należności w całości nie może doprowadzić do powstania błędnego przekonania, że brak majątku oraz kłopoty zdrowotne – utożsamiane z ważnym interesem zobowiązanego, każdorazowo muszą usprawiedliwiać zwolnienie z konieczności wywiązywania się ze zobowiązania powstałego w wyniku popełnienia wykroczenia, jednak karnoprawny charakter należności objętej wnioskiem skarżącego (wynikający z istoty ukarania karą grzywny) nie może sam w sobie, niezależnie od okoliczności, skutecznie uzasadniać odmowy umorzenia należności, gdyż w przeciwnym razie – co do zasady – wyłączałby to stosowanie omawianej regulacji względem grzywien nakładanych mandatami karnymi, w szczególności w stosunku do osób z [...], które być może ze względu na swój stan [...], nie są w stanie należycie rozeznać sytuacji, w której się znalazły.
Jest to szczególnie istotne w przypadku osób wykazujących zakłócenia czynności [...], które zgodnie ze stanem wiedzy medycznej zaliczane są do [...], a osoba taka wymaga świadczeń zdrowotnych lub innych form pomocy i opieki niezbędnych do życia w środowisku rodzinnym, lub społecznym. Ochrona praw osób z [...] należy bowiem do obowiązków państwa.
Na ten istotny także w niniejszej sprawie aspekt konieczności pogłębionej analizy przesłanki "interesu publicznego" wrócił uwagę NSA w wyroku z 23 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 183/24, zauważając, że w odniesieniu do osoby [...] trudno jest osiągnąć cele prewencji ogólnej, w szczególności gdy analiza dat wystawionych mandatów pozwala zasadnie przyjąć, że wydane zostały w czasie nasilenia choroby, która miała wpływ na sposób zachowania sprawcy. Dlatego też NSA za zasadną uznał konieczność poczynienia dalszych ustaleń, czy ukarany w czasie popełniania wykroczenia miał możliwość rozpoznania czynu i kierowania postępowaniem. Dotyczy to także sytuacji, gdy ocena taka nie jest już możliwa w trybie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, gdyż minął stosowny termin złożenia takiego wniosku.
Tym samym w ocenie Sądu, organ nie wykazał należycie, że umorzenie należności oznaczałoby nieuzasadnioną okolicznościami sprawy zgodę na rezygnację z należnego prawem dochodu Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy rozważania organu co do możliwości poprawy sytuacji skarżącego mają charakter wyłącznie hipotetyczny, nieosadzony w realiach danej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że interes publiczny nie może być utożsamiany wyłącznie z wpływami do budżetu Skarbu Państwa. Organ nie może w sposób automatyczny i nieuwzględniający zindywidualizowanych okoliczności odwoływać się do sformułowań odnoszących się do interesu Skarbu Państwa i uszczupleń dochodów budżetowych. Państwo za pośrednictwem swoich instytucji, oprócz wykazywanej funkcji fiskalnej, musi widzieć również obywatela i jego rzeczywiste problemy. Ochronie interesów fiskalnych Skarbu Państwa nie można bowiem niejako automatycznie nadawać wartości hierarchicznie wyższej niż innym społecznie akceptowanym wartościom, takim jak choćby troska o obywateli niezdolnych do samodzielnej egzystencji, zapobieganie doprowadzaniu do ubóstwa i nędzy, zapobieganie społecznemu wykluczeniu, ochrona podstaw egzystencji obywateli, którzy wskutek zdarzeń losowych oraz chorób wymagają opieki socjalnej.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nie jest w interesie publicznym takie prowadzenie postępowania zmierzającego do zaspokojenia należności publicznej, którego celem jest w zasadzie tylko uzyskanie korzyści fiskalnej przez Skarb Państwa, bez realizacji podstawowego celu, jakim w przypadku grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych jest przymuszenie ukaranego do przestrzegania w przyszłości porządku prawnego.
Sąd jest świadomy (notoryjność urzędowa) tego, że organy rozpatrując kwestie związane z ewentualnym umorzeniem grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych, zwracają uwagę na szczególny charakter należności, z tytułu której strona została zobowiązana do zapłaty na rzecz budżetu państwa, podkreślając, że nałożenie na stronę grzywny było konsekwencją określonego zachowania ukaranego traktowanego, w myśl przepisów karnych, jako wykroczenie podlegające karze grzywny, celem zaś wystawienia mandatu karnego było obciążenie zobowiązanego obowiązkiem poniesienia konkretnego wydatku, tak by nastąpiło po jego stronie odczucie straty materialnej. Zauważano jednocześnie, że zastosowanie instytucji umorzenia należności z tytułu mandatu prowadzi do sytuacji przeczącej założeniom i istocie kary grzywny. Umorzenie grzywny byłoby w pewien sposób poparciem dla dążenia przez stronę do uniknięcia kary.
Dodatkowo wskazywano także, że ukaranie grzywną w drodze mandatu karnego wymaga zgody ukaranego na taką karę – tak co do formy, jak i wysokości grzywny. Sprawca wykroczenia, który przyjmuje karę, zobowiązuje się zatem do zapłaty określonej kwoty. Z kolei ukarany, oceniając swoją sytuację majątkową jako uniemożliwiającą zapłatę grzywny, nie godząc się z rodzajem kary – nie powinien przyjmować zobowiązania finansowego, lecz dążyć do rozpatrzenia sprawy przez sąd karny, który ma możliwość zastosowania również innych rodzajów kar, w tym takich, które nie wiążą się z wydatkami.
Sąd w ramach niniejszej sprawy nie neguje samej zasadności tego stanowiska organów w sprawach dotyczących umorzenia grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych, jednakże zauważa, że dotyczy ona osób ukaranych, które są w stanie podejmować samodzielnie decyzje, bez względu na to, czy są one trafne, czy też nie. Odmiennie natomiast należy ocenić trafności takiej argumentacji w przypadku osoby, która z uwagi na jej stan zdrowia nie jest w stanie racjonalnie ocenić swojej sytuacji i samodzielnie podjąć decyzji o przyjęciu mandatu karnego, czy też o odmowie jego przyjęcia.
Oczywiście organy w ramach postępowania w sprawie o umorzenie nie są władne do oceny zachowania organu nakładającego mandat karny, jednakże nie zwalnia to ich od pogłębionego rozważenia celowości umorzenia należności mandatowej, mając na uwadze szeroko pojęty "interes publiczny", który w ocenie Sądu sprzeciwia się finansowaniu budżetu państwa z wpływów pochodzących od osoby ukaranej, która z uwagi na swój stan zdrowia nie była w stanie racjonalnie ocenić swojego nagannego zachowania.
Reasumując, zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy dokonana przez organy obu instancji ocena braku wystąpienia przesłanki interesu publicznego była niepełna, gdyż nie uwzględniała wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, potwierdzonych zgromadzonym w sprawie i niekwestionowanym przez organy materiałem dowodowym.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy powinny zaktualizować informacje o stanie faktycznym sprawy, w uzasadnieniu decyzji powinny należycie ocenić istnienie przesłanek umorzenia, wyważyć przesłankę ważnego interesu zobowiązanego oraz przesłankę interesu publicznego, jak również wziąć pod uwagę możliwość wydania decyzji przy zastosowaniu uznania administracyjnego (pozytywnej lub negatywnej w stosunku do wniosku strony) – czego dotąd we właściwy sposób nie zrobiły. Pamiętać też należy, że możliwość skorzystania z ulgi w postaci umorzenia nie może być iluzoryczna.
Biorąc pod uwagę całość przedstawionych powyżej rozważań Sąd, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), poprzez wystąpienie za granice swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło następnie do wydania decyzji z naruszeniem art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp, czyli z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz w trybie art. 135 ppsa – decyzję organu I instancji, ponieważ obarczona jest ona takimi samymi wadami.
O kosztach nie orzeczono, albowiem skarżący był od nich zwolniony. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu, Sąd orzeknie w odrębnym trybie.