Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SA/Ol 257/26

Uzasadnienie

Wnioskiem kontynuacyjnym z 11 czerwca 2025 r. E. S. (dalej jako: "strona", "skarżąca") zwróciła się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2025.

Z przekazanych sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że na mocy decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z 4 lipca 2006 r. strona realizuje program "zalesianie gruntów rolnych" na działce rolnej o powierzchni 51,82 ha oznaczonej jako kompleks leśny "[...]" i "[...]" znajdującej się na działce ewidencyjnej o nr [...] położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie P., obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni 54,82 ha.

Wskutek przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2025 r. w gospodarstwie rolnym strony kontroli na miejscu z tytułu działania Zalesianie gruntów rolnych w ramach PROW 2004-2006 ustalono, że zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia – kompleksu leśnego "[...]" i "[...]" (51,82 ha) jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona (47,60 ha). Wyniki kontroli utrwalone zostały w Protokole z czynności kontrolnych nr [...] Zalesianie gruntów rolnych (dalej jako: "protokół"). Dla stwierdzonych nieprawidłowości przypisano kod pokontrolny ZGR5.

Decyzją z 13 lutego 2026 r. sprostowaną postanowieniem nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej jako: "Kierownik BP", "organ I instancji") wstrzymał stronie płatności na zalesianie za powierzchnię 4,22 ha, tj. w części, na której uprawa leśna została zlikwidowana oraz przyznał płatność z tytułu premii zalesieniowej w wysokości 76.831,92 zł, uwzględniającą sankcje (powierzchnia zalesiona jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku) w kwocie 16.559,28 zł.

W decyzji tej Kierownik BP podniósł, że uprawa leśna została zlikwidowana na powierzchni 4,22 ha przed upływem 20 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności na zalesianie. Tym samym płatność wypłacona w odniesieniu do tych gruntów podlega wstrzymaniu orz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania. Nadto wskazał wartość przedeklarowania - 8,86%, która pozostała bez wpływu na rozstrzygnięcie. Kwota przyznanej premii zalesieniowej została wyliczona na podstawie powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy stosownie do art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.

UE L 181/48 z 20 czerwca 2014 r.), dalej jako: "rozporządzenie 640/2014", w zw. z art. 13 lit. a rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z 4 maja 2022 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz.Urz. UE L 183/12 z 8 lipca 2022 r.).

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") decyzją z 28 kwietnia 2026 r. zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.

Mając na względzie §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2024 r. poz. 455), dalej jako: "rozporządzenie zalesieniowe", Dyrektor OR przypomniał, że strona podjęła zobowiązanie do prowadzenia założonej uprawy leśnej na okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności (18 sierpnia 2006 r.), tj. do dnia 18 sierpnia 2026 r. na powierzchni 51,82 ha.

Następnie organ wskazał, że większość zarzutów odwołania sformułowano w kierunku przeprowadzonej 23 czerwca 2025 r. kontroli na miejscu, stąd poddał ponownej analizie jej wyniki utrwalone w protokole oraz obszernej dokumentacji fotograficznej obejmującej ponumerowane zdjęcia, przedstawiające stan każdej z działek zadeklarowanych przez skarżącą oraz szkiców ukazujących sposób i wektory wykonywanych zdjęć, w następstwie czego uznał ich prawidłowość. Wyjaśnił, że powierzchnia stwierdzona w wyniku czynności kontrolnych wyniosła 47,60 ha, czyli poniżej minimalnej powierzchni do zastosowania tolerancji wynoszącej 51,00 ha (tj. 51,82 ha – 0,82 ha). W wyniku powyższego tolerancja 0,82 ha nie została uwzględniona, a w protokole z czynności kontrolnych prawidłowo przyjęto powierzchnię stwierdzoną 47,60 ha.

Organ przypomniał, że we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych w 2005 r. strona zobowiązała się do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych wnioskiem przez okres 20 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności na zalesianie gruntów rolnych. Dlatego też w powierzchni kompleksu nr [...], położonego na działce referencyjnej nr [...] obręb [...] nie uwzględniono wypadów (braku sadzonek) na obszarze przekraczającym 0,01 ha, stanowiącym wyłączenia zarówno zewnętrze, jak i wewnętrzne. Dodatkowo nie uwzględniono pasa zalesienia w południowej części kompleksu, zlokalizowanego na niedeklarowanych działkach referencyjnych nr [...], [...].

Dyrektor OR podkreślił, że niezależnie od podjętych zobowiązań wynikających ze złożonego w 2005 r. wniosku o płatność również Starosta [...] prawomocną decyzją z 7 czerwca 2010 r. zatwierdzającą aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów po zalesieniu, położonych w obrębie [...], gmina P., stanowiących działkę nr [...] o powierzchni 58,7551 ha (powierzchnia zalesienia 51,82 ha). zobligował skarżącą, jako właścicielkę lasu do trwałego utrzymania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania.

Organ zaznaczył, że wnioskowanie o przyznanie płatności w ramach określonych schematów jest dobrowolne, zaś przede wszystkim zobowiązania wieloletnie powinny być podejmowane świadomie, bowiem niewywiązanie się z nich rodzi poważne konsekwencje.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stroną co do tego, że ewentualne zmiany w stanie uprawy i w strukturze drzewostanu wynikały z niezależnych od niej procesów przyrodniczych. Zauważył, że o ile trudno polemizować z oddziaływaniem czynników klimatycznych na uprawę (susza, podtopienia), o tyle wymienianie szkód spowodowanych przez zwierzynę czy też konkurencji traw i chwastów jako niezależnych od strony należy uznać za przesadne, gdyż po podjęciu odpowiednich przez nią działań możliwe byłoby ich wyeliminowanie. Zaznaczył ponownie, że skarżąca zobowiązała się do utrzymania uprawy leśnej przez 20 lat na areale 51,82 ha. Jej obowiązkiem było/jest więc podejmowanie działań adekwatnych do sytuacji zagrażających powyższemu. Plan zalesienia zakładał ochronę plantacji poprzez grodzenie uprawy siatką 2 m. Zatem, jeśli w trakcie trwania zobowiązania była konieczność dosadzania, uzupełniania wypadów, strona winna upewnić się, czy ogrodzenie skutecznie chroni młode sadzonki przed zwierzyną leśną, a w przypadku jego uszkodzenia powinna podjąć działania w celu wzmocnieni i ochrony.

Plan zalesienia zakładał również w pierwszych pięciu latach dwukrotne zwalczanie chwastów w ciągu roku. Powyższe zdaniem organu dowodzi, jak ważne było utrzymanie uprawy w odpowiednim stanie agrotechnicznym. Zatem, jeśli w późniejszym czasie istniała konieczność dosadzenia drzew, strona powinna była regularnie zwalczać rośliny zagłuszające, aby młode pędy nie zostały zagłuszone przez trawy i chwasty, co zresztą miało miejsce i o czym pisała w odwołaniu sama strona. Organ odwoławczy podkreślił, że to nie czynniki niezależne od beneficjentki doprowadziły do powyższego, tylko brak należytej staranności w pielęgnacji. Dyrektor OR zwrócił uwagę, że strona wielokrotnie akcentowała, że do wypadnięcia drzew doszło m.in. na skutek bądź to suszy bądź podtopień, jednak od dnia założenia uprawy leśnej ani razu nie poinformowała Kierownika BP o wystąpieniu w jej gospodarstwie nadzwyczajnych okoliczności, w następstwie których mogło dojść do zniszczenia lub uszkodzenia zasadzonego drzewostanu.

Wobec powyższego organ odwoławczy ocenił jako słuszne ustalenia Kierownik BP, że doszło do likwidacji założonej przez skarżącą uprawy leśnej na powierzchni 4,22 ha, a zatem, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości poprzez częściową likwidację uprawy przed upływem okresu trwania zobowiązania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzję organu odwoławczego zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. I. §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego polegające na przyjęciu rozszerzającej interpretacji pojęcia "częściowej likwidacji uprawy leśnej", przyjmującej że każdy ubytek drzewostanu stanowi likwidację uprawy leśnej,
2. II. naruszenie art. 8 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, ze zm.), dalej jako: " k.p.a.", w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej z zachowaniem zasady proporcjonalności poprzez zastosowanie przepisów i sankcji, które nie obowiązywały w chwili przystępowania do programu zalesieniowego oraz podejmowania zobowiązań zalesieniowych,
3. III. naruszenie §4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego poprzez pominięcie charakteru premii zalesieniowej jako rekompensaty utraconych dochodów wynikających z trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i przeznaczenia ich na cele leśne oraz błędne utożsamienie przesłanek jej przyznania wyłącznie z istnieniem zwartego drzewostanu i koniecznością dosadzania ubytków w drzewostanie uprawy leśnej na powierzchni objętej zobowiązaniem,
4. IV. naruszenie art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku zawartego w odwołaniu od decyzji Kierownika BP o przeprowadzenie oględzin terenowych i ponownej kontroli powierzchni, w konsekwencji czego materiał dowodowy nie został zebrany i oceniony w wyczerpujący sposób,
5. V. naruszenie art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że na powierzchni 4,22 ha doszło do częściowej likwidacji uprawy leśnej, mimo że zgromadzony materiał dowodowy (w szczególności dokumentacja fotograficzna i szkice pomiarów naniesionych na mapy satelitarne) nie dawał podstaw do takiego wniosku,
6. VI. naruszenie art. 10a ust. 1 w zw. z art. 10a ust. 6 pkt 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 1363, ze zm.), dalej jako: "ustawa o Agencji", polegające na niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji bezzasadnym uznaniu przez organ, że w postępowaniu nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego, podczas gdy zgodnie z art. 10a ust. 6 pkt 3 ustawy o Agencji wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. nie obowiązuje w postępowaniach dotyczących wspierania obszarów wiejskich, czyli również w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie organ bezzasadnie zaniechał rozpatrzenia zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów k.p.a.,
7. VII. naruszenie art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewystarczające odniesienie się do argumentacji strony oraz brak wszechstronnego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia przed stawionych okoliczności,
8. VIII. naruszenie art. 8 §1 k.p.a. w związku z art. 19 rozporządzenia 640/2014 poprzez automatyczne zastosowanie sankcji finansowej bez jednoznacznego wykazania trwałej likwidacji uprawy leśnej,
9. IX. naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji.

Nadto na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach sprawy, m.in. dokumentacji fotograficznej i szkiców pomiarów naniesionych na mapy satelitarne oraz z załączonego dowodu - zaświadczenia na okoliczność utrzymywania funkcji leśnej spornej powierzchni.

Skarżąca uważa, że organ odwoławczy błędnie utożsamił naturalne procesy biologiczne zachodzące w lesie z likwidacją uprawy leśnej, a las nie jest strukturą statyczną. Podkreśliła, że po niemal 20 latach od wykonania zalesienia naturalnym zjawiskiem są m.in. sukcesja biologiczna, naturalne luki, częściowe obumieranie drzew, okresowe/stałe podtopienia czy konkurencja biologiczna roślinności. Powyższe nie oznacza automatycznie likwidacji uprawy leśnej. Organ pominął zatem biologiczny charakter ekosystemu leśnego. Tymczasem w sprawie kontrolowany grunt nadal posiada charakter leśny, drzewostan nadal istnieje, nie doszło do zmiany przeznaczenia gruntu, nie doszło do odlesienia i nie wykazano porzucenia funkcji leśnej. Strona zarzuciła, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał wyłącznie uproszczonej, pomiarowej oceny powierzchni, pomijając biologiczny charakter lasu – sam pomiar GPS może określać powierzchnię, ale nie przesądza o istnieniu uprawy leśnej i nie rozstrzyga, czy na spornej powierzchni nadal istnieje uprawa leśna. Organ dokonał więc uproszczonej oceny technicznej a nie kompleksowej analizy uwzględniającej w/w okoliczności. W konsekwencji część powierzchni została błędnie potraktowana jako niezalesiona.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor OR, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. a - c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.".

Realizując wyżej określone granice kontroli, należało orzec, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł przyczyn do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W kontrolowanej sprawie sporna pomiędzy stronami jest kwestia tego, czy Dyrektor OR miał prawo w ustalonym stanie faktycznym do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji o wstrzymaniu płatności na zalesienie w części oraz przyznaniu płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych na 2025 r., z uwagi na częściową likwidację uprawy leśnej w rozumieniu §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się strona wskazując, że do ww. likwidacji uprawy leśnej nie doszło, a wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu obszary niezalesione są wynikiem, m.in. naturalnych procesów, którym podlegają lasy. Ponadto strona nie dopuściła się w tym zakresie żadnych zaniedbań, a na etapie czynności kontrolnych nie była już zobowiązana do uzupełniania braków w drzewostanie zwłaszcza, że świadczenie w postaci premii pielęgnacyjnej wypłacane jest jedynie przez 5 lat począwszy od założenia uprawy. W efekcie, zdaniem skarżącej organ II instancji nie tylko błędnie zinterpretował przepisy rozporządzenia zalesieniowego, ale również oparł swoje rozstrzygnięcie na nierzetelnych wynikach kontroli na miejscu, pomijając jego wnioski dowodowe i twierdzenia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia zalesieniowego.

Zgodnie z §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie.

Według §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego, w przypadku gdy uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne, przy czym wsparcie na zalesienie nie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi, jeżeli częściowa likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie.

Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wykładnia §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego, tj. wykładnia pojęcia likwidacji (czy częściowej likwidacji) uprawy leśnej musi być dokonywana z uwzględnieniem celu wsparcia. Musi być interpretowana również jako trwała likwidacja uprawy leśnej, to jest faktyczne zaprzestanie dokonywania na określonym gruncie uprawy leśnej, zabiegów mających na celu utrzymywanie zalesienia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3044/18). Dla prawidłowej wykładni tego pojęcia nie ma znaczenia przyczyna, która doprowadziła do zaprzestania zabiegów pielęgnacyjnych czy odtwarzania sadzonek uszkodzonych lub obumarłych. Chodzi tu o stwierdzony stan faktyczny, który jednoznacznie wskazuje, że beneficjent pomocy zaniechał podejmowania działań mających na celu utrzymanie drzewostanu. Likwidacja uprawy leśnej może przy tym polegać zarówno na aktywnym usunięciu części drzew (działanie producenta rolnego), jak i na zaniechaniu polegającym na pozostawieniu części upraw bez odpowiedniej pielęgnacji skutkujące obumarciem drzewostanu, ich utratą lub zniszczeniem (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 88/25).

Wymaga też zauważenia, że wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach realizacji programu zalesieniowego musi być oceniane w okresie całego, w tym przypadku 20 letniego okresu trwania zobowiązania. Wymagania nałożone na skarżącą w ramach programu przez przepisy rozporządzenia zalesieniowego wiążą więc stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu musi być zatem oceniane w okresie całego okresu zobowiązania. Stwierdzenie natomiast nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu zalesieniowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Wskazać też należy, że płatność zalesieniowa przyznawana jest na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązany jest przestrzegać wszelkich rygorów w zakresie warunków jej przyznania (co istotne pomocowych środków publicznych) oraz (o czym już wspomniano) w całym okresie realizacji zobowiązania spełniać wszelkie wymogi przewidziane prawem. Przyznawane środki mają bowiem charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, zatem beneficjent pomocy winien dołożyć wymaganej staranności, by ubiegając się o jej przyznanie spełniać przesłanki określone w przepisach prawa oraz zobowiązany jest usunąć w określonym terminie stwierdzone nieprawidłowości, aby nie narażać się na ewentualne sankcje. W interesie wnioskodawcy jest zatem szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności i przestrzeganie wszystkich reguł z tym związanych. A jak wynika z akt sprawy składając wniosek o płatność, jak i coroczne wnioski o wypłatę płatności strona oświadczała, że zasady przyznawania pomocy są jej znane. Tym samym miała świadomość tego, że właściwy organ może przeprowadzić kontrolę przestrzegania warunków podjętego zobowiązania.

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR prawidłowo ustaliły, że doszło do częściowej likwidacji założonej przez skarżącą uprawy leśnej, którą strona winna utrzymywać w okresie od 18 sierpnia 2006 r. (dnia uzyskania pierwszej płatności) do 18 sierpnia 2026 r. (przez okres 20 lat) na powierzchni 4,22 ha w ramach kompleksu leśnego [...] (31,62 ha) i [...] (20,20 ha), a zatem skarżąca dopuściła się nieprawidłowości poprzez częściową likwidację uprawy przed upływem okresu trwania 20-letniego zobowiązania. We wniosku z 8 lipca 2005 r. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2006 r. (k. 1/1-1/5 akt sprawy), skorygowanym we wniosku z 10 listopada 2005 r. (k. 6/1-6/8 akt sprawy) - strona przeznaczyła bowiem do zalesienia powierzchnię 51,82 ha, natomiast powierzchnia ustalona w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2025 r. wynosiła 47,60 ha. Stwierdzono zatem, że powierzchnia deklarowana była mniejsza od stwierdzonej podczas ww. kontroli.

Zdaniem sądu, zgromadzony w aktach sprawy (utrwalony również na płycie CD) materiał dowodowy w postaci: (-) szkiców z wyrysowanymi granicami kompleksu leśnego [...] i [...] i wskazanymi obszarami wyłączeń uprawy leśnej, dokumentacji fotograficznej sporządzonej w toku czynności kontrolnych obejmującej ponumerowane zdjęcia przedstawiające stan każdej z działek zadeklarowanych przez skarżącą, protokołu z czynności kontrolnych oraz corocznych wniosków o wypłatę pomocy na zalesienie, w tym także materiał dowodowy zaprezentowany bezpośrednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w pełni potwierdza ustalenia organów ARiMR, że na wskazanych przez kontrolujących wyłączonych fragmentach kompleksu leśnego [...] i [...] doszło (wbrew twierdzeniu strony) do częściowej likwidacji uprawy leśnej. Wykonane bowiem w toku czynności kontrolnych liczne fotografie oraz szkice potwierdzają, że na obszarach wyłączonych (wbrew twierdzeniu strony) brak jest zalesienia.

Należy przy tym wskazać (czemu dał wyraz Dyrektor OR w zaskarżonej decyzji), że kontrolujący mieli na uwadze podczas dokonanych pomiarów: (-) wskaźnik tolerancji o wartości 0,82 ha, (-) szerokość strefy buforowej o wartości 1,25 m, (-) łączną powierzchnia zmierzona wynosząca 50.40 ha została pomniejszona o wyłączenia wewnętrzne o powierzchni 2,80 ha. Przy czym organ zauważył, że w realiach niniejszej sprawy tolerancja wynosząca 0,82 ha nie miała wpływu na ostateczną powierzchnię stwierdzoną (bowiem powierzchnia deklarowana wynosiła 51,82 ha, a zatem przy uwzględnieniu tego wskaźnika 0,82 ha wyniosłaby 51,00 ha). Tymczasem powierzchnia stwierdzona w wyniku czynności kontrolnych wyniosła 47,60 ha, czyli poniżej minimalnej powierzchni do zastosowania tolerancji wynoszącej 51,00 ha.

Tym samym Dyrektor OR stwierdził, że tolerancja ta nie została uwzględniona, a w protokole z czynności kontrolnych prawidłowo przyjęto powierzchnię stwierdzoną 47,60 ha. Powyższe wskazuje również (wbrew twierdzeniu skarżącej), a co wskazał także organ w treści zaskarżonej decyzji, że zalesienie zostało pomierzone z uwzględnieniem 3-metrowej strefy od granicy sąsiedniej działki użytkowanej jako grunt rolny, stanowiącej własność innego podmiotu. Zwrócić należy także uwagę, że strona mimo możliwości udziału w kontroli, o której została powiadomiona 17 czerwca 2025 r. (co dałoby jej możliwość kwestionowania już na tym etapie ewentualnych rozbieżności) nie wzięła w niej udziału. Co istotne też, mimo doręczenia protokołu kontroli w dniu 4 lipca 2025 r. (dowód na płycie CD znajdującej się w aktach sprawy) strona do momentu wydania decyzji I instancyjnej w dniu 13 lutego 2026 r. (a doręczonej 19 lutego 2026 r.) nie skorzystała z możliwości wniesienia do niego zastrzeżeń, które zanegowałyby przyjęte w nim ustalenia.

Nastąpiło to dopiero na etapie odwołania od ww. decyzji. Należy też zauważyć, że protokół kontroli zawiera zarówno metodę pomiaru (DGNSS) wraz ze szczegółowymi danymi wskazanymi w części XIV protokołu, powierzchnię zadeklarowaną (zgodną z wnioskiem strony z 2005 r. – 51,82 ha), powierzchnię zmierzoną (47,60 ha), przy wskazaniu również pomiaru obwodu (6587 m), szerokości strefy buforowej (1,25 m) oraz (jak już wspomniano wcześniej) współczynnika tolerancji – 0,82 ha (k. 69/5 akt sprawy). Nie bez znaczenia jest również to, że (w wyniku zastrzeżeń strony) protokół ten został pozytywnie zweryfikowany w ramach organizacji ARiMR (k. 82/1-82/2 akt sprawy), potwierdzając tym samym dokonane podczas kontroli pomiary i wskazując m.in., że powierzchnia stwierdzona 47,60 ha została wyznaczona prawidłowo. Weryfikując, wskazano też, że skarżąca we wniosku z 2005 r. zobowiązała się do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach objętych wnioskiem przez okres 20 lat od otrzymania pierwszej płatności, w związku z tym w powierzchni działki [...] (kompleksu [...] i [...]) nie uwzględniono wypadów (braku sadzonek) na obszarze przekraczającym 0,01 ha, stanowiącym zarówno wyłączenia zarówno wewnętrzne jak i zewnętrzne.

Dodatkowo nie uwzględniono pasa zalesienia w południowej części kompleksu, zlokalizowanego na niedeklarowanych działkach nr [...] i [...]. Zdaniem sądu nie sposób zatem podważać dokonanych przez kontrolujących pomiarów wyłącznie poprzez słowną polemikę skarżącej (że z przedstawionych dowodów graficznych i zdjęciowych oraz opisu prowadzenia kontroli wynika, że jej wyniki są błędne i niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż zaniżają powierzchnie zalesienia), skoro strona nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie tej tezy (a na niej ciążył taki obowiązek, skoro podważa ona jej ustalenia, a tym samym prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, wywodząc z tego określone skutki prawne).

Wobec powyższego jako niezrozumiały należy uznać zarzut skargi, że organy nie uwzględniły przy pomiarze wskaźnika tolerancji (0,82 ha), co obrazuje jednostronne jego traktowanie, z założeniem ukierunkowania na stwierdzenie jak najmniejszej powierzchni, a nie powierzchni rzeczywistej, która zdaniem sądu nie została przez stronę w żaden sposób podważona.

Ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli (tym samym również w trakcie postępowania administracyjnego) nie przeczą również przedłożone przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dokumenty: plan zalesienia, zdjęcia x 3, zaświadczenie Nadleśnictwa O. z 16 maja 2006 r. o wykonanym zgodnie z planem zalesieniu, czy też decyzja Starosty [...] z 7 czerwca 2010 r. zatwierdzająca aktualizację gleboznawczą klasyfikacji gruntów po zalesieniu na działce nr [...] (obejmującej kompleks leśny [...] i [...]) o pow. 58,7551 ha. Jeśli chodzi o zdjęcia, to przede wszystkim nie wiadomo, kiedy zostały one wykonane i czy faktycznie dotyczą ww. kompleksu leśnego objętej programem zalesieniowym. W przypadku zaś zaświadczenia i decyzji to były one wydane w innym stanie faktycznym i dotyczą lat 2006 i 2010, a zarówno protokół kontroli na miejscu, jak i zaskarżona decyzja to lata 2025-2026 (a których prawidłowości strona, jak już wskazano wcześniej skutecznie nie podważyła).

Ponadto jak zauważono podczas weryfikacji w ramach struktury ARiMR raportu z czynności kontrolnych plan zalesienia, jak i decyzja o przekwalifikowaniu gruntów sporządzane są na podstawie ewidencji gruntów i budynków, a nie bezpośrednich pomiarów, jak miało to miejsce w 2025 r. podczas kontroli na miejscu. Wobec tego nieuprawnione jest twierdzenie, że dokumentacja ta potwierdza w jakikolwiek sposób, (jak chciałaby tego strona) utrzymywanie funkcji leśnej gruntu, podważając tym samym ustalenia kontroli na miejscu.

Za prawidłowością przyjętego rozstrzygnięcia przemawia również to (mając w szczególności na uwadze cel wsparcia, czyli zalesienie), że skarżąca nie tylko wnioskując w dniu 8 lipca 2005 r. (wniosek pierwotny), jak i 10 listopada 2005 r. o wsparcie oświadczyła (sekcja XII), że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych (pkt 1) oraz że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania zalesianie gruntów rolnych (pkt 2), ale zobowiązała się również do: (-) prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych niniejszym wnioskiem przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie gruntów rolnych (pkt 1 – sekcja XII Oświadczenia i zobowiązania), (-) niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (pkt 3 – sekcja XII) o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, czy też o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, objętych wnioskiem, powstałej w okresie trwania złożonych przez stronę zobowiązań, a w szczególności, jeżeli zmiana ta dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni, przeniesienia własności części albo wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem na rzecz innego producenta rolnego (a czego strona w ogóle nie zrobiła).

Podkreślenia wymaga także to, że kontrola zalesienia przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej w dnia 20-21 listopada 2006 r. (k. 22/1-22/9 akt sprawy) nie wykazała żadnych nieprawidłowości w odniesieniu do powierzchni zalesionej w ramach kompleksu leśnego [...] i [...]. Powierzchnia deklarowana odpowiadała wówczas powierzchni stwierdzonej. Z powyższego należy wnioskować, że po tym czasie działania bądź zaniechania strony, doprowadziły do takiego stanu części ww. kompleksu, że w 2025 r. na obszarze wykluczonym nie stwierdzono deklarowanych zadrzewień. Powyższe w ocenie sądu wskazuje (jak słusznie zauważył organ odwoławczy), że po dokonaniu zalesienia strona nie dokonywała, na wyłączonym obszarze, prawidłowych i skutecznych zabiegów uprawowych w postaci sztucznych odnowień polegających na dosadzaniu sadzonek na miejsca obumarłych drzewek, a więc zabiegów mających na celu utrzymanie dokonanego zalesienia.

Należy też podkreślić, że to strona (jako producent rolny) ma nie tylko obowiązek dokonania dokładnej weryfikacji stanu zgłaszanych obszarów zalesionych w danym roku, z uwzględnieniem faktycznie istniejącego stanu użytkowania na gruncie, ale również deklarowania powierzchni faktycznej, odpowiadającej normom kwalifikującym go do przyznania płatności. Nadto ma ona obowiązek (jak już zauważono wcześniej) poinformować właściwy organ ARiMR, że jego wniosek się zdezaktualizował od czasu jego złożenia, tj., że na działkach rolnych nie znajduje się zadeklarowane zalesienie. Obowiązków powyższych w ocenie sądu strona w tym przypadku nie dochowała. Słusznie też zauważył w zaskarżonej decyzji organ, że kontrola na miejscu obejmuje kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do wsparcia oraz ocena stanu użytku, w tym jego sposobu użytkowania na dzień kontroli, nie zaś badanie przyczyn czy też domniemywanie powodów określonego stanu rzeczy (na które wskazuje tak szeroko strona w skardze), w tym przypadku częściowego zlikwidowania uprawy leśnej przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności.

Dla prawidłowej wykładni częściowej likwidacji uprawy nie ma zatem znaczenia przyczyna, która doprowadziła do zaprzestania zabiegów pielęgnacyjnych czy odtwarzania sadzonek uszkodzonych lub obumarłych, bądź zniszczonych. Chodzi tu o stwierdzony stan faktyczny, który zdaniem sądu (mając na uwadze niepodważone przez stronę ustalenia kontroli na miejscu) wskazuje, że beneficjent pomocy zaniechał podejmowania działań mających na celu utrzymanie drzewostanu. Należy też pamiętać, że likwidacja uprawy leśnej może polegać zarówno na aktywnym usunięciu części drzew (działanie producenta rolnego), jak i na zaniechaniu polegającym na pozostawieniu części upraw bez odpowiedniej pielęgnacji (co miało miejsce w tej sprawie, choć stan po zasadzeniu w 2006 r. winien być utrzymywany przez cały okres 20 lat) skutkujące obumarciem drzewostanu, ich utratą lub zniszczeniem, np. na skutek działań zwierząt (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 88/25).

Tym samym w ocenie sądu organy prawidłowo ustaliły, że strona nie dochowała określonych w §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego warunków realizacji podjętego zobowiązania. W niniejszej sprawie, prawidłowo zatem stwierdzono, z uwagi na zaistnienie okoliczności określonej w §13 ust. 5 ww. rozporządzenia, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o wstrzymaniu płatności na zalesienie za powierzchnię 4,22 ha, tj. w części, na której uprawa leśna został zlikwidowana oraz przyznania płatności z sankcjami. Słusznie przy tym zauważył w zaskarżonej decyzji organ II instancji, że wnioskowanie o przyznanie płatności w ramach określonych schematów jest dobrowolne i to zainteresowany pomocą decyduje z jakich form wsparcia chce skorzystać, mając na uwadze warunki przyznania płatności i wymogi które należy zrealizować. Producent rolny świadomie zatem powinien podejmować zobowiązania wieloletnie, z których niewywiązanie się rodzi poważne konsekwencje.

Wskazać również należy (mając na uwadze wspomniany już cel pomocy oraz to, że strona zobowiązała się do utrzymania uprawy leśnej przez 20 lat na areale 51,82 ha, co skutkowało tym, że jej obowiązkiem było podejmowanie działań adekwatnych do sytuacji zagrażających powyższemu zobowiązaniu), że już w przedłożonym planie zalesienia z 2006 r. założono pielęgnację uprawy leśnej, m.in. poprzez dosadzanie drzew, co tylko dowodzi, jak ważne było utrzymanie uprawy w odpowiednim stanie agrotechnicznym. Należy zwrócić uwagę również na to, że plan ten zakładał ochronę plantacji poprzez grodzenie uprawy siatką 2 m, czy też zwalczanie chwastów.

Tym samym trudno również uznać za zasadną argumentację, że za ubytkami w drzewostanie stoi zwierzyna, czy też przyczyny naturalne. Słusznie zatem przyjęto, że jeśli w trakcie trwania zobowiązania była konieczność dosadzania/uzupełniania wypadów, strona winna takich dosadzeń/uzupełnień dokonać. Jeśli była też konieczność, np. naprawienia ogrodzenia, czy też zwalczania roślin zagłuszających (np. traw, czy chwastów) to takie czynności winny być podjęte i to w całym (wbrew twierdzeniu skarżącej) okresie tego zobowiązania. Zgodzić się należy też z organem II instancji, że to nie czynniki niezależne od strony doprowadziły do ustalonej podczas kontroli nieprawidłowości, tylko brak należytej staranności w pielęgnacji. Jak słusznie też zauważył organ plan zalesienia nie przewidywał małych polan leśnych, wymoklisk, czy też obszarów z rzadszym zadrzewieniem w przeciwieństwie do ognisk biocenotycznych i strefy ekotonowej.

Nie możemy też zapominać, że płatność na zalesianie gruntów rolnych przyznawana jest do gruntu zalesionego, a nie ww. obszarów, które jeśli wystąpiły, powodując ubytki w drzewostanie obejmującym zadeklarowaną powierzchnię winny być uzupełnione do wartości obszarowej objętej wnioskiem. Ponadto wystąpienie takich obszarów w okresie trwania zobowiązania (a mających przecież wpływ na jego zmianę) winno zostać (jak już wskazano wcześniej) zgłoszone przez stronę, do czego strona zarówno we wniosku o pomoc, jak i corocznych wnioskach o wypłatę się zobowiązała. Tymczasem, jak wskazał Dyrektor OR, skarżąca ani razu nie poinformowała właściwego organu o wystąpieniu w jej gospodarstwie nadzwyczajnych okoliczności, w następstwie których mogło dojść do zniszczenia lub uszkodzenia zasadzonego drzewostanu. Tym samym za bezpodstawne należało uznać zarzuty naruszenia §13 ust. 5 i §4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego objęte punktami I i III skargi (w zakresie w nich wskazanym).

Akceptacji sądu nie podlegał także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku zawartego w odwołaniu od decyzji organu I Instancji o przeprowadzenie oględzin terenowych i ponownej kontroli powierzchni, w konsekwencji czego materiał dowodowy nie został zebrany i oceniony w wyczerpujący sposób (pkt IV skargi). Wskazać przede wszystkim należy, że przeprowadzona została u strony kontrola na miejscu w dniu 23 czerwca 2025 r. (której wyniki podlegały akceptacji przez Biuro Kontroli na Miejscu – Oddział Regionalny ARiMR po zgłoszonych w odwołaniu zastrzeżeniach skarżącej – k. 82/1-82/2 akt sprawy). Strona natomiast poza negowaniem tych wyników i polemiką z organami ARiMR nie przedstawiła żadnych dowodów (gdyż takimi nie są, z przyczyn już wcześniej opisanych okoliczności wskazywane przez stronę w skardze, jak też przedłożona przez nią dokumentacja: plan zalesienia, zdjęcia, zaświadczenie Nadleśnictwa O. z 16 maja 2006 r. o wykonanym zgodnie z planem zalesieniu oraz decyzja Starosty [...] z 7 czerwca 2010 r. zatwierdzająca aktualizację gleboznawczą klasyfikacji gruntów po zalesieniu na działce nr [...] (obejmującej kompleks leśny [...] i [...]) o pow. 58,7551 ha, które podważałby prawidłowość tych ustaleń. Ponadto ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 §1 K.p.a w zw. z art. 2 Konstytucji RP i §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej z zachowaniem zasady proporcjonalności poprzez zastosowanie przepisów i sankcji, które nie obowiązywały w chwili przystępowania do programu zalesieniowego oraz podejmowania zobowiązań zalesieniowych (pkt II skargi). Jedocześnie uzasadniając przedmiotowy zarzut strona uszczegółowiła, że w momencie przystępowania przeze nią do programu nie istniał §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego (zaczął obowiązywać od 26 kwietnia 2006 r.) oraz §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego (który zaczął obowiązywać 15 lipca 2010 r.). Na wstępie należy zauważyć, że choć §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego zaczął obowiązywać od 26 kwietnia 2006 r. (zgodnie z którym - płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie następujące warunki: (...) zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie), to strona choć złożyła wniosek o płatność w 2005 r., to pozyskała pierwszą płatność (co było wynikiem po wykonaniu zalesienia wydanej 4 lipca 2006 r. decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych) dopiero w dniu 18 sierpnia 2006 r. (wówczas rozpoczął się zatem 20 letni okres zobowiązania), czyli miał to miejsce (wbrew twierdzeniu strony) już po wejściu niniejszego przepisu w życie.

Ponadto we wnioskach o płatność (datowanych już na 8 lipca 2005 r. – pierwotny i 10 listopada 2005 r. – uzupełniający) wyraźnie skarżąca zobowiązała się do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych niniejszym wnioskiem przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie gruntów rolnych (k. 1/6 i 6/8 akt sprawy). Należy też pamiętać, że obowiązywał wówczas §4 pkt 3 rozporządzenia, który stwierdzał (pośrednio wskazując na 20 letni okres zobowiązaniowy), że płatność na zalesianie dzieli się na: (...) premię zalesieniową stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Trudno zatem założyć, że ustawodawca dopuściłby do sytuacji, że wypłata pomocy przysługiwałaby przez okres 20 lat od dnia wykonania zalesienia (mając na uwadze cel wsparcia – czyli zalesienie obszaru wskazanego we wniosku) pomimo braku utrzymania przez ten okres zalesionego obszaru.

Jeśli natomiast chodzi o §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego (zgodnie z którym - w przypadku gdy uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne, przy czym wsparcie na zalesienie nie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi, jeżeli częściowa likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie) i zarzut braku jego obowiązywania w okresie złożenia wniosku o zalesienie (zaczął bowiem obowiązywać 15 lipca 2010 r., czyli 4 lata później) to wskazać należy, że §2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 lipca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2010 r. nr 122, poz. 829) wyraźnie stwierdza, że do postępowań w sprawie udzielenia, zwrotu zmniejszenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Tymczasem niniejsze postępowanie zostało wszczęte (po złożeniu w dniu 11 czerwca 2025 r. wniosku kontynuacyjnego o wypłatę pomocy na zalesienie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na 2025 r. i przeprowadzeniu w dniu 23 czerwca 2025 r. w gospodarstwie strony kontroli na miejscu). Zasadny byłby zatem zarzut strony gdyby nowo ustanowione normy prawne miały mieć zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych. Tymczasem zdarzenie, którego przedmiotem jest niniejsza sprawa (wykrycie częściowej likwidacji uprawy leśnej) miało miejsce już po wejściu w życie wskazanego przez stronę przepisu.

Ponadto, jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie zarówno we wniosku o przyznanie płatności, jak i w kolejnych wnioskach o wypłatę pomocy skarżąca (i co wymaga raz jeszcze podkreślenia) wyraźnie oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz, że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania zalesianie gruntów rolnych. Zobowiązała się też (jak już wskazano wcześniej) do: prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych niniejszym wnioskiem przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie gruntów rolnych, niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, czy też o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, objętych wnioskiem, powstałej w okresie trwania złożonych przez stronę zobowiązań, a w szczególności, jeżeli zmiana ta dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni, przeniesienia własności części albo wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem na rzecz innego producenta rolnego.

Zwrócić należy również uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1093/18, gdzie sąd ten wskazał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że retrospektywność dotyczy stosunków zaistniałych wcześniej i nadal trwających (wyroki z: 31 stycznia 1996 r., K 9/95, 31 marca 1998 r., K 24/97 i 20 stycznia 2009 r., P 40/07). Wówczas nowe prawo stosuje się bezpośrednio do trwających stosunków prawnych. (...) O tym, że przepisy mają charakter retrospektywny, a nie retroaktywny, możemy mówić wówczas, gdy nowe przepisy stosuje się do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie nowelizacji i nie wywołują one skutków dla stosunków i sytuacji prawnych, w zakresie, w jakim istniały one przed ich wejściem w życie (wyroki z: 10 lipca 2008 r., K 33/06, 18 października 2006 r., P 27/05 i 20 stycznia 2009 r., P 40/07). Regulacja intertemporalna (zwana retrospektywnością), polegająca na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych (stosunków procesowych), które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków, nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (por. wyrok z 31 marca 1998 r., K 24/97).

Jak się podkreśla, przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie swobody władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (zob. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2015, s. 54; na ten temat zob. także E. Łętowska, K. Osajda (red.), Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 2008, s. 29). Zatem w sytuacji, gdy rozporządzenie zmieniające nie zawiera odmiennych unormowań intertemporalnych, kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta na korzyść bezpośredniego stosowania nowej regulacji, zarówno do stosunków nowo powstałych, jak i tych, które trwając w momencie wejścia w życie nowelizacji nawiązały się wcześniej (por. wyroki TK: z 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/93 i z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt SK 34/08 oraz S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 1997, s. 49-53).

Sąd ten podniósł również, że stanowisko to jest w pełni respektowane w orzecznictwie NSA (np. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, gdzie stwierdzono, że "Od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa" czy z 1 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 1677/14, w którym wypowiedziano się na temat pojęcia "stanu otwartego" i kwestii retrospektywności). Zauważył też, że z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, a skonkretyzowanej w art. 6 k.p.a. (...) wynika, że organy w postępowaniu administracyjnym zobligowane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, o ile przepisy przejściowe nie regulują tego zagadnienia w sposób odmienny.

Wreszcie brak wiedzy o zakresie uregulowanych tymi przepisami sytuacji prawnych, a więc także sankcji w przypadku niewypełnienia ich dyspozycji, nie może być traktowany jako wada w stosowaniu samych przepisów. Z taką wadą można mieć do czynienia tylko wtedy, gdy organy stosują przepisy prawne do ustalonego stanu faktycznego, a w tym stanie faktycznym te przepisy nie mają zastosowania. Mając to na uwadze oraz fakt, że skarżąca zaciągnęła zobowiązanie zalesieniowe w czasie gdy §13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego nie obowiązywał a do ustalenia częściowej likwidacji doszło w 2025 r. podczas kontroli (czyli po 15 latach) od wejścia w życie ww. regulacji oraz z uwagi na świadomość strony jego obowiązywania, w ocenie sądu przepis ten (wbrew twierdzeniu strony) miał zastosowanie w sprawie. Zaś ocena jego zastosowania dokonana przez organy ARiMR była prawidłowa. Wobec powyższego zarzuty skarżącej sformułowane w powyższym zakresie należało uznać za nieusprawiedliwione.

Za bezpodstawny zdaniem sądu należało uznać również zarzut naruszenie art. 10a ust. 1 w zw. z art. 10a ust. 6 pkt 3 ustawy o ARIMR polegające na niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji bezzasadnym uznaniu przez organ II Instancji, że w niniejszym postępowaniu nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących postępowania dowodowego, podczas gdy zgodnie z art. 10a ust. 6 pkt 3 tej ustawy wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. nie obowiązuje w postępowaniach dotyczących wspierania obszarów wiejskich, czyli również w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie organ bezzasadnie zaniechał rozpatrzenia zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów K.p.a. (pkt VI skargi). Przede wszystkim należy wskazać, że strona praktycznie w ogóle zarzutu tego nie uzasadniła, a nie jest rolą sądu doszukiwanie się motywów stawianych w skardze zarzutów.

Ponadto nie wskazała w jaki sposób miałoby to wpłynąć na prawidłowość przyjętego stanowiska, kiedy z jednej strony mamy przeprowadzoną przez organ ARiMR kontrolę miejscu i sporządzony z tej kontroli protokół (oparty o sporządzoną w jej trakcie dokumentację w postaci szkiców i zdjęć), z drugiej zaś polemiczne stanowisko skarżącej niepoparte żądnym materiałem dowodowym (bo za taki nie można uznać z przyczyn wskazanych już wcześniej zarówno okoliczności, na które się powołuje, jak i przedłożonej dokumentacji: planu zalesienia, zdjęć, zaświadczenia Nadleśnictwa O. z 16 maja 2006 r. oraz decyzji Starosty [...] z 7 czerwca 2010 r. Jednocześnie (choć nie było to podnoszone w skardze) sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania kwoty przyznanej premii zalesieniowej, która została wyliczona na podstawie powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy (przy uwzględnieniu art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 w zw. z art. 13 lit. a rozporządzenia nr 2022/1172.

Zdaniem sądu analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza też zarzutom skargi, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (pkt V, VII i VIII skargi). Zdaniem sądu nie naruszono art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli). Wskazania bowiem wymaga, że określone w K.p.a. zasady doznają ograniczenia w analizowanej sprawie stosownie do art. 10a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o Agencji.

Ponadto sprawy z wniosku o przyznanie płatności są inicjowane przez producenta rolnego i w sprawach tych inicjatywa dowodowa należy do niego, stosownie do art. 10a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o Agencji. Zgodnie zatem z tymi przepisami, organy ARiMR nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie winny rozpatrzeć przedłożony przez producenta wniosek i wyjaśnić, czy spełnia on warunki do otrzymania płatności (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2026 r. sygn. akt I SA/Ol 8/26). Ciężar dowodu ponadto co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na niej. Skoro strona, przystępując w 2006 r. do programu, jak również wnosząc o przyznanie płatności na kolejny (z 20 lat) 2025 r. złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesienie, tym samym powinna dołożyć należytej staranności, by ubiegając się o środki publiczne spełniać przesłanki określone w przepisach prawa.

Powyższe oznacza, że strona odpowiada zarówno za działania, jak i zaniechania, których następstwem było nałożenie sankcji w związku z nieprawidłowościami. Organy ARiMR wyczerpująco zebrały też materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 10a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o Agencji, zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 K.p.a. Powyższe ustalenia i dokonana ocena znalazły również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 §3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z art. 107 §3 k.p.a. było wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zatem organ miał obowiązek odnieść się do argumentów strony i temu obowiązkowi zadośćuczynił. Zdaniem sądu, konsekwencją prawidłowego poczynienia ustaleń faktycznych i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego jest prawidłowość zastosowania przez organy ARiMR normy materialnoprawnej. Ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny mieścił się w dyspozycji §13 ust. 5 w zw. z §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego. W niniejszej sprawie ocena zastosowania przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostawała w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, a uwzględnienie zarzutu w tym zakresie wymaga wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości, co jednak w sprawie nie miało miejsca. Tym samym bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji (pkt IX skargi).

Końcowo należy wskazać, że sąd nie uwzględnił również wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach niniejszej sprawy, m.in. dokumentacji fotograficznej i szkiców pomiarów naniesionych na mapy satelitarne oraz z załączonego dowodu oraz załączonego do skargi zaświadczenia Starosty Powiatowego z 30 maja 2023 r. na okoliczność utrzymywania funkcji leśnej spornej powierzchni. Zgodnie bowiem z art. 106 §3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek zawiera kserokopię ww. dokumentu. W orzecznictwie uznaje się natomiast, że kopie dokumentu są uznawane za dowód wyłącznie wtedy, gdy są uwierzytelnione (co w tym przypadku nie miało miejsca). Przy czym należy podkreślić, że status dokumentów mają jedynie ich oryginały i to one stanowią właściwy środek dowodowy (por. uchwała SN z 29 marca 1994 r., sygn. akt III CZP 37/94; wyrok NSA z 21 września 1999 r., sygn. akt III SA 7375/98, czy też wyroku WSA w Krakowie: z 23 września 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 784/21; z 8 września 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1531/21, z 10 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 540/24).

Ponadto przedłożony dokument musi mieć walor dowodu uzupełniającego i przy założeniu, że jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem dokument ten pochodzi z 2023 r. i został sporządzony na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu dla wsi S., który obowiązuje z w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. a nie jak protokół kontroli sporządzony w oparciu o czynności na miejscu – czyli w gospodarstwie strony, która miała miejsce 23 czerwca 2025 r. Pozostałe zaś dokumenty znajdują się w aktach sprawy i zostały przez organy ARMiR przeanalizowane.

Wskazać również należy, że sąd nie zastępuje organów w prowadzeniu postępowania i rozstrzyganiu danej sprawy (nie jest też III instancją), a tego typu dowody winny być przedkładane na etapie toczącego się postępowania administracyjnego a nie postępowania sądowego. Trzeba też pamiętać, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 §3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze podatkowej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie może też zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych, bowiem sąd ten nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy podatkowe.

Uwzględniając dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarzuty podniesione w skardze w żaden sposób nie wpływają na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowią natomiast niczym niepopartą polemikę, pozostającą bez istotnego znaczenia dla sprawy. Strona skutecznie nie podważyła również dokonanej przez organy podatkowe oceny poszczególnych dowodów. Nie przedstawiła też, mimo odmiennych twierdzeń przedstawionych w skardze, dowodów (jak i argumentów) wskazujących na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Sąd, nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się również innych błędów w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.