Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 17 listopada 2025 r. nr 2401-IEE.7192.572.2025.2.LF UNP: 2401-25-285999, utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z 2 października 2025 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec D. S. (dalej: zobowiązany).
W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18 i art. 59 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 132, dalej: u.p.e.a.).
Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. (dalej: Naczelnik) prowadził wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuł wykonawczy z 13 października 2023 r. nr WF.3161.39.2023 obejmujący administracyjną karę pieniężną w kwocie 500 zł.
Zawiadomieniem z 1 listopada 2023 r. nr [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w I S.A. W odpowiedzi Bank poinformował, że nie prowadzi rachunku dla tej osoby.
Zawiadomieniem z 17 kwietnia 2024 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w P S.A. ww. zobowiązanego. W odpowiedzi Bank poinformował, że zajęcie nie może być zrealizowane ze względu na brak środków na rachunku.
Do momentu wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie uzyskał żadnych środków z banku.
6 sierpnia 2025 r. poborca skarbowy sporządził przy udziale zobowiązanego protokół o stanie majątkowym, z którego wynika, że nie posiada on żadnego majątku, z którego można prowadzić egzekucję, nie pracuje, utrzymuje się z prac dorywczych, mieszka u ojca, nie posiada tam żadnych wartościowych ruchomości, ani innych ruchomości podlegających zajęciu (np. pojazdów) nie posiada praw majątkowych - akcji, obligacji. W celu potwierdzenia powyższego, organ egzekucyjny pozyskał informacje z CEPiK (negatywna) i CEKW (negatywna). Uzyskane informacje z ZUS wskazują, że zobowiązany nie jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych, nie pobiera renty, emerytury, zasiłków. ZUS nie posiada również informacji o rachunku bankowym zobowiązanego.
2 października 2025 r. organ egzekucyjny wydał postanowienie nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 59 § 4 u.p.e.a.
W zażaleniu na to postanowienie Powiat [...] (dalej: wierzyciel, skarżący) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, zebranego w sprawie oraz dokonania jego oceny w sposób dowolny, a nie swobodny, skutkujące błędnym uznaniem, że zachodzi przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a.;
- 2. art. 59 § 2 u.p.e.a. przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania egzekucyjnego, podczas, gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania, a zatem organ egzekucyjny powinien prowadzić postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania należnych wierzycielowi kwot.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor, organ nadzoru) po ustaleniu, że postępowania egzekucyjne prowadzone na wniosek innych wierzycieli nie przyniosły efektów, wydał postanowienie z 17 listopada 2025 r. nr 2401-IEE.7192.572.2025.2.LF UNP: 2401-25-285999, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na wstępie wyjaśnił, że w art. 59 § 2 u.p.e.a. została ustanowiona fakultatywna przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego, która jest związana z celowością i ekonomiką postępowanie egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie jest możliwe, gdy jego dalsze prowadzenie, pomimo niewyegzekwowania dochodzonego w trakcie postępowania obowiązku, nie przyniesie rezultatu. Może mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy wierzyciel uporczywie domaga się dalszego prowadzenia egzekucji pomimo, że nie potrafi wskazać efektywnych działań (rodzaju egzekucji), które pozwoliłyby na osiągniecie skutku w postaci realizacji obowiązku.
Naczelnik zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie ustalenia majątku zobowiązanego i zasadnie na jego podstawie uznał, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a. Działania podejmowane przez organ egzekucyjny, potwierdzone w aktach sprawy, nie przyniosły bowiem żadnych efektów. W postępowaniach egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych przez innych wierzycieli również nie uzyskano żadnych kwot.
Wobec powyższego organ nadzoru zaaprobował stanowisko, że dalsza egzekucja będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Jednocześnie zauważył, że wierzyciel w zażaleniu nie przedłożył informacji o majątku zobowiązanego, z którego można by prowadzić egzekucję. Wyjaśnił także, iż bezskuteczność egzekucji organ może wykazać korzystając z dostępnych dowodów, potwierdzających uzasadnione przypuszczenie, że egzekwowana należność pieniężna nie będzie mogła być zaspokojona ze znanego majątku zobowiązanego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 214/21). Oceniając zasadność kontynuowania postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny winien kierować się jego celem, a w jego ramach uwzględniać interes wierzyciela. Nieuzasadnione byłoby dalsze prowadzenie egzekucji, jeśli skutkiem tych działań miałoby być jedynie generowanie kolejnych kosztów egzekucyjnych (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2025 r., sygn. akt III FSK 1003/23).
Ocena zaistnienia przesłanki z art. 59 § 2 u.p.e.a. nie może opierać się na hipotetycznym założeniu, że w przyszłości zostanie ustalony majątek, z którego będzie można prowadzić skutecznie egzekucję. Nie jest zadaniem organu egzekucyjnego oczekiwanie na zmianę sytuacji materialnej zobowiązanego. Umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., nie ma bowiem charakteru definitywnego i w określonej sytuacji umożliwia wierzycielowi wnioskowanie o ponowne wszczęcie egzekucji (art. 61 § 2 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne nie generując dodatkowych kosztów. Obowiązująca bowiem zasada celowości postępowania egzekucyjnego, wynikająca z art. 7 § 2 u.p.e.a., sprzeciwia się pobieraniu opłat za czynności, co do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej koszty egzekucyjne. To organowi egzekucyjnemu pozostawiono ocenę "perspektyw" wszczętego z inicjatywy wierzyciela postępowania egzekucyjnego i wybór: prowadzenie egzekucji lub umorzenie postępowania (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1960/21).
Za niezasadne uznano wskazanie na konieczność przeprowadzenia procedury wyjawienia majątku, opisanej w art. 71 u.p.e.a. Z tej instytucji może bowiem skorzystać także wierzyciel. Procedura ta pozwala mu stwierdzić, czy zasadne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a. może nastąpić, gdy – tak jak w niniejszej sprawie - w ogóle nie można ustalić jakiegokolwiek majątku zobowiązanego. Postulowane przez stronę monitorowanie majątku zobowiązanego (oczekiwanie na zmianę) nie ma uzasadnienia w przepisach ustawy egzekucyjnej. Istotne jest w tym kontekście, że w myśl art. 61 § 1 u.p.e.a., w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 tej ustawy, możliwe jest wszczęcie ponownej egzekucji, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych.
Niezależnie od powyższego podkreślono, że wierzyciel ma obowiązek bieżącego śledzenia skuteczności egzekucji i informowania organu egzekucyjnego o majątku zobowiązanego (art. 32aa u.p.e.a.). Tymczasem w tej sprawie aktywność wierzyciela w poszukiwaniu majątku zobowiązanego ujawniła się dopiero na etapie umorzenia postępowania egzekucyjnego i złożenia zażalenia.
W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentujący skarżącego radca prawny zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 59 § 2 u.p.e.a. przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Naczelnika z 2 października 2025 r., podczas gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania, a zatem organ egzekucyjny powinien prowadzić postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania należnych wierzycielowi kwot,
- 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny w sposób dowolny, a nie swobodny, skutkujące błędnym uznaniem, że zachodzi przesłanka uzasadniająca utrzymanie w mocy postanowienia Naczelnika z 2 października 2025 r.
Wobec powyższego wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia organu w całości, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 p.p.s.a.;
- 2. stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika z 2 października 2025 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w toku postępowania nie dokonano żadnej kalkulacji kosztów egzekucyjnych oraz szacunkowych kosztów dalszego prowadzenia egzekucji. Nadto nie wykazano, że stan, w którym zobowiązany nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne jest definitywny. Tymczasem umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. każdorazowo wymaga uprzedniego przeprowadzenia kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania (por. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 59.). Pomocna w tym zakresie może być instytucja wyjawienia majątku przewidziana w art. 71 § 1 u.p.e.a. Nawet, gdyby przyjąć, że organ nie ma obowiązku sporządzenia jakiegoś, określonego co do formy dokumentu, stanowiącego kalkulację wydatków egzekucyjnych, to stwierdzenie organu, że dalsze prowadzenie postępowania byłoby ekonomicznie nieuzasadnione nie jest wystarczającą podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Organ nadzoru nie zweryfikował i nie dokonał uzupełnienia ustaleń poczynionych przez organ egzekucyjny. Ustalono jedynie, iż zobowiązany nie posiada nieruchomości oraz pojazdów, a zajęcia rachunków bankowych okazały się bezskuteczne. Organ egzekucyjny nie wziął pod uwagę wieku zobowiązanego (30 lat), który daje szansę na poprawę jego sytuacji zawodowej i materialnej, a więc szansę na powodzenie postępowania egzekucyjnego. Nie zostały wyczerpane możliwości dowodowe w zakresie ustalenia posiadanego przez zobowiązanego majątku (np. wartościowych ruchomości) z punktu widzenia art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., który przewiduje szereg środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji obowiązków pieniężnych.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie z 17 listopada 2025 r., którym organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z 2 października 2025 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a.
Kontrolę tą rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne.
Posiłkując się w poniższych wywodach m.in. argumentacją przedstawioną w wyroku NSA z 18 marca 2026 r., sygn. akt III FSK 225/25 (wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazać należy, że organowi egzekucyjnemu ustawa pozostawiła ocenę "perspektyw" wszczętego postępowania egzekucyjnego i wybór: prowadzenie egzekucji lub umorzenie postępowania. Użycie przez ustawodawcę w art. 59 § 2 u.p.e.a. zwrotu "może być umorzone" oznacza, że po stronie organu nie istnieje obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale tylko uprawnienie do jego umorzenia, którego warunkiem jest stwierdzenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (por. wyroki NSA: z 28 września 2023 r., sygn. akt III FSK 476/23; z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1960/21).
Należy zauważyć, że przez wzgląd na uznaniowy charakter postanowienia wydawanego na tej podstawie, ustawodawca nie określa, w jaki konkretnie sposób organ powinien stwierdzić (wykazać) tę okoliczność. Istotą uznania administracyjnego jest bowiem stworzenie wspomnianemu podmiotowi swoistego "luzu decyzyjnego" - pewnej przestrzeni uznaniowego orzekania, ograniczonej jedynie kierunkowymi dyrektywami wyboru konsekwencji (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 2005/19; z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III FSK 141/25).
W tym kontekście należy podkreślić, że art. 59 § 2 u.p.e.a. ustanawia dwie przesłanki jego zastosowania. Po pierwsze, dalsza egzekucja administracyjna musi być bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego. Po drugie, brak ten musi mieć taki charakter, że nie istnieje realna możliwość wyegzekwowania środków pieniężnych w wysokości przewyższającej koszty egzekucyjne. Wskazać zatem należy, że podjęcie przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego - na zasadzie uznania administracyjnego - w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga oceny, czy egzekucja należności pieniężnej będzie celowa, tzn. wymaga ustalenia, czy koszty egzekucji byłyby wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2373/11).
W związku z tym ustalenie, że zobowiązany nie posiada majątku, w stosunku do którego możliwa byłaby egzekucja, powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Rozwiązanie to chroni wierzyciela przed ponoszeniem kosztów egzekucyjnych, jeżeli nie mogą one być ściągnięte od zobowiązanego (P. M. Przybysz, Art. 59 (w.) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2025).
Ocena ta musi być jednakże poprzedzona wszechstronnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co wynika z odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy i w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że odpowiednie stosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym, musi nastąpić przy uwzględnieniu specyfiki postępowania egzekucyjnego i rządzących tym postępowaniem zasad (por. wyrok NSA z 5 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 1100/23).
W toku czynności egzekucyjnych ustalono, że zobowiązany nie osiąga stałego dochodu. Z protokołu o stanie majątkowym wynika, że utrzymuje się z prac dorywczych. Z danych udostępnionych z ZUS wynika, że nie jest zgłoszony do ubezpieczenia społecznego, nie pobiera zasiłków, renty czy emerytury. Nie zgłosił też działalności gospodarczej. Nie ma własnego mieszkania ani żadnych innych nieruchomości. Nie posiada wartościowych ruchomości, m.in. pojazdów. Dane te organ egzekucyjny potwierdził pozyskując informacje z Centralnej Ewidencji Ksiąg Wieczystych oraz Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Zajęcia rachunków w dwóch bankach okazały się bezskuteczne. I S.A. poinformował, że nie prowadzi rachunku zobowiązanego, natomiast na jego rachunku w P brak środków. Postępowania egzekucyjne prowadzone na wniosek innych wierzycieli również nie przyniosły żadnych efektów.
Twierdzenie organów, że zobowiązany nie posiada żadnego majątku, z którego można by prowadzić skutecznie egzekucję wynika zatem z wyczerpujących ustaleń. Wierzyciel na żadnym etapie postępowania nie uzyskał informacji o składniku majątkowym lub źródle dochodu zobowiązanego, o czym zgodnie z art. 32 aa u.p.e.a. winien niezwłocznie zawiadomić wierzyciela. Nie skorzystał też z uprawnienia określonego w art. 71 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli egzekucja administracyjna należności pieniężnych staje się bezskuteczna, zarówno organ egzekucyjny, jak i wierzyciel może zwrócić się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.
Przepis art. 71 § 1 u.p.e.a. pozostawia organowi egzekucyjnemu wybór skorzystania z tego środka (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 649/21). Umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. nie jest uwarunkowane wcześniejszym przeprowadzeniem procedury wyjawienia majątku.
W ocenie Sądu poczynione w sprawie ustalenia były wystarczające dla stwierdzenia, że dalsza egzekucja będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Ocena ta została poprzedzona stosowną prognozą przewidywanych wydatków egzekucyjnych (karta nr 53 akt administracyjnych). Organ wskazał w niej planowane wydatki, jakie ponosiłby kontynuując postępowanie.
Argumentacja skargi, która odnosi się do wieku zobowiązanego jest zasadna w tym aspekcie, w którym wskazuje na wysoce prawdopodobną możliwość zmiany sytuacji zarobkowej i majątkowej 30-letniego zobowiązanego. Niemniej jednak młody wiek zobowiązanego nie jest ustawową negatywną przesłanką umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Nie można również przyjąć, że stan majątku osób młodych, co do zasady, nigdy nie uzasadnia umorzenia postępowania egzekucyjnego. Należy w tym miejscu zaakcentować, że umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 59 § 2 u.p.e.a., nie zamyka ostatecznie wierzycielowi możliwości dochodzenia należności. Na podstawie art. 61 u.p.e.a., w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych.
Norma wyrażona w tym przepisie stanowi zatem zabezpieczenie interesów wierzyciela na wypadek, gdyby po umorzeniu postępowania egzekucyjnego uległ zmianie stan faktyczny w ten sposób, że wyjdą na jaw okoliczności świadczące o istnieniu majątku zobowiązanego, umożliwiającego prowadzenie egzekucji.
Jak więc wykazano powyżej zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu nie naruszono bowiem wskazanych w skardze art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i poczyniono wyczerpujące ustalenia faktyczne uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.