Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SA/Ke 260/26

Uzasadnienie

Zarządzeniem z dnia 7 stycznia 2026 r., nr 5/2026, Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.), art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 889) i uchwały nr VII/73/2007 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia, obciążenia oraz wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości stanowiących własność Gminy Busko-Zdrój, zmienionej uchwałą LXVIII/810/2023 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 23 listopada 2023 r. (Dz.Urz. Wojew. Święt. z 2024 r., poz. 3851), w § 1 wprowadził do stosowania Regulamin zajęcia i korzystania z pasów drogowych dróg wewnętrznych będących własnością lub pozostających w samoistnym posiadaniu Gminy Busko-Zdrój na potrzeby umieszczania urządzeń infrastruktury, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia.

W § 2 ust 1 zarządzenia ustalono opłaty za zajęcie i korzystanie z pasów drogowych dróg wewnętrznych w wysokości określonej w załączniku nr 2, a w § 2 ust 2 wskazano, że stawki są kwotami netto, do których doliczany jest podatek VAT. W § 2 ust 4-6 uregulowano przypadki zwolnienia z opłat, możliwość obniżenia opłat albo odstąpienia od ich naliczania za zgodą organu wykonawczego gminy oraz mechanizm waloryzacji opłat.

Zarządzenie powyższe zakwestionował w całości Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając, w złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, istotne naruszenie prawa, tj.:

1. 1. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym ("u.s.g.") w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie zarządzenia bez podstawy prawnej, co narusza wymóg działania władzy publicznej w granicach obowiązującego prawa;
2. 2. art 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że kompetencja do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości oraz mieniem komunalnym obejmuje uprawnienie do stanowienia w drodze zarządzenia regulaminu o charakterze generalnym, zawierającego obowiązki proceduralne, terminy, sankcje finansowe i stawki opłat wobec podmiotów zewnętrznych;
3. 3. art. 22 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1, art. 2, art. 8 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych ("u.d.p.") poprzez błędne zastosowanie instytucji właściwych dla gospodarowania pasem drogowym drogi publicznej i zarzadzania drogami publicznymi w sposób prowadzący do ukształtowania publicznoprawnego modelu zajęcia pasa drogowego drogi wewnętrznej, podczas gdy opłaty za zajęcie pasa drogowego w trybie administracyjnym dotyczą dróg publicznych, a korzystanie z nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne może następować zasadniczo w ramach stosunków cywilnoprawnych;
4. 4. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez uregulowanie przez organ wykonawczy zasad zarządu mieniem gminy, podczas gdy kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego w tym zakresie przysługuje radzie gminy, a nie burmistrzowi;
5. 5. art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 42 u.s.g. poprzez nieogłoszenie zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo, że akt ten zawiera normy generalne i abstrakcyjne oraz został wydany jako akt regulujący sytuację prawną nieoznaczonego kręgu adresatów oraz określa sytuację prawną podmiotów zamierzających korzystać z nieruchomości gminy.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że powołane w podstawie prawnej zarządzenia art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust 1 i 2 u.g.n. dają organowi wykonawczemu podstawę do gospodarowania konkretnymi składnikami mienia i podejmowania indywidualnych czynności w sferze majątkowej. Nie stanowią jednak podstawy do wydania generalnego aktu, który wobec nieoznaczonego kręgu osób określa obowiązkowy tryb postępowania, wnioski, terminy, opłaty, sankcje finansowe i zasady waloryzacji. Kompetencja do gospodarowania mieniem nie jest kompetencją prawodawczą, nie obejmuje stanowienia abstrakcyjnych norm mających zastosowanie do wszystkich przyszłych przypadków korzystania z pasów drogowych dróg wewnętrznych. Skuteczną podstawą zaskarżonego zarządzenia nie może być również art. 22 ust. 1 i 2 u.d.p. Nie zawiera on bowiem upoważnienia dla burmistrza do wydania regulaminu zajęcia pasa drogowego drogi wewnętrznej, ani do ustalenia publicznoprawnych opłat za takie zajęcie.

Ustawa o drogach publicznych wyraźnie rozróżnia drogi publiczne od dróg wewnętrznych. Opłaty za zajęcie pasa drogowego przewidziane w art. 40 tej ustawy odnoszą się do dróg publicznych, a ich wysokość określa rada gminy granicach delegacji ustawowej. Nie ma podstaw do stosowania tych mechanizmów w drodze analogii do dróg wewnętrznych. Zaskarżone zarządzenie tworzy guasi-administracyjną procedurę obejmującą wnioski, ważność warunków, obowiązek aktualizacji uzgodnień, terminy, obowiązki inwestora oraz opłaty, w tym opłaty sankcyjne. Taka konstrukcja imituje reżim właściwy dla dróg publicznych, mimo że ustawa nie przyznaje Burmistrzowi kompetencji do jego przeniesienia na drogi wewnętrzne.

Dalej Wojewoda wskazał, że opłaty przewidziane w załączniku nr 2 nie mają charakteru ceny ustalanej w indywidualnej umowie cywilnoprawnej. Zostały z góry jednostronnie i generalnie narzucone w akcie organu wykonawczego. Obejmują nie tylko typowe należności za korzystanie z nieruchomości, ale także opłaty za czynności o charakterze administracyjno-technicznym: wydanie warunków technicznych, uzgodnienie projektu, zawarcie umowy, odnowienie umowy, nadzór właścicielski, wykonanie czynności sprawdzających po ujawnieniu infrastruktury bez zgody właściciela, opłatę za umieszczenie infrastruktury bez zgody właściciela oraz opłatę za czasowe zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tak skonstruowane opłaty, zwłaszcza sankcyjne, nie znajdują oparcia w przepisach powołanych w podstawie prawnej zarządzenia, ani w żadnych innych przepisach powszechnie obowiązujących. Zaskarżone zarządzenie miesza dwa porządki: posługuje się forma władczą, ale reguluje obszar, który w odniesieniu do dróg wewnętrznych powinien być kształtowany cywilnoprawnie.

Wątpliwości Wojewody wzbudził również § 2 ust. 5 zarządzenia, zgodnie z którym obniżenie wysokości opłat lub odstąpienie od ich naliczania może nastąpić za zgodą organu wykonawczego gminy. Przepis ten nie określa bowiem żadnych przesłanek, kryteriów ani trybu korzystania z tej kompetencji. W konsekwencji pozostawia organowi pełną uznaniowość w zakresie odstępowania od opłat lub ich obniżania. Tak ukształtowana regulacja narusza zasadę równego traktowania podmiotów oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaskarżone zarządzenie wprowadza również mechanizm waloryzacji opłat, który został ujęty w sposób niepełny, bez wskazania trybu, momentu waloryzacji, podmiotu dokonującego waloryzacji, skutków dla istniejących umów oraz relacji do zasad prawa cywilnego. W akcie władczym tego rodzaju nieprecyzyjność jest zdaniem Wojewody niedopuszczalna.

Na wadliwość wskazuje również wg autora skargi treść formularzy stanowiących załączniki do regulaminu. Wiążą bowiem opłatę z tytułu wydania warunków technicznych, uzgodnienia projektu oraz zawarcia umowy z samym złożeniem wniosku albo czynnością poprzedzającą zawarcie umowy, a nie z indywidualnie wynegocjowanym świadczeniem cywilnoprawnym. Ponadto, w klauzulach informacyjnych załączonych do formularzy przywołano m.in. uchwałę nr LVI/676/2022 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 grudnia 2022 r. dotyczącą opłat za korzystanie z mienia gminy na potrzeby telekomunikacyjne, podczas gdy zaskarżone zarządzenie opiera się w preambule na uchwale nr VII/73/2007, zmienionej uchwałą nr LXVIII/810/2023.

Zdaniem Wojewody, zaskarżone zarządzenie nie może być uznane wyłącznie za akt z zakresu zwykłego zarządu mieniem. Zwykły zarząd mieniem komunalnym polega na podejmowaniu konkretnych czynności odnoszących się do określonych składników majątku. Tymczasem zaskarżony akt ma charakter regulacyjny. Ustanawia kompletną procedurę, wzory wniosków, terminy, opłaty, zwolnienia, możliwość waloryzacji oraz konsekwencje naruszenia wymogów. Reguluje sytuacje przyszłe, powtarzalne i dotyczące nieoznaczonego kręgu adresatów. Tego rodzaju akt nie mieści się w zakresie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu Burmistrz stwierdził, że stanowisko Wojewody opiera się na błędnym założeniu, że zaskarżone zarządzenie jest aktem o charakterze publicznoprawnym (władczym) oraz stanowi akt prawa miejscowego. Skarżący organ całkowicie pomija specyfikę działania gminy w sferze właścicielskiej, bezpodstawnie próbując wtłoczyć czynności o charakterze cywilnoprawnym w ramy władztwa administracyjnego. Zdaniem Burmistrza zaskarżone zarządzenie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a zatem skarga na takie zarządzenie jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona.

Organ wyjaśnił, że wydając zaskarżone zarządzenie działał na podstawie wyraźnego upoważnienia udzielonego przez Radę Miejską w Busku-Zdroju w uchwale Nr VII/73/2007 z dnia 26 czerwca 2007 r., w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia, obciążania oraz wydzierżawiania i wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości stanowiących własność Gminy Busko-Zdrój, zmienionej uchwałą nr LXVIII/2023 z dnia 23 listopada 2023 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy. W świetle art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n, przekazanie Burmistrzowi przez Radę kompetencji do ustalania stawek w drodze zarządzenia stanowiło klasyczne upoważnienie do podejmowania czynności o charakterze wykonawczym i menedżerskim w sferze cywilnoprawnej. Wprowadzone w zarządzeniu cenniki są jedynie wewnętrzną instrukcją dla urzędników, określającą warunki przyszłych umów.

Zarządzenie ma zatem charakter wykonawczy, wewnętrzny i prawno-organizacyjny, nie wywołuje bezpośrednich skutków publicznoprawnych dla obywateli czy firm. Treść zarządzenia to dla podmiotów zewnętrznych jedynie informacja o opłatach cywilnych i procedurach obowiązujących wewnętrznie w Urzędzie Miasta i Gminy. Egzekucja tych opłat nie odbywa się na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani ustawy Ordynacja podatkowa, ale w drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi w związku z niewykonaniem umowy, czy bezumownym korzystaniem z nieruchomości. Gmina na podstawie umów wystawia inwestorom faktury VAT i rozlicza podatek.

Dalej organ wskazał, że w świetle art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., art. 25 ust. 1 i art. 23 ust. 1 u.g.n. pojęcie "gospodarowania mieniem komunalnym" jest sformułowaniem bardzo szerokim i pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez zgody czy też opinii rady, za wyjątkiem spraw które zostały zastrzeżone wyraźnie do kompetencji rady, a wymienione w art. 12 ust. 2 pkt 9 u.g.n. Korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności. Organ przyznał, że art. 22 u.d.p. nie ma zastosowania do dróg wewnętrznych. Wyjaśnił, że wskazanie tego przepisu w nagłówku zarządzenia stanowiło oczywistą omyłkę redakcyjna (superfluum prawne). Samo jednak zarządzenie posiada w pełni prawidłową i wystarczającą podstawę prawną do jego wydania w postaci art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz przepisów u.g.n.

Podkreślając, że organ wykonawczy gminy posiada kompetencje wykonywania w stosunku do mienia komunalnego czynności zwykłego zarządu, Burmistrz stwierdził, że ustalanie stawek opłat za korzystanie z nieruchomości komunalnych mieści się w pojęciu "gospodarowania mieniem komunalnym". Udostępnienie nieruchomości na potrzeby umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej wymaga wykonania przez pracowników Urzędu wielu czynności związanych m.in. z wydaniem warunków technicznych. uzgodnieniem projektu technicznego/budowlanego, przygotowaniem umowy, sprawowaniem nadzoru właścicielskiego i innych działań, które generują koszty, a za które gminie należy się wynagrodzenie o charakterze cywilnoprawnym. Oczywiste jest również wprowadzenie opłat rocznych za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej na mieniu komunalnym, które to mienie stanowi własność w rozumieniu prawa cywilnego. Opisane wyżej czynności na gruncie Kodeksu cywilnego stanowią odpłatną usługę.

Opłata za uzgodnienie projektu technicznego, wydanie warunków nie ma charteru daniny publicznej, ani opłaty o charakterze sankcyjnym lub administracyjnym. Stanowi ekwiwalentne wynagrodzenie za dobrowolnie zamówioną przez inwestora usługę polegającą na cywilnoprawnej weryfikacji dokumentacji projektowej.

W podsumowaniu organ stwierdził, że zarządzenie ustalające stawki opłat za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w nieruchomościach i obiektach ma charakter oferty cenowej (cennika) opartego na prawie cywilnym, a nie aktu władztwa publicznego. Jeżeli podmiot zewnętrzny uzna stawki określone w zarządzeniu za zaporowe i nie dojdzie do porozumienia z gminą, ma prawo wejść w spór przed sądem powszechnym w przedmiocie służebności przesyłu lub nabyć tytuł prawny do umieszczenia w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej w trybie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jeśli zaś gmina próbuje egzekwować stawki z umowy (zgodne z zapisami zarządzenia), to sprawa musi trafić do sądu powszechnego.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", z uwagi na zawarty w skardze wniosek w tym zakresie, któremu nie sprzeciwił się organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Przedmiotem skargi jest zarządzenie organu wykonawczego gminy, wydane na podstawie m.in. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza) należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Stosownie do art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej (ust. 2). Według art. 23 ust. 1 u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, m.in. wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności (pkt 5), wydzierżawiają, wynajmują, użyczają oraz oddają w użytkowanie nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (pkt 7a).

Wykonywanie zadań z tego zakresu upoważnia zatem organ wykonawczy gminy do indywidualnego określania należności (np. w umowie), nie daje jednak podstaw do wydawania generalnego władczego aktu, który nakładałby obligatoryjne opłaty za korzystanie z zasobu nieruchomości. Tymczasem zaskarżone zarządzenie wprowadzające Regulamin zajęcia i korzystania z pasów drogowych dróg wewnętrznych, ustalające opłaty za zajęcie i korzystanie z pasów drogowych dróg wewnętrznych, ustalające kiedy nie pobiera się opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazujące częstotliwość i zasady waloryzowania opłat, określające w Regulaminie zasady umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej w pasach drogowych (załącznik nr 1 do zarządzenia), ustalające stawki opłat jednorazowych i rocznych za zajęcie i korzystanie z pasów drogowych (załącznik nr 2 do zarządzenia), wprowadzające wzór wniosku o wydanie warunków technicznych (załącznik nr 1 do Regulaminu) zawiera normy generalne adresowane do każdego adresata, który znajdzie się w sytuacji prawnej związanej z zajęciem i korzystaniem z pasa drogowego dróg wewnętrznych znajdujących się w zasobie gminy.

Zarządzenie zawiera normy abstrakcyjne regulujące powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z zawieraniem umów w przedmiocie udostępnienia pasa drogowego oraz obowiązkiem uiszczania opłat z tego tytułu. Powyższe przesądza o uznaniu zaskarżonego zarządzenia za posiadające cechy aktu prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia.

Stosownie do ww. przepisu Konstytucji, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Zgodnie z art. 42 ustawy z o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2020 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.). Stosownie do art. 13 pkt 2 ostatniej z przywołanych ustaw, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Z kolei art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów stanowi, że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie.

Przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie wykazuje cechy aktu prawa miejscowego wywołuje konieczność jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g.). Tymczasem, w zaskarżonym zarządzeniu postanowiono, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania (§ 6), nie zarządzono obowiązku jego publikacji we właściwym dzienniku urzędowym.

Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g. (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1909/16; z 27 stycznia 2021 r., sygn. I GSK 1533/20). W konsekwencji brak było podstaw do odrzucenia skargi i należało stwierdzić nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Należy również wskazać, że upoważnienie zawarte w § 5 ust. 8 uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 czerwca 2007 r., Nr VII/73/2007, w brzmieniu ustalonym uchwałą z dnia 23 listopada 2023 r., Nr LXVIII/810/2023, zezwalało Burmistrzowi na określenie w drodze zarządzenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę i najem nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych oraz stawek z tytułu udostępnienia nieruchomości pod budowę i trwałe umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej, a także wysokości opłat za bezumowne korzystanie z nieruchomości komunalnych.

Dodatkowo w § 5 ust. 11 Burmistrz został upoważniony do zawierania na czas nieoznaczony umów udostępnienia nieruchomości i obiektów będących własnością lub pozostających w samoistnym posiadaniu Gminy na potrzeby umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej. Istotnie, ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679) pozwolił organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego powierzyć uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (określanie wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego) organom wykonawczym tych jednostek, ale w niniejszej sprawie Burmistrz wyraźnie przekroczył upoważnienia zawarte w uchwale Rady Miejskiej. Uchwała nie upoważniła go do całościowego uregulowania kwestii udostępniania pasów drogowych dróg wewnętrznych w Regulaminie o charakterze tak kompleksowym jak wyżej opisano.

Uchwała upoważnia jedynie do określania stawek z tytułu udostępnienia nieruchomości pod budowę i trwałe umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej (§ 5 pkt 8) i zawierania umów na potrzeby umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 11).

Z pewnością upoważnienia dla Burmistrza do wydawania zarządzenia ustanawiającego regulamin o charakterze generalnym, zawierający obowiązki proceduralne, terminy, sankcje finansowe wobec podmiotów zewnętrznych, czy ustalającego warunki braku poboru opłat ich obniżenia lub odstąpienia od naliczania nie zawierają wskazane jako podstawa prawna jego podjęcia przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust 1 i 2 u.g.n. jak również art. 22 ust. 1 i 2 u.d.p., zatem należy przyznać rację skarżącemu, w zakresie w jakim zarzuca naruszenie w stopniu istotnym tych przepisów.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach, na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.