Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 31 sierpnia 2026 r., sygn. akt I SA/Gl 52/26

Uzasadnienie

1. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 października 2025 r. nr 480000/71-651//600545/2025 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS"), po rozpatrzeniu wniosku B. B. (dalej: "Zobowiązana", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 30 września 2025 r., w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
2. 2. Stan sprawy przedstawia się następująco:
3. 2.1. ZUS w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia 25 lipca 2025 r. prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku Zobowiązanej z uwagi na zaległości obejmujące: składki na ubezpieczenie społeczne, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz za Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 02/2025 do 05/2025. Podstawą do wystawienia tych tytułów wykonawczych była deklaracja rozliczeniowa.

Pismami z 18 sierpnia 2025 r. Zobowiązana wniosła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując na:

1. - nieistnienie obowiązku,
2. - niedopuszczalność egzekucji,
3. - przedawnienie zobowiązania,
4. - niespełnienie wymogów formalnych przy wystawianiu tytułu wykonawczego,

Po przeanalizowaniu powyższych zarzutów ZUS pismem z 1 września 2025 r. wezwał Zobowiązaną do uzupełnienia braków formalnych zarzutów poprzez określenie ich istoty oraz dowodów uzupełniających żądanie. W odpowiedzi Zobowiązana wyjaśniła, że dowody znajdują się w aktach sprawy oznaczonej sygnaturą [...], które zostały złożone w piśmie z 17 marca 2023 r. dotyczące zarzutów z 13 lutego 2023 r. Są to:

1. - pismo z 21 grudnia 2018 r.,
2. - pismo z 3 stycznia 2019 r.,
3. - pismo z 7 stycznia 2019 r.,
4. - protokół z 2 stycznia 2019 r.,
5. - pismo od komornika sądowego z 28 marca 2019 r.,
6. - PIT 36L za 2018 r. wskazujący na ostatni rok prowadzenia działalności,
7. - PIT 36L za 2019 r. zerowy,
8. - PIT 36L za 2020 r. zerowy,
9. - PIT 36L za 2021 r. zerowy,
10. - PIT 36L za 2022 r. zerowy,
11. - PIT 36L za 2022 r. zerowy w aktach sprawy dot.: [...],
12. - PIT 36L za 2023 r. zerowy w aktach sprawy dot.: [...],
13. - PIT 36L za 2024 r. zerowy w aktach sprawy dot.: [...],
14. - zaświadczenie lekarskie z 21 lipca 2025 r. w aktach sprawy dot.: [...],
15. - kopia wniosku CEIDG -1,
16. - kopia decyzji z 9 września 2025 r. Powiatowego Urzędu Pracy w G..

Kolejno, Zobowiązana doprecyzowała istotę zarzutów wskazując na:

1. 1) nieistnienie obowiązku;
2. 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
3. a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
4. b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,
5. c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
6. 3) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
7. 4) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
8. 5) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
9. a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
10. b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
11. c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b w odniesieniu do należności objętych prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie ww. tytułów wykonawczych.

Jako zakres żądania wskazała uchylenie tytułów wykonawczych, umorzenie postępowania egzekucyjnego, zawieszenie w całości postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zarzutów.

1. 2.3. ZUS postanowieniem z 30 września 2025 r. uznał powyższe zarzuty za nieuzasadnione.

1. 2.4. Zobowiązana wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, powielając przedstawione wyżej zarzuty.

1. 2.5. ZUS postanowieniem z dnia 31 października 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z 30 września 2025 r.

Uzasadniając swoje stanowisko, w odniesieniu do pierwszego zarzutu, wyjaśnił, że 25 lipca 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z., działając jako wierzyciel, wystawił ww. tytuły wykonawcze obejmujące składki za okres od 02.2024 r. do 05.2025 r. na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Podstawą do wystawienia ww. tytułów wykonawczych była deklaracja rozliczeniowa złożona przez Zobowiązaną. Tak więc, istnienie obowiązku opłacenia składek wynikało z tego tytułu. Przedstawiona przez Zobowiązaną dokumentacja nie ma zaś wpływu na stwierdzenie nieistnienia obowiązku w zakresie zapłaty należnych składek. W dalszym ciągu jest ona bowiem czynnym przedsiębiorcą, co znajduje potwierdzenie w zapisach w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Jeżeli faktycznie Zobowiązana nie prowadzi działalności gospodarczej, to powinna wyrejestrować taką działalność poprzez złożenie stosownego dokumentu.

Przechodząc do drugiego z zarzutów ZUS podkreślił, że obowiązującą zasadą jest zgodność tytułu wykonawczego z dokumentem stanowiącym podstawę do jego wystawienia. Jeżeli więc podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest deklaracja rozliczeniowa, to w tytule wykonawczym musi być wskazany podmiot, którego dotyczy ta deklaracja. Nie może być więc różnicy pomiędzy określeniem podmiotu zobowiązanego w deklaracji rozliczeniowej, a nazwaniem zobowiązanego w tytule wykonawczym, ponieważ tytuł ten można wystawić tylko w odniesieniu do osoby wskazanej jako podmiot zobowiązany określony w deklaracji rozliczeniowej. Z akt sprawy wynika, że podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych były deklaracje rozliczeniowe złożone przez Zobowiązaną. Wskazane należności do zapłaty w deklaracji rozliczeniowej odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionych tytułach wykonawczych. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany został prawidłowo określony przez wierzyciela we wskazanych tytułach wykonawczych.

Nie sposób również stwierdzić, aby zasadny był zarzut braku wcześniejszego doręczenia Zobowiązanej upomnienia, gdyż w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia egzekucyjnego, które zostało doręczone w dniu 14 lipca 2025 r.

Odpowiadając na kolejny zarzut ZUS uznał, że w analizowanym przypadku nie doszło ani do wygaśnięcia obowiązku w całości ani w części. Nie odnotowano bowiem żadnych wpłat na poczet wymienionych tytułów wykonawczych, które mogły spowodować wygaśnięcie obowiązku. Nie doszło również do umorzenia należności objętych tymi tytułami wykonawczymi. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 1230), dalej: "u.s.u.s.", należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Do działań zawieszających bieg terminu przedawnienia należą m. in. działania przedegzekucyjne i egzekucyjne w oparciu o art. 24 ust. 5b s. u. s. oraz postępowania w sprawie wydania decyzji zgodnie z art. 24 ust. 5f s u. s.

Zdarzeniami, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia było doręczenie upomnień 14 lipca 2025 r. oraz wystawienie tytułów wykonawczych 25 lipca 2025 r. Termin wymagalności składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za 02.2025 r. minął 20 marca 2025 r., za 03.2025 r. minął 22 kwietnia 2025 r., za 04.2025 r. minął 20 maja 2025 r., a za 05.2025 r. minął 20 czerwca 2025 r.

Dnia 26 czerwca 2025 r. wystawiono upomnienia obejmujące zadłużenie na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne oraz składki na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 02.2024 r. do 05.2025 r. Upomnienia doręczono Zobowiązanej 14 lipca 2025 r., natomiast 25 lipca 2025 r. wystawiono tytuły wykonawcze.

W związku z powyższym bieg terminu przedawniania uległ zawieszeniu 14 lipca 2025 r. tj. od dnia odebrania upomnienia przez Zobowiązaną, a więc czynności zmierzającej do odzyskania należności. Biorąc pod uwagę, że postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, zaległości na koncie płatnika nie uległy przedawnieniu.

Bez względu na inne okoliczności mogące mieć wpływ na zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, należności wykazane w ww. tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu.

Ostatnim zarzutem jest brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest zgodny pogląd, że chodzi tu o zdarzenia tego rodzaju jak odroczenie terminu bądź rozłożenie na raty i należeć będą do tych okoliczności takie zdarzenia, jak wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy sprawy ZUS nie dopatrzył się innych przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły bowiem żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe.

2.6. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia przedmiotowego postanowienia i umorzenia postępowania, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wydanemu orzeczeniu zarzuciła brak podstawy faktycznej i prawnej, błędną interpretację przepisów o egzekucji i nieprawidłowe dokonanie zajęcia należności pieniężnych przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z..

1. 2.7. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

1. 3. Przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestia sporna sprowadza się do kwestii zasadności stanowiska organu co do oceny legalności rozstrzygnięć oddalających zarzuty zgłoszone w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

1. 4. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że podstawą do wniesienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym jest art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 268 z późn. zm. - dalej: "u.p.e.a."). W myśl § 1 tego przepisu zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego. Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, obowiązany jest wskazać na uchybienia enumeratywnie wymienione w § 2 omawianego przepisu. Tak więc zgodnie z treścią art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:
2. 1) nieistnienie obowiązku;
3. 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
4. a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
5. b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
6. c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
7. 3) błąd co do zobowiązanego;
8. 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
9. 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
10. 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
11. a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
12. b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
13. c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

W myśl art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie.

W analizowanej sprawie Skarżąca sformułowała zarzuty: nieistnienia obowiązku, określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4; dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1; przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu, braku uprzedniego doręczenia upomnienia, wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części, braku wymagalności obowiązku w przypadku: odroczenia terminu wykonania obowiązku; rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej; wystąpienia innej przyczyny niż określone powyżej.

5. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów Skarżącej należy zauważyć, że pojęcie nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Przez nieistnienie obowiązku należy rozumieć nie tylko brak należności głównej lub odsetek za zwłokę, lecz również brak innych należności objętych tytułem wykonawczym, w tym kosztów egzekucyjnych. Przyjmuje się, że podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku zobowiązany powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydanie aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1222/22, LEX nr 3446992).

Sąd zauważył, iż w analizowanym przypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z., działając jako wierzyciel, wystawił tytuły wykonawcze obejmujące składki na ubezpieczenie społeczne, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz za Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Podstawą do wystawienia tych tytułów wykonawczych były deklaracje rozliczeniowe złożone przez samą Skarżącą. Co więcej, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nadal pozostaje ona czynnym przedsiębiorcą, co znajduje potwierdzenie w zapisach w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Nie odnotowano bowiem wyrejestrowania tej działalności. Nie sposób zatem uznać, aby obowiązek uiszczenia składek nie istniał.

Wskazane należności do zapłaty w deklaracji rozliczeniowej odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionych tytułach wykonawczych. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany został prawidłowo określony przez wierzyciela we wskazanych tytułach wykonawczych.

6. Kolejno, w ocenie Sądu nie doszło również do wygaśnięcia obowiązku w całości bądź w części. ZUS nie odnotował bowiem żadnych wpłat na poczet omawianych tytułów wykonawczych, które mogłyby spowodować wygaśnięcie obowiązku, nawet częściowe. Nie doszło również do umorzenia należności objętych tymi tytułami wykonawczymi. Należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz zdrowotne i Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz za Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 2025 r. do maja 2025 r., nie uległy również przedawnieniu, gdyż zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zarzut ten oceniony został zatem jako bezzasadny.

7. W odniesieniu do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. należy wyjaśnić, że w aktach egzekucyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnień egzekucyjnych. Wynika z niego, że Skarżąca odebrała upomnienia osobiście w dniu 14 lipca 2025 r. Stąd też przedmiotowy zarzut jawi się jako niezasadny.

8. Przechodząc do ostatniego z zarzutów Zobowiązanej Sąd stwierdził, że przez wymagalność obowiązku należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Brak wymagalności obowiązku występuje wówczas, gdy obowiązek istnieje, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie z uwagi na odroczenie terminu jego wykonania, rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej bądź z innych przyczyn. W odniesieniu wystąpienia innej przyczyny niż określona w art. 33 § pkt 6 lit. a) i b) u.p.e.a. podstawą tego zarzutu mogą być zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane, jak na przykład wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (postanowienia).

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie wyjaśniła z jakiego powodu należy stwierdzić, iż jej obowiązki w zakresie egzekwowanych składek miałyby nie być wymagalne. Sąd nie dostrzegł również takich okoliczności z urzędu. Z powyższego względu zarzut braku wymagalności obowiązku nie mógł zostać uwzględniony.

9. Mając powyższe na względzie, Sąd nie dostrzegając naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.