Uzasadnienie
Pismem z 15 stycznia 2026 r. M. N. i K. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę nr XXIV/399/25 Rady Miasta Opola z dnia 18 grudnia 2025 r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego Opola w zakresie jej załącznika (załącznik 1.gml) obejmującego dane przestrzenne dotyczące działki nr [...] zlokalizowanej w O. przy ulicy [...], id: [...], a polegające na objęciu części terenu działki strefą wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną ([...], symbol SJ, oznaczenie 82 SJ).
Skarżący zarzucili naruszenie:
- 1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących ograniczające jego prawo do zagospodarowania nieruchomości;
- 2. art. 13a ust. 4 pkt 1 lit. a u.p.z.p. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 roku w sprawie sposobu wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz. U. z 2024 r. poz. 729), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie" poprzez wybiórcze (niekompletne) określenie zgrupowań 5 budynków oraz błędne wyznaczenie odległości i obszarów wskazanych w z § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 rozporządzenia, co w konsekwencji spowodowało nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru uzupełnienia zabudowy w Planie ogólnym.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.
W uzasadnieniu stwierdzili, że ustalone w Planie ogólnym strefy planistyczne dla działki nr [...] w O. przy ulicy [...] mają bezpośredni wpływ na sposób korzystania z tej nieruchomości, co przemawia za uznaniem, że uchwała narusza interes prawny skarżących jako właściciela ww. działki i z tego względu przysługuje im legitymacja prawna do domagania się zbadania jej legalności.
Przyjęty przez Plan ogólny w zakresie danych przestrzennych dla działki nr [...] określił 2 strefy planistyczne: strefę wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną o symbolu 82SJ oraz strefę zieleni i rekreacji oznaczoną symbolem 74SN. W trakcie konsultacji społecznych poprzedzających przyjęcie uchwały zgłoszono uwagę dotyczącą objęcia całej działki strefą wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Uwaga została nieuwzględniona, ponieważ wyznaczone strefy planistyczne uwzględniają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj zapisy uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w O.-G. ([...]) (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z [...] r. Nr [...] poz. [...]) oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. (Dz. Urz. Woj.
Opolskiego z [...] r. poz. [...]). Przez działkę przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia i w związku z tym znaczna jej część położona jest w strefie ochronnej, dla której obowiązują istotne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Zgodnie z pierwszą z ww. uchwał działka nr [...] jest w części usytuowanej bliżej drogi (od strony ul. [...]) przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinno-usługową (symbol 33 MNL), natomiast kierując się dalej, w jej głąb pozostała jej część to tereny rolnicze (symbol 4R) z wyznaczoną strefą kontrolowanej zabudowy i zagospodarowania terenu wzdłuż gazociągu [...]. W ocenie skarżących powyższe zapisy planu nie stoją na przeszkodzie w objęciu większej części terenu działki nr [...], tj. objętej zakresem opracowania omawianego m.p.z.p. strefą wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, gdyż przy tej samej ulicy działki nr [...] oraz [...] objęte również tymi samymi zapisami m.p.z.p. zostały włączone w Planie ogólnym w obręb strefy wielofunkcyjnej mimo tego, że są to użytki rolne i w ich obrębie znajduje się strefa kontrolowanej zabudowy i zagospodarowania terenu wzdłuż gazociągu [...].
Przedstawione w związku z tym przez Gminę stanowisko, powołujące się na ww. ustalenia m.p.z.p., w świetle regulacji przyjętych dla działek nr [...] i [...]. stanowią nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących. Rada Miasta Opola, ustalając w Planie ogólnym strefy planistyczne dla działki [...], nie wskazała racjonalnych i przekonujących argumentów takiego działania, a powoływanie się na ustalenia m.p.z.p. tracą rację bytu i moc przekonującą w kontekście przyjętych zapisów dla działek nr [...] i [...], dla których takie same ustalenia m.p.z.p. nie stanowiły przeszkody dla objęcia ich strefą wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Takie działanie, pozbawione rzetelnej analizy i uzasadnienia, uniemożliwia ustalenie jakimi obiektywnymi przesłankami kierował się organ, nosi znamiona dowolności.
Kolejnym naruszeniem w części graficznej Planu ogólnego jest niezgodne z zasadami określonymi w § 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 rozporządzenia wyznaczenie granic obszaru uzupełnienia zabudowy. Mimo jednoznaczności zapisów § 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia dotyczących określenia zgrupowań min. 5 budynków i wskazania odległości, wybiórczo wybrano obiekty przyjęte do analizy. Opis zasad ustalenia obszaru uzupełnienia zabudowy pobieżnie opisano w uzasadnieniu Planu ogólnego. Budynki przy ulicy [...] po obu stronach ulicy nr [...], [...], [...], [...], a także przy ulicy [...] nr [...], [...] pozwalają na jednoznaczne wskazanie wielkości obszaru uzupełnienia zabudowy w stopniu znacznie większym niż to określono na załączniku graficznym Planu ogólnego, z kolei większość działki nr [...] znajduje się w obszarze o możliwym uzupełnieniu zabudowy. W załączniku 3 przykładowo wskazano prawidłowo wyznaczoną linię uzupełnienia zabudowy dla działki nr [...], a w załączniku 4 linię uzupełnienia zabudowy ustaloną przez Gminę i odmienną, wynikową.
Dla innych działek, np. działka nr [...] teren nie jest objęty obszarem uzupełnienia zabudowy, a działkę objęło w planie ogólnym strefą wielofunkcyjną. Inna działka przy tej samej ulicy, np. nr [...] została oznaczona jako obszar uzupełnienia zabudowy, jednakże nie objęto jej strefą wielofunkcyjną.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o jej oddalenie w całości ze względu na brak zasadności jej zarzutów w świetle powołanych w niej przepisów prawa lub ewentualnie odrzucenie w całości ze względu na wniesienie jej przed terminem wejścia w życie planu ogólnego Opola, a także o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ wyjaśnił, że 18 grudnia 2025 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr XX1V/399/25 w sprawie uchwalenia planu ogólnego Opola. 19 grudnia 2025 r. plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod poz. 3198. Wejście w życie planu ogólnego Opola miało miejsce po 30 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego tj. 19 stycznia 2026 r., a Wojewoda Opolski nie przeprowadził jeszcze oceny zgodności planu ogólnego z przepisami prawa. W związku z tym skargę na uchwałę nr XXIV/399/25 Rady Miasta Opola z 18 grudnia 2025 r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego Opola wniesiono 15 stycznia 2026 r. tj. przed dniem jego wejścia w życie.
Odnosząc się do przedstawionych zarzutów organ stwierdził, że są bezpodstawne, w konsekwencji czego skarga winna zostać w całości oddalona. Natomiast w zakresie skargi M. N., niebędącego właścicielem skarżonej nieruchomości, ze względu na brak interesu prawnego, skarga winna zostać w całości odrzucona. Ewentualnie biorąc pod uwagę, że skargę wniesiono przed dniem wejścia w życie planu ogólnego, skarga powinna zostać w całości odrzucona.
Organ stwierdził, że biorąc zatem pod uwagę, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko część działki objęta jest przeznaczeniem umożliwiającym realizację funkcji mieszkaniowej, że obszar uzupełnienia zabudowy znajduje się tylko na niewielkim fragmencie działki oraz że działka [...] nie jest obszarem z istniejącą zabudową o funkcji mieszkaniowej, a także biorąc pod uwagę uwarunkowania, tj. przebiegający gazociąg wysokiego ciśnienia i jego strefę kontrolowaną, wyznaczone na działce strefy planistyczne w planie ogólnym Opola spełniają wymogi art. 13d u.p.z.p. Powyższe zaś w żaden sposób nie godzi w dotychczasowy interes prawny (nieruchomość stanowiąca grunty rolne). Natomiast przywołane przykłady w ogóle nie są tożsame z sytuacją skarżących.
Co istotne, plan ogólny Opola w żaden sposób nie ogranicza prawa własności skarżących ani nie narusza żadnych posiadanych dotychczas praw. Plan ogólny Opola uwzględnia przede wszystkim ustalenia obowiązujących planów miejscowych, aktualny stan zagospodarowania terenu i w ten sposób wyznacza dopiero strefy planistyczne. Plan ogólny nie stanowi o możliwości realizacji zabudowy, nie stanowi podstawy do wydawania pozwoleń na budowę. Jest to akt prawa miejscowego, który wiąże miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, ale sam nie stanowi o możliwości zabudowy działek. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że skarżona działka [...] objęta jest ustaleniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w O. – G. ([...]) oraz Uchwała nr [...] Rady Miasta Opola z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "G." w O.), na podstawie których mogą być wydawane pozwolenia na budowę.
W ocenie organu zarzut o nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru uzupełnienia zabudowy jest błędny i nieprawdziwy. Obszar uzupełnienia zabudowy może być zgodnie z zapisami rozporządzenia zmodyfikowany tj. może być zarówno ograniczony, jak i rozszerzony przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań i polityki przestrzennej gminy (ust. 4 i 5). Poza tym obszar ten jest ustaleniem fakultatywnym planu ogólnego i może w ogóle nie być wyznaczony (art. 13a ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). W uzasadnieniu do Planu ogólnego zapisano przyjęte ogólne założenia, którymi kierowano się przyjmując obszar uzupełnienia zabudowy tzn. wyjaśniono, że nie zamierzano go modyfikować, a jedyne zmiany jego granic wynikają z przeprowadzonych opinii i uzgodnień z instytucjami. Obszar ten został więc wygenerowany automatycznie przez wtyczkę APP, zweryfikowano jego poprawność z ustaleniami rozporządzenia i tak został ostatecznie przyjęty w planie ogólnym Opola.
W piśmie z 27 marca 2026 r. skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski zawarte w skardze. W ich ocenie odpowiedź na skargę dodatkowo umacnia w przekonaniu, że działania związane z przygotowaniem Planu ogólnego w obrębie działki nr [...] zostały potraktowane niewspółmiernie inaczej niż dla działek sąsiednich. Podtrzymali tezę o nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności ograniczającej prawo do zabudowy.
Odrębnym pismem z 27 marca 2026 r. M. N. oświadczył, że cofa skargę i wniósł o umorzenie postępowania. Drugim pismem z tej samej daty przekazał do sądu notarialne pełnomocnictwo do zarządu i administrowania nieruchomością w imieniu skarżącej w tym do reprezentowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.
Postanowieniem z 15 maja 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, sygn. akt I SA/Op 125/26 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi M. N. z uwagi na cofnięcie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Przystępując do sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje podmiotowi, który nie tylko powoła się na istnienie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale wykaże, że doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie takie ma miejsce wówczas, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie planu ogólnego gminy, będącego aktem prawa miejscowego (art. 13a ust. 7 u.p.z.p.), o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia tego planu. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą.
Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Dodać wypadnie, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121), podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Tymczasem taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony w taki sposób, który dawałby jej legitymację do wniesienia skargi, w szczególności co do ustanowienia w zaskarżonej uchwale stref planistycznych oznaczonych symbolami 82SJ i 74SN.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów u.p.z.p., w szczególności regulujących sporządzenie planu ogólnego gminy. Zgodnie z aktualnym stanem prawnym plan ogólny gminy jest aktem planistycznym o charakterze ogólnym, określającym politykę przestrzenną gminy oraz ramowe zasady kształtowania ładu przestrzennego. W pewnym uproszczeniu przyjąć należy, że ma on zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy w zakresie określenia kierunków i wskaźników zagospodarowania terenu. Natomiast dotychczasową rolę studium, jako podstawowego aktu określającego uwarunkowania polityki przestrzennej gminy, ma przejąć strategia rozwoju (zob. art. 13b pkt 1 u.p.z.p.).
Jak stanowi art. 13a ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala plan ogólny gminy. Jest to akt prawa miejscowego obejmujący obszar gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych oraz terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu. Zakres jego regulacji określa art. 13a ust. 4 u.p.z.p. Obligatoryjne jest przy tym określenie stref planistycznych oraz gminnych standardów urbanistycznych. Fakultatywnie zaś w planie można określać obszary uzupełnienia zabudowy i obszary zabudowy śródmiejskiej oraz gminne standardy dostępności do infrastruktury społecznej.
O tym, na jakie strefy planistyczne podzielony może zostać obszar objęty planem, ustawodawca wskazał w art. 13c ust. 2 u.p.z.p. Zawarty w tym przepisie katalog ma charakter zamknięty i rozłączony zarazem. Oznacza to, że w planie możliwe jest dokonanie podziału obszaru objętego planem wyłącznie na strefy wprost przewidziane przez ustawodawcę, a dany obszar może zostać zaliczony wyłącznie do jednej z tych stref. W odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że nieruchomość skarżącej położona jest w strefie wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (82SJ) około [...] m2, oraz w strefie zieleni i rekreacji (74SN) około [...] m2. W dwóch m.p.z.p. działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym jako 33.MNU około [...] m2, 4.R, około [...] m2 oraz 2ZP około [...] m2.
Z kolei w nieobowiązującej już uchwale nr [...] z dnia 5 lipca 2018, w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola powyżej wymienione tereny zostały oznaczone odpowiednio jako mieszkaniowe oraz zieleni. Wobec powyższego nie doszło do zmiany przeznaczenia terenów na działce skarżącej.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje zapisy zaskarżonej uchwały odnoszące się do jej nieruchomości, nie mniej na rozprawie pełnomocnik skarżącej przyznał, że istota sporu sprowadza się do chęci poszerzenia strefy 82SJ, w kierunku strefy ochronnej gazociągu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że ze względu na fakt, że nieruchomość skarżącej jest objęta dwoma m.p.z.p to plan ogólny nie wywiera wpływu na tą nieruchomość. Należy także zaznaczyć, że plan ogólny nie różni się od nieobowiązującej już uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, a same zapisy dotyczące strefy 82SJ jak i 74SN jako warunki brzegowe są korzystniejsze od istniejących m.p.z.p. I tak w m.p.z.p teren oznaczony 33.MNU ma ustaloną dopuszczalną wysokość zabudowy 10 m natomiast w planie ogólnym w strefie 82SJ maksymalna wysokość zabudowy została ustalona na 12.0 m. W m.p.z.p dla terenu 4R i 2ZP nie ma możliwości zabudowy ale w planie ogólnym w strefie 74SN maksymalny udział powierzchni zabudowy ustalono na 30% a maksymalny wysokość zabudowy ustalono na 10.0 m. Tym samym zapisy planu ogólnego są korzystniejsze od wynikających z m.p.z.p i nie gorsze od tych które były zapisane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnej osoby lub grupy osób. Z punktu widzenia oceny naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności istotne jest to, czy doszło do przekroczenia ustanowionych w tym zakresie norm i czy nastąpiło ograniczenie w tym zakresie przysługującego skarżącej prawa. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w części, dotyczącej nieruchomości strony skarżącej, nie wprowadziła zmiany w sposobie jej zagospodarowania.
Podkreślić zatem przyjdzie, że zaskarżona uchwała nie zmienia przeznaczenia nieruchomości skarżącej.
Końcowo należy poczynić jeszcze jedną uwagę. Zgodnie z art. 13a ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. plan ogólny w zakresie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. b, uwzględnia się przy sporządzaniu m.p.z.p. oraz stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 524), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Wobec powyższego treść planu ogólnego wiążąca jest jedynie w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy terenu, a decyzja taka wydawana jest jedynie w razie braku m.p.z.p. Natomiast w przypadku rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany konfrontowany jest z aktualnie obowiązującym m.p.z.p. a nie planem ogólnym.
Wobec powyższego, skoro postępowanie sądowe wykazało, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, to należało odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd nie odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa, albowiem skutkiem odrzucenia skargi jest brak możliwości przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.
Końcowo, odnosząc się do zawartego w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz, od skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wskazać należy, że obowiązujące przepisy p.p.s.a., w postępowaniu przed sądem I instancji, w określonych ustawą przypadkach przewidują możliwość zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego jedynie na rzecz strony skarżącej.