Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 5 grudnia 2025 r., nr 7956, znak 480000/71/1552412/2025, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, ZUS), utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z 19 listopada 2025 r. w przedmiocie nieuznania za uzasadnione wniesionych przez A. S. (dalej jako Zobowiązana, Skarżąca) zarzutów nieistnienia obowiązku i braku wymagalności obowiązku w przypadku odrodzenia terminu wykonania obowiązku, rozłożenia na raty należności pieniężnej, wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b w odniesieniu do należności objętych prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie tytułu wykonawczego o nr TW4480025014711.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 83c § 1a i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350 – dalej jako u.s.u.s.) oraz art. 33 § 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132 – dalej jako u.p.e.a.).
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 10 listopada 2025 r. Zobowiązana złożyła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej do wskazanego wyżej tytułu wykonawczego wskazując na brak umocowania do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału ZUS.
Postanowieniem z 19 listopada 2025 r., organ nie uznał zarzutów za uzasadnione. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie złożonych zarzutów, ZUS wydał postanowienie zaskarżone do tutejszego Sądu.
Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że umocowanie do jego działania wynika z art. 19 § 4 u.p.e.a.
Przywołał również treść art. 33 tej ustawy wskazując na wynikające z tego przepisu podstawy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Stwierdził, że w niniejszej sprawie istotnego znaczenia nabiera kwestia nieistnienia obowiązku. Przesłanką wniesienia zarzutu jest sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał lub okoliczność ta może wynikać z faktu, że po wydaniu tytułu wykonawczego wystąpiła sytuacja powodująca nieistnienie obowiązku. W niniejszej sprawie 17 października 2025 r. ZUS, działając jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy obejmujący składki za okres od sierpnia 2018 r. do września 2018 r. na ubezpieczenie zdrowotne. Podstawą do wystawienia ww. tytułu wykonawczego była decyzja z 1 sierpnia 2019 r.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów wskazał, że może nim być brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny, niż określona w lit. a i b artykułu 33 §2 pkt 6 u.p.e.a. W ocenie organu, o braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". Usytuowanie tego zapisu w art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane.
Dokonując analizy merytorycznej sprawy ZUS nie dopatrzył się innych przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku.
W skardze wywiedzionej do tutejszego Sądu Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu, że czynności egzekucyjne realizowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektora Oddziału w Z., w zakresie egzekucji administracyjnej, naruszają prawo gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy publiczne mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
W związku z tym, skoro Dyrektor Oddziału ZUS w Z. działa na podstawie zarządzenia, do treści którego nikt spoza ZUS nie ma dostępu, to działanie takie narusza Konstytucję RP i tym samym narusza prawo.
Zarządzenia prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej powinny zostać oficjalnie opublikowane. Jeśli do tego nie doszło, to nie mogą być stosowane. W Polsce obowiązuje zasada jawności prawa. Jeśli kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych - to jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji, prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne. Takie zarządzenie, jako akt prawa wewnętrznego ZUS, nie zostało ogłoszone, więc nie może ono być stosowane. W związku z obowiązywaniem w Polsce zasady jawności prawa, taka luka stanowi podstawę niezgodności z prawem każdego postępowa egzekucyjnego realizowanego przez Organ terytorialny ZUS, ze względu na brak zgodnych z konstytucją podstaw do jego wszczęcia. Tym bardziej, że takie postępowanie wszczyna dyrektor oddziału, a nie prezes ZUS. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i rażąco narusz prawa dłużnika, a Dyrektor Oddziału ZUS nie posiada uprawnień do prowadzenia egzekucji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie, którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w zakresie zarzutów na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego opisanego na wstępie.
Sąd przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdził, że nie narusza ono prawa.
Sprawa o podobnym charakterze została już rozpoznana przez tutejszy Sąd pod sygn. akt I SA/Gl 35/26, a argumentację tam zawartą Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własną.
Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, różniący się od odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu podatkowym.
Przepis art. 33 § 2 u.p.e.a. zawiera zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Podstawą zarzutu może być tylko:
- 1) nieistnienie obowiązku;
- 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
- a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
- b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
- c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
- 3) błąd co do zobowiązanego;
- 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
- 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
- 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
- a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
- b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
- c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaś kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie.
Zarówno w zarzutach, jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca podniosła brak legitymacji do prowadzenia przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z., jako organu egzekucyjnego, egzekucji należności składkowych z uwagi na brak publikacji aktu określającego właściwość miejscową organu egzekucyjnego.
Warto w tym miejscu podkreślić - co jest wiadome Sądowi z urzędu - że w licznych sprawach dotyczących skarżącej toczących się w zakresie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (np. I SA/Gl 11924, I SA/Gl 1120/24, I SA/Gl 1049/24), organ wielokrotnie wzywał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych zarzutów poprzez określenie istoty i zakresu żądania pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Jednakże wszystkie te wezwania pozostawały bez odpowiedzi, a organ wydawał rozstrzygnięcia merytoryczne w oparciu o posiadaną dokumentację.
W niniejszej sprawie, pomimo braku wezwania w powyższym zakresie, tj. w zakresie ustalenia istoty zarzutów, Sąd nie znalazł podstaw, do uznania, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo i to w stopniu rażącym. Organ, niejako na korzyść strony, rozpoznał sprawę dwukrotnie uwzględniając posiadaną dokumentację w kontekście podstaw wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1 i 6c u.p.e.a., w oparciu o zawarte w zarzutach twierdzenie skarżącej o "wydaniu tytułów wykonawczych bez podstawy prawnej".
Należy zgodzić się z ZUS, że podstawą do wystawienia ww. tytułu wykonawczego była decyzja z 1 sierpnia 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazane w decyzji należności do zapłaty odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionym tytule wykonawczym. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany, zostały prawidłowo określone przez wierzyciela w ww. tytule wykonawczym.
Dokonując analizy merytorycznej sprawy organ zasadnie nie dopatrzył się też przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe. Tytuł wykonawczy o ww. numerze został wystawiony w oparciu o złożone przez skarżącą deklaracje rozliczeniowe.
Odnosząc się do akcentowanej w zarzutach i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii braku legitymacji do prowadzenia przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z., jako organu egzekucyjnego egzekucji należności składkowych z uwagi na brak publikacji aktu określającego właściwość miejscową organu egzekucyjnego ZUS - Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji ZUS może występować jako wierzyciel, czyli podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). W toku postępowania egzekucyjnego wierzyciel wydaje postanowienia, na które służy zażalenie (postanowienia w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej – art. 34 § 2 i 3 u.p.e.a.). Art. 83c ust. 1a u.s.u.s. określa drogę weryfikacji tych postanowień wydanych przez ZUS. Na postanowienie takie przysługuje zażalenie do Prezesa ZUS w ciągu 7 dni od dnia odręczenia tego aktu, a w dalszej kolejności - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. (por także Antonów Kamil (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz Opublikowano: WKP 2024).
Uprawnienia dyrektora oddziału ZUS, określone są w art. 19 § 4 u.p.e.a. Natomiast art. 22 § 2 u.p.e.a., jako kryterium ustalenia właściwego miejscowo organu egzekucyjnego wskazuje miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego w odniesieniu do egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości z zastrzeżeniem § 2a-3a (które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie).
Z kolei na podstawie art. 19 § 4a u.p.e.a. minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, siedziby i właściwość rzeczową oraz miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne, uwzględniając strukturę organizacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz dostępność systemu teleinformatycznego obsługującego egzekucję administracyjną.
I tak z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 września 2016 r. w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1411), z § 1 wynika, że siedziby i właściwość miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne uprawnione do stosowania środków egzekucyjnych, o których mowa w art. 19 § 4 u.p.e.a. określa załącznik do rozporządzenia.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę